Une réorientation importante dans l'évolution des flux de l'aide au développement, déjà entreprise depuis plusieurs années, prend de l'ampleur. En février, l'ambassadrice des Etats-Unis au Kenya, Prudence Bushnell, a annoncé que son gouvernement affectera la plus grande partie de son aide en Afrique -- estimée cette année à 711,3 millions de dollars -- aux organisations non gouvernementales (ONG) plutôt qu'aux gouvernements. M. Louis Segsvary, un spécialiste des questions publiques du Bureau d'Afrique au ministère d'Etat, a expliqué par la suite que l'attitude de Mme Bushnell reflétait une politique américaine, adoptée en 1992, préconisant un travail plus étroit avec les ONG dans les situations où la corruption des gouvernements était de notoriété publique. En 1996, les Etats-Unis déléguaient déjà plus de 30 % de leur aide aux ONG.
La position des Etats-Unis a été suivie, à des degrés divers, par d'autres importants donateurs. La Grande-Bretagne et l'Allemagne, dont l'aide réunie envoyée à l'Afrique subsaharienne représentait 2,5 milliards de dollars en 1996-97, ont aussi demandé aux gouvernements africains de mettre fin à la corruption sous peine de voir réduire l'aide reçue. La France qui, en 1996-97, a donné plus de 2,6 milliards de dollars (elle représente, à elle seule, le plus important pays donateur à l'Afrique subsaharienne), a récemment déclaré qu'elle restructurait son aide bilatérale pour qu'elle soit plus efficace et transparente. Moins de deux mois après la déclaration de Mme Bushnell, M. Jelte van Wiueren, l'attaché culturel de l'ambassade des Pay-Bas à Naroibi (Kenya), a annoncé que son gouvernement, dont l'aide à l'Afrique subsaharienne en 1996-97 s'élevait à 835 millions de dollars, diminuerait aussi l'aide directe aux gouvernements au profit des ONG.
Selon la Banque mondiale, 12 % de l'aide a été distribuée par le biais des ONG en 1994, le montant global s'élevant à 7 milliards de dollars en 1996. Actuellement, les ONG en Afrique gèrent près de 3,5 milliards de dollars de l'aide, alors qu'en 1990, elles en géraient moins de 1 milliard.
Cette importante réorientation de l'aide aux ONG se produit à un moment où l'ensemble de l'aide publique au développement (APD) pour le continent connaît une importante baisse. Entre 1993 et 1997, les recettes totales de l'aide en Afrique ont baissé de près de 13 %, passant de 21,5 milliards de dollars à 18,7, et dans des proportions semblables pour l'Afrique subsaharienne (de 17,3 milliards de dollars à 15,1).
Certains détracteurs considèrent donc que les critiques les plus véhémentes faites par les donateurs sur la corruption des gouvernements africains ne justifie qu'en partie la réduction de l'aide en général. Ils estiment également qu'il n'existe aucune information impartiale fondée sur le degré de corruption des gouvernements africains -- justification avancée pour traiter davantage avec les ONG qu'avec les gouvernements. De surcroît, estiment-ils, la place importante que les donateurs accordent à la corruption des gouvernements ne semble pas tenir compte du secteur privé ou du rôle des entreprises étrangères dans les pots-de-vin perçus ni ne reconnaît les efforts entrepris par les gouvernements pour juguler la corruption.
D'autre part, ces détracteurs affirment que les ONG elles-mêmes ne sont pas exemptes de corruption. Ce qui serait beaucoup plus légitime, estiment-ils, c'est une plus grande coopération entre les ONG et les gouvernements en matière de développement plutôt qu'une élimination de l'aide aux gouvernements. Les ONG, à elles seules, ne peuvent pas assurer le développement des pays.
Malgré quelques insuffisances, les ONG ont un avantage comparatif sur les gouvernements dans bon nombre d'activités. Les ONG sont très efficaces à démontrer qu'il est possible de s'attaquer à la pauvreté, aussi endémique soit-elle, en faisant participer les bénéficiaires du projet à la planification, la mise en oeuvre et le développement à long terme des projets. Dans un document de travail datant de 1997, l'Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) a résumé l'avantage comparatif des ONG en ces termes : responsabilité locale; évaluation indépendante des questions et des problèmes ; expertise et conseil ; accès à d'importants groupes de population; recueil et diffusion des informations; sensibilisation des populations.
La grande force des ONG réside dans leur "étroite relation avec leurs membres ou clients, leur flexibilité et le haut degré d'engagement et de participation des populations dans leurs activités qui débouchent sur une volonté résolue, une pertinence des solutions et une acceptation profonde des décisions mises en oeuvre." En effet, les donateurs considèrent que les ONG jouent un rôle important dans le processus de démocratisation, agissant en tant qu'observateurs vigilants et défenseurs des droits de l'homme et de la gestion publique.
Les ONG s'attaquent souvent à
des questions que les gouvernements sont incapables d'aborder
ou bien peu enclins à le faire. Elles proposent des approches
efficaces et novatrices aux problèmes sociaux et économiques.
Dans certains cas, elles jouent un rôle décisif dans
les campagnes en faveur de politiques saines et agissent dans
des sphères où les responsables du gouvernement
sont bloqués par des considérations bureaucratiques
ou politiques.
L'importance croissante des ONG se reflète dans leur relation avec les Nations Unies et leurs organes. Le nombre d'ONG dotées du statut consultatif par le Conseil économique et social -- le forum central de l'ONU pour discuter des questions sociales et économiques et formuler les recommandations sur les politiques -- est passé de 41 en 1948 à plus de 1 350 aujourd'hui. Presque chaque organe des Nations Unies travaille avec les ONG. Le Haut commissaire pour les réfugiés, par exemple, a quelque 400-500 ONG comme partenaires et en 1997, a dégagé 272 millions de dollars d'aide envoyés à 443 ONG dans 131 pays. La Banque mondiale a également un dossier de projets auquel les ONG participent.
Cependant, plusieurs gouvernements africains critiquent certaines ONG. Le Gouvernement tanzanien condamne ce qu'il appelle "des ONG de pacotille," déclarant qu'il ne tolérera pas celles qui canalisent les fonds publics à des fins privées. Le président Daniel arap Moi a récemment annoncé que toute ONG au Kenya qui s'adonnerait dans la politique verrait annuler son inscription et a même accusé certaines ONG dans le pays de corruption et d'indiscipline financière. En décembre 1998, M. Nelson Mandela, à l'époque président d'Afrique du Sud (où il existe environ 50 000 ONG), a critiqué les "ONG illégitimes" qui essaient de renverser le gouvernement.
Il ne fait pas de doute que les ONG ont des points faibles. Bon nombre sont dans une situation précaire et ont tendance à dépendre excessivement de l'aide financière extérieure, ce qui parfois les fragilise ou les expose aux manipulations. Dans une récente étude, le journal kenyen Sunday Nation a découvert qu'au Kenya seul, environ 240 nouvelles ONG étaient créées chaque année, se disputant les fonds d'aide des pays donateurs, qui représentent 1,2 milliard de dollars par an. Certaines d'entre elles agissent en tant qu'"ONG phantômes," ne disposant d'aucun bureau connu. D'autres, en tant que représentant des affaires familiales, embauchent les membres de la même famille.
Parfois, les ONG sont créées pour répondre
aux attentes et aux programmes du pays donateur. Par exemple,
en raison de l'importance que les donateurs accordent désormais
à la gouvernance et à la démocratisation,
plusieurs ONG se sont fait enregistrer à travers le continent
pour traiter de l'éducation civique. Les réactions
ont été immédiates : on a accusé certaines
ONG d'avoir comme principal intérêt de gagner de
l'argent et non pas d'éliminer la pauvreté, et d'apparaître
et de disparaître en fonction de l'argent disponible. Peu
de temps auparavant, une tendance similaire s'était produite
avec la prolifération d'ONG traitant des questions portant
sur les femmes et sur l'environnement, sujets que les donateurs
considéraient comme cruciaux à l'époque.
Des villageois au Mozambique apprennent comment entretenir une pompe à eau avec l'assistance de l'ONG, Action internationale contre la faim.
Photo : USAID / Juliet Born
Certains détracteurs ont mis en avant le fait que si les ONG contrôlent une somme d'argent trop importante venant des pays donateurs, elles peuvent provoquer une désertion du personnel travaillant au sein des gouvernements, attiré par les meilleurs salaires et avantages qu'on lui offre. Le salaire moyen d'un travailleur d'une ONG, à un échelon moyen, se situe généralement dans une fourchette de 1 500 à 2 000 dollars par mois, alors qu'un fonctionnaire peut s'estimer heureux s'il gagne un cinquième de ce salaire. Déposséder les gouvernements de leurs ressources humaines n'aura pour résultat que d'aggraver la situation et de les doter d'un personnel sans formation et peu motivé -- ce à quoi les pays donateurs tentent de remédier.
Le Ministre sud-africain des travaux publics, Jeff Radebe, a récemment averti que la prise en charge de la plupart des programmes de développement par les ONG peut interférer avec la planification nationale. Il estime que les ONG ont tendance à poursuivre leur propre programme ou celui des pays donateurs, ce qui peut faire double emploi avec les activités des ONG.
Dans un article récent, M. Fareed Zakaria, rédacteur en chef du magazine Foreign Affairs établi à New York, s'inquiète du manque de responsabilité dont font souvent preuve les ONG. Cependant, Mme Barbara Ainsworth, présidente de Habitat dans le monde, une ONG qui se trouve aux Etats-Unis, spécialisée dans l'aide aux sans abri, estime que bien que les ONG comptent quelques brebis galeuses parmi elles, elles ont accompli un meilleur travail que les gouvernements en matière de services. "Il n'existe aucune comparaison entre nous (les ONG) et la plupart des gouvernements."
En règle générale, cependant, les ONG sont considérées comme des partenaires de développement. L'Organisation de l'unité africaine a reconnu le rôle qu'elles jouent dans le développement de l'Afrique et cherche des moyens de les soutenir.
Néanmoins, donner la plupart des fonds des donateurs aux ONG, au détriment des gouvernements, peut créer des problèmes. "Il existe un certain nombre de choses que les ONG ne peuvent pas faire," estime M. Philip Nyang'iro, maître de conférence en sciences politiques à l'université de Nairobi. Prenons le cas de cette ONG qui a reçu des fonds afin de former des agriculteurs et d'augmenter leur production de café. D'importants fonds ont été alloués pour ce projet, ce qui a permis d'accroître le rendement. Mais les agriculteurs n'avaient aucun moyen d'acheminer leur café vers l'usine pour la bonne raison qu'il n'y avait pas de routes. Les ONG ne construisent pas les routes, c'est le travail du gouvernement. On ne peut ignorer le gouvernement."
M. Paul Streetan, un spécialiste des ONG, souligne également qu'on ne peut ignorer les gouvernements, étant donné que nombre de politiques gouvernementales ont un impact sur le travail des ONG. Un projet réalisé par des ONG peut facilement aller à la dérive en raison d'un taux de change surévalué ou un d'un parti pris politique favorisant les zones urbaines par rapport aux zones rurales. C'est donc un argument solide, estime-t-il, pour que les ONG et les gouvernements travaillent ensemble.
Une telle réussite de partenariat s'illustre par le programme de la population au Kenya dirigé par le Conseil national pour la population et le développement (CNPD), un service gouvernemental, qui assure la coordination entre le gouvernement et les projets de planning familial organisés par les ONG et les ONG qui fournissent informations, éducation et contraceptifs -- choses que les ONG sont plus aptes à faire en raison de leur base rurale, leur expérience et leurs compétences. En Ouganda, les organisations de lutte contre le sida ont également travaillé avec succès avec le ministre de la Santé afin de lutter contre ce fléau et ont réussi à diminuer considérablement le taux d'infection par le VIH.
Parce qu'elles sont proches des populations, les ONG sont mieux habilitées à comprendre leurs attentes et leurs besoins. En même temps, en dépit de ce que semblent penser certains donateurs, on ne peut écarter les gouvernements qui disposent de ressources et d'un champ d'action étendus.
