Après que les activités de la journée d'ouverture de la réunion de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) organisée à Seattle eurent dû être annulées à cause des manifestants, le Directeur général Mike Moore a tenu à assurer aux rares délégués qui avaient réussi à franchir le barrage des protestataires que le sommet organisé du 30 novembre au 3 décembre était "voué au succès." Mais en fin de compte, la réunion de l'OMC, surnommée la "Bataille de Seattle," s'est soldée par un échec.
La troisième réunion ministérielle de l'OMC a en
effet été marquée par des manifestations très
importantes, la paralysie des négociations entre les Etats-Unis,
l'Europe et le Japon sur les subventions agricoles et le protectionnisme
industriel, et une rébellion sans précédent des pays
en développement, qui protestaient contre l'exclusion systématique
de leurs délégués, tenus à l'écart des
salles de négociation. Divisés, mécontents et exténués,
les ministres ont ajourné la réunion sans entamer de nouveau
cycle de négociations commerciales ni même publier un communiqué
de clôture.
Photo : AFP
/ Hector Mata
Pour les délégations des pays africains et des autres pays en développement, qui en refusant d'accepter un arrangement conclu à leur insu ont vu s'envoler tout espoir de parvenir à un accord de la dernière heure, l'échec de Seattle semble présenter autant de risques que d'opportunités.
Bien que de nombreux pays africains aient adopté ces vingt dernières années des réformes économiques parfois draconiennes, les avantages de la libéralisation du commerce qui avaient été promis -- hausse des investissements étrangers directs, ouverture des marchés du Nord et accroissement du transfert de technologies et de l'assistance technique -- ne se sont pas matérialisés. Les pays développés ont bénéficié de 70 % des richesses générées par la libéralisation des échanges. A certains égards, les réglementations du commerce mondial -- définies en grande partie par les pays industrialisés au cours des accords du Cycle d'Uruguay de 1986 à 1994 -- n'ont fait qu'accroître les difficultés économiques de l'Afrique.
Lors de la session plénière du 2 décembre, le Ministre
zimbabwéen de l'industrie et du commerce, Nathan Shamuyarira, a rappelé
aux délégués que l'OMC est tenue, par sa charte, de
réduire la pauvreté et de promouvoir le développement
durable. Et pourtant, a-t-il ajouté, "il est indéniable
que l'application des accords du cycle d'Uruguay dans des pays en développement
comme le Zimbabwe a été dans l'ensemble décevante...
En fait, la situation économique de nos pays s'est dans de nombreux
cas détériorée."
"Nous devons, ici, à Seattle, à la veille du nouveau
millénaire, a-t-il déclaré, ... faire le bilan : dans
quelle mesure avons-nous atteint ... les nobles objectifs que nous nous
étions fixés lors de la création de cet organisme?"
L'Afrique, qui compte 23 des 29 pays les moins avancés (PMA) de l'OMC, avait donc préparé en prévision de Seattle un ensemble de propositions allant dans ce sens.
Alors que les Etats-Unis et l'Europe souhaitaient entamer un "cycle
du millénaire" de négociations de grande envergure, portant
sur de nouvelles questions complexes, et notamment sur les politiques d'investissement,
la concurrence, le commerce électronique, et les normes en matière
de droit du travail et d'environnement, bon nombre de pays africains, asiatiques
et d'Amérique latine préconisaient "un cycle de développement,"
qui permettrait d'examiner la mise en oeuvre des réglementations
du Cycle d'Uruguay concernant directement les pays en développement
(voir "L'ordre du jour de l'Afrique à l'OMC").
Photo : Seattle
Post-Intelligencer / Grant M. Haller
Le Sud espérait ainsi réussir à finalement ouvrir à ses importations les marchés des pays développés, à éliminer d'autres déséquilibres structurels défavorables aux pays en développement, à supprimer les barrières tarifaires imposées aux exportations des pays les moins avancés et à développer et à officialiser les programmes d'assistance technique et de renforcement des capacités de l'OMC. Le groupe africain proposait également de renouveler et de faire appliquer les dispositions "spéciales et préférentielles" des accords d'Uruguay visant à faciliter l'intégration des pays en développement au système du commerce mondial.
La plupart des délégués des pays en développement estimaient que les négociations portant sur de nouveaux thèmes devraient se limiter à un "ordre du jour intégré," défini au préalable et relatif à l'agriculture et au commerce des services. Ils s'opposaient à l'introduction de nouvelles questions tant que les insuffisances des réglementations actuelles n'auraient pas été comblées.
Le projet d'un cycle de développement est le fruit de plus de trois ans de travail de la part des pays en développement, qui ont bénéficié à cette fin de l'aide de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED). A la suite de la réunion ministérielle de l'OMC qui s'est tenue à Singapour en 1996, la CNUCED a organisé deux réunions de groupes d'experts consacrées à l'élaboration d'un "programme concret" proactif, qui aiderait les pays en développement lors des négociations commerciales mondiales à venir.
A la demande de l'Afrique et d'autres pays en développement, et avec l'aide financière de l'Assemblée générale des Nations Unies, la CNUCED a organisé en République de Corée, en Afrique du Sud et en République dominicaine une série d'ateliers interrégionaux portant sur les stratégies de négociation commerciale, en prévision de la réunion de l'OMC à Seattle. Elle a également tenu en Afrique du Sud un deuxième atelier destiné aux PMA, et a présenté de nombreux séminaires sous-régionaux, avec notamment trois conférences en Afrique.
Ces réunions
préparatoires intensives ont aidé les pays en développement
à mieux participer aux négociations de Seattle et à
faire valoir leurs revendications. Contrairement au rôle relativement
restreint qu'ils avaient joué à Singapour et en 1998 à
la réunion ministérielle de l'OMC de Genève, les pays
en développement ont cette fois-ci présenté près
de la moitié des 250 propositions qui devaient être débattues
à Seattle.
Etant donné les différences importantes qui existaient entre le Nord et le Sud, obtenir un consensus sur un nouveau cycle de négociations de libéralisation commerciale tenait du défi pour les ministres du commerce des 135 Etats membres de l'OMC réunis à Seattle. Les Etats-Unis, l'Europe et le Japon n'arrivant pas à se mettre d'accord sur les subventions agricoles, les organismes génétiquement modifiés et le protectionnisme industriel, il était d'autant plus improbable que les ministres réussissent à résoudre des différends que les négociateurs n'avaient pas pu surmonter durant les longs mois de négociations préparatoires organisées au siège de l'OMC à Genève.
Les délégués africains estimaient que leur programme avait de bonnes chances d'être adopté, notamment parce que les décisions de l'OMC étaient prises par consensus et que les pays en développement étaient majoritaires. En outre, à la suite des violentes critiques qu'avaient suscitées les négociations en huis clos de la réunion de Singapour, où certains groupes, le plus souvent de pays développés, s'étaient réunis en privé dans des "salles vertes" pour définir les principes directeurs de l'organisme, l'OMC avait promis d'adopter à Seattle des méthodes de négociation plus transparentes. Des groupes de travail informels ouverts à tous les délégués devaient élaborer l'avant-projet de la Déclaration de Seattle portant sur l'agriculture, la mise en oeuvre et les réglementations, l'accès aux marchés, le programme de Singapour et les questions d'ensemble relatives à la transparence des procédures internes de l'OMC. Les groupes de travail devaient ensuite rendre compte de leurs activités au Comité plénier, composé des ministres des 135 Etats membres, qui débattraient du projet de déclaration avant d'en approuver une version finale.
Néanmoins la présidente de la réunion de Seattle, Charlene Barshefsky, négociatrice en chef des questions commerciales pour les Etats-Unis, n'avait pas caché sa volonté de retourner à la méthode des salles vertes pour parvenir à un accord sur un nouveau cycle de négociations relatives à la libéralisation des échanges : "Je me réserve le droit d'utiliser une méthode plus exclusive, a-t-elle déclaré aux journalistes, en vue d'obtenir un résultat final." Dès la fin de la première journée, les réunions des salles vertes avaient repris et les délégués d'Afrique, d'Amérique latine et des Caraïbes en étaient de nouveau exclus ou tout simplement ignorés.
Dans un cas précis, une réunion de travail du Groupe africain a été interrompue lorsque les interprètes ont dû quitter la salle pour assister à une réunion sur le droit du travail, organisée à la dernière minute par les Etats-Unis. Le personnel de la conférence a débranché les microphones lorsque les interprètes ont quitté la salle. Dans un autre cas, les ministres de deux pays des Caraïbes se sont vu interdire l'accès à une réunion en huis clos sur l'agriculture.
Un délégué africain a déclaré à Afrique Relance que, après qu'un groupe de travail ent rejeté à une majorité écrasante les propositions européennes préconisant l'ajout de nouvelles questions à l'ordre du jour de l'OMC, le président avait néanmoins annoncé que la position de l'Union européenne avait fait l'objet d'un consensus. Les groupes de travail, a déclaré le délégué en colère, "ne sont que des faux téléphones pour enfants. Vous pouvez parler dedans, mais ils ne sont reliés à rien. Personne n'écoute."
La situation a atteint son comble le 2 décembre, après une confrontation tendue entre les ministres des pays en développement et Mme Barshefsky. En l'espace de quelques heures, le Groupe africain a rédigé un communiqué dénonçant les méthodes employées et menaçant de bloquer tout accord négocié sans sa participation : "Il n'y a aucune transparence dans les réunions, et les pays africains sont marginalisés et dans l'ensemble exclus de débats sur des questions d'importance capitale pour nos peuples. ... Dans ces circonstances, nous ne pourrons pas nous joindre au consensus nécessaire pour atteindre les objectifs de la conférence ministérielle." Les gouvernements des Caraïbes se sont vite ralliés au point de vue des Africains, en publiant un communiqué du même ordre.
Cette rébellion sans précédent a empêché les pays développés d'adopter de nouvelles réglementations commerciales qui pourraient nuire aux intérêts des pays en développement et elle témoigne, chez les Etats d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine, d'une nouvelle volonté de faire valoir leurs droits au sein de l'OMC. Le Ministre sud-africain du commerce et de l'industrie, Alec Erwin, a déclaré à Afrique Relance que cette action représentait "une étape décisive" : "Les pays industrialisés comprennent maintenant que nos intérêts ne peuvent plus être ignorés." Il a également indiqué que l'impossibilité d'adopter un nouveau programme maintenait en place les insuffisances du Cycle d'Uruguay que les pays en développement s'efforçaient de modifier.
L'impasse de Seattle a eu plusieurs répercussions négatives,
dont notamment l'expiration le 1er janvier 2000 des dérogations "spéciales
et préférentielles," qui dispensaient certains pays des
réglementations de l'OMC relatives aux Aspects des droits de propriété
intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) et aux Mesures concernant
les investissements liées au commerce (MILC).
Alec Erwin, Ministre sud-africain
du commerce et de l'industrie : "Nos intérêts ne peuvent
plus être ignorés."
Photo : Associated Press / Eric Draper
Ces réglementations exigent d'importantes capacités institutionnelles que les pays en développement ont beaucoup de mal à mobiliser, et la prolongation des délais et de l'assistance technique accordée dans le cadre de ces dispositions et d'autres mesures préférentielles était une composante importante du cycle de développement que préconisait l'Afrique. Lors d'une réunion du Conseil général de l'OMC organisée à la mi-décembre, les délais d'application des accords des ADPIC et des MILC n'ont pas été prolongés, mais il a été décidé que le Conseil ne déposerait aucune plainte contre les pays en développement, tant que de nouvelles discussions sur la question n'auraient pas lieu.
Autre victime de
Seattle : un ensemble de mesures spéciales bénéficiant
aux pays les moins avancés. Le projet prévoyait la suppression
des droits de douane sur les exportations des pays les plus pauvres, la
simplification des procédures à suivre pour les pays les moins
avancés cherchant à adhérer à l'OMC et une plus
grande coordination avec d'autres institutions financières multilatérales
en vue d'harmoniser les politiques commerciales, l'allégement de
la dette et l'augmentation des flux d'investissement. Ces propositions bénéficiaient
d'un soutien important des membres de l'OMC et avaient de bonnes chances
d'être adoptées. Mais il est peu probable qu'elle le soient
tant qu'un nouveau cycle de négociations officielles n'aura pas repris.
Alors que les partisans de la libéralisation des échanges soulignent les avantages du système "réglementaire" de l'OMC, applicable à tous, tout porte à croire que les pays développés enfreignent souvent les lois en vigueur. C'est parce que les pays industrialisés ont refusé d'ouvrir leurs marchés aux exportations des pays du Sud que ces derniers exigent que soit réexaminée l'application des accords du cycle d'Uruguay. L'accès aux marchés des pays du Nord pourrait avoir des retombées considérables pour l'économie des pays en développement. Ces derniers pourraient augmenter leurs exportations d'environ 700 milliards de dollars annuels, d'après le Rapport sur le commerce et le développement, publié en 1999 par la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement.
Pour l'instant, les produits manufacturés exportés par les pays en développement en direction des pays industrialisés sont soumis à des droits de douane quatre fois plus élevés en moyenne que ceux imposés aux biens manufacturés en provenance d'autres pays industrialisés. La CNUCED fait remarquer que les pays industrialisés imposent des droits de douane élevés sur les importations de certains produits -- textiles, chaussures, produits en cuir et produits agricoles transformés -- qui correspondent justement aux secteurs où les pays en développement pourraient être compétitifs.
La progressivité des droits de douane -- la hausse des droits
de douane à chaque étape de la production, du traitement des
matière premières au produit fini -- est un autre obstacle
qui freine la croissance du commerce de l'Afrique. Brigadier Moses Ali,
premier ministre adjoint chargé du tourisme, du commerce et de l'industrie
en Ouganda, déclare à propos de la principale exportation
de l'Ouganda, le café : "Pour accroître la valeur de notre
café, l'une des méthodes consiste à le torréfier
dans notre pays, déclare-t-il. Mais les droits de douane sur le café
torréfié sont trop élevés, alors nous ne pouvons
pas le torréfier. Cette situation nuit à notre population,
qui a besoin d'emplois."
Photo : Africa Recovery
/ Michael Fleshman
Alors que les réglementations de l'OMC permettent aux pays industriels d'imposer des droits de douane élevés et des droits punitifs "anti-dumping" sur les biens manufacturés à bas prix des pays développés, aucune règle n'interdit aux pays du Nord d'exporter à des conditions de "dumping" leurs produits agricoles lourdement subventionnés sur les marchés d'Afrique, d'Asie, d'Amérique latine et des Caraïbes.
Comme l'a fait remarquer le Secrétaire général Kofi Annan dans le discours qu'il devait prononcer lors des cérémonies d'ouverture de la réunion de Seattle, les subventions agricoles des pays développés -- s'élevant tous les ans à 250 milliards de dollars -- "menacent de priver de leurs moyens de subsistance des millions de pauvres exploitants agricoles du monde en développement, qui ne peuvent pas rivaliser avec les importations subventionnées."
Les barrières non tarifaires, et notamment les normes "phytosanitaires" (relatives à la santé et à la sécurité) sont également monnaie courante. M. John Abu, Ministre ghanéen du commerce et de l'industrie, a déclaré à Afrique Relance que "des barrières ont été créées à notre encontre par différents moyens, qui sont à mon avis des prétextes."
Le fait que les pays africains ne puissent pas investir dans de nouveaux secteurs d'activités est l'un des autres grands obstacles qui empêchent l'Afrique d'accéder aux marchés mondiaux. A Seattle, les ministres africains se sont résolument déclarés en faveur d'un cadre de développement intégré car, en raison de la réduction marquée de l'aide officielle au développement, des faibles investissements étrangers directs et du lourd service de la dette, il est souvent impossible de profiter des débouchés commerciaux qui se présentent. M. Ali, le Ministre ougandais du commerce, a souligné l'importance de l'allégement de la dette dans la génération de capitaux d'investissement destinés à la fabrication de nouveaux produits. "L'annulation de la dette doit figurer au programme de toute déclaration. Le plan du G7 annule en partie la dette des pays en développement, mais cela ne va pas se faire tout de suite. Entre-temps, nous sommes à bout de force."
Les délégués africains sont également allés à Seattle dans le but d'obtenir une plus grande assistance technique qui les aiderait à se conformer aux strictes réglementations de l'OMC et autres normes internationales. A présent, les programmes de formation et de renforcement de capacité de l'OMC sont en grande partie financés par des contributions volontaires des Etats membres. Ce système multilatéral se double de programmes techniques bilatéraux liés au commerce, offerts notamment par les Etats-Unis. Néanmoins, les pays africains ont demandé à l'OMC de développer son programme de renforcement des capacités et de le financer à l'aide du budget principal de l'organisation. Les pays africains ont proposé d'augmenter progressivement la part du budget principal consacrée à l'assistance technique de l'OMC, du niveau actuel de 450 000 dollars à 5,9 millions de dollars d'ici 2003. Les pays industrialisés sont vivement invités à verser des fonds supplémentaires à un budget d'assistance technique de 12,5 millions de dollars.
Comme l'explique M. Abu du Ghana, "L'examen de nouvelles questions plus complexes et exigeant des capacités supplémentaires de la part des pays africains nous inquiète. Nous n'aimons pas dire à nos collègues des pays développés que nous n'accepterons pas un nouveau cycle de négociations. Mais nous devons savoir de quel soutien nous bénéficierons face aux nouveaux problèmes qui vont surgir."
Les difficultés d'accès aux marchés influencent également la position de l'Afrique sur les questions controversées des normes sociales (relatives au droit du travail) et environnementales, que les Etats-Unis en particulier cherchent à intégrer aux réglementations de l'OMC. Les pays en développement sont presque tous opposés aux propositions des Etats-Unis, non pas parce que leurs gouvernements sont hostiles aux droits des travailleurs ou à la protection de l'environnement, mais parce que ces normes sont considérées comme des mesures protectionnistes à peine voilées, présentées pour le compte de puissants groupes d'intérêt du Nord. A l'origine, les négociateurs américains ont assuré aux pays en développement que les Etats-Unis souhaitaient simplement étudier l'interdépendance des normes sociales et environnementales et du commerce, sans intégrer ces normes au système actuel de réglementations. Mais, le président Clinton a déclaré à des journalistes que des sanctions commerciales seraient prises à l'encontre des pays qui ne respecteraient pas certaines normes sociales et environnementales.
L'Ambassadeur kényen Kipkorir Aly Azad Rana a exprimé le point de vue de la plupart des délégués des pays en développement, lorsqu'il a expliqué à Afrique Relance que son gouvernement estimait que les normes sociales devraient continuer à dépendre de l'Organisation internationale du travail (OIT) et non de l'OMC. "Le Kenya n'a aucun problème en matière de droit du travail. Nous sommes membre de l'OIT, et nous en respectons les principes. Mais nous ne voulons pas que l'OMC empiète sur les responsabilités d'autres organismes internationaux. Nous n'acceptons pas non plus que certains membres de l'OMC introduisent de nouvelles questions importantes à la dernière minute et sans consultation." D'après M. Rana, le Kenya estime que le mécanisme de consultation actuel entre l'OIT et l'OMC suffit à prendre en compte les aspects des normes sociales qui ont véritablement trait au commerce.
A Seattle, la principale revendication environnementale de l'Afrique était d'assurer que les accords sur les ADPIC ne permettraient pas de breveter des formes de vie et des procédés biologiques, et ne nuiraient pas aux pratiques agricoles traditionnelles comme la récolte, l'échange et la vente libre de graines et de produits agricoles. Les Etats-Unis souhaitaient vivement étendre leurs droits de propriété intellectuelle aux organismes génétiquement modifiés, secteur dominé par les entreprises américaines, et empêcher d'autres pays d'interdire les importations de produits agricoles américains génétiquement modifiés.
Les pays en développement étaient résolument opposés à la proposition des Etats-Unis et l'UE a approuvé une recommandation formulée par le Kenya, selon laquelle toute réglementation de l'OMC sur la question devrait respecter la Convention des Nations Unies sur la biodiversité et l'Engagement international concernant les ressources phytogénétiques, qui protègent les droits des populations des pays en développement à disposer de leurs connaissances traditionnelles du patrimoine génétique. Les pays africains soutenaient également sans réserve les propositions visant à exclure certains médicament essentiels des réglementations des ADPIC, qui en restreignent la distribution.
Le négociateur de l'UE a d'abord annoncé que les pays européens accepteraient la position des Etats-Unis sur les organismes génétiquement modifiés, en échange de concessions américaines sur les subventions agricoles, mais l'accord a ensuite été rejeté par les Etats européens qui redoutaient les réactions de leur opinion publique nationale.
Les organisations non gouvernementales africaines ont été présentes en grand nombre à Seattle, dans les manifestations aussi bien qu'à l'appui des délégations africaines. Le Réseau de commerce africain, coalition de syndicats et d'ONG coordonnés par le Secrétariat Afrique, basé à Accra, du Réseau du tiers monde, a joué un rôle vital. Cette organisation a régulièrement présenté à la presse les prises de positions de l'Afrique et a contribué à populariser l'opposition de l'Afrique à un nouveau cycle de négociations, avec le slogan "No New Round! Turn Around! (Pas de nouveau cycle, demi-tour)" (voir "Les ONG africaines s'opposent à un nouveau cycle de négociations commerciales").
Photo : Africa Recovery
/ Michael Fleshman
Mais ce sont les grandes manifestations anti-OMC organisées par les syndicats et les écologistes américains qui ont eu le plus d'impact sur la réunion de Seattle. Ces manifestations ont fait la une des journaux, ont perturbé l'organisation de la conférence et ont attiré l'attention de l'opinion publique mondiale.
Les délégués africains ont exprimé leur mécontentement et leur consternation face aux manifestants et à leur volonté d'intégrer les questions sociales et environnementales aux négociations commerciales. Le président Clinton a également suscité la colère des délégués africains en encourageant les manifestants. Rares étaient ceux qui soutenaient l'appel que M. Clinton a lancé en faveur d'une plus grande transparence de l'OMC face à ses détracteurs. Les délégués des pays en développement ont clairement indiqué que les salles vertes constituaient à leurs yeux le plus grand obstacle à la transparence de la conférence.
De nombreux délégués considéraient que les manifestations étaient regrettables, partaient d'un sentiment raciste ou s'inscrivaient dans le cadre d'une stratégie américaine visant à imposer le programme des Etats-Unis par le biais de l'intimidation physique. Plusieurs délégations d'Amérique latine et des Caraïbes ont publié ensemble un communiqué dans lequel elles condamnaient les Etats-Unis et exprimaient "leur profonde surprise et leur colère face [à l'OMC] et au fait que cette dernière n'ait pas pris la peine de garantir aux hauts dignitaires et aux délégués assistant à cette conférence ministérielle des conditions de sécurité minimales et qu'elle ait laissé se produire, dans certains cas, des agressions physiques et verbales à l'encontre de ses hôtes distingués."
"Les problèmes [que les manifestants] soulèvent sont justifiés, explique M. Abu. Certains figurent à l'ordre du jour et nous essayons d'y remédier. Alors il ne faut pas nous empêcher d'assister à nos réunions. Certains d'entre nous ont été importunés. Certains d'entre nous ont été enfermés dans nos hôtels respectifs pendant quatre ou cinq heures. C'est très injuste."
Pour les pays en développement, a-t-il dit, la mondialisation est une réalité, à la fois négative et positive. Au Ghana, par exemple, "le prix de nombreuses marchandises a baissé et le consommateur ghanéen a maintenant accès à moindre prix à des produits de haute qualité venant d'autres pays. A cet égard, le niveau de vie augmente."
Mais M. Abu évoque également le coût social de la mondialisation : "Certaines des obligations que nous avons prises créent des tensions sociales. Quelquefois, notre population pense qu'il s'agit d'un lâche compromis parce que nos secteurs d'activités s'effondrent. Les gens ont peur que l'OMC leur prenne leur emploi." Les problèmes ne viennent pas des théories mais de la mise en oeuvre du libre échange. La mondialisation, a-t-il dit, "doit être mise en pratique de façon à ce que tout le monde y gagne. Voilà pourquoi nous sommes venus ici."
