La Banque mondiale : mieux cibler l'aideDans un important rapport publié en novembre, la Banque mondiale affirme que l'aide ne donnera de résultats réels que si elle est dirigée vers les pays dont la politique et les institutions sont "saines." Selon ce rapport, Assessing Aid -- What Works, What Doesn't, and Why (Evaluer l'aide : Ce qui donne des résultats, ce qui n'en donne pas, et pourquoi), les efforts menés pour réduire la pauvreté auraient plus de succès si les donateurs prêtaient leur assistance aux pays appropriés, car l'aide est "gaspillée" quand elle bénéficie à des pays dont la politique et les institutions "ne sont pas saines." Selon le rapport, "une augmentation indifférenciée de l'aide de l'ordre de 10 milliards de dollars arracherait 7 millions de personnes à la pauvreté, tandis qu'une augmentation ciblée aurait le même effet pour 25 millions."
Alors que l'aide au développement a atteint le niveau le plus bas de son histoire, vieille de 50 ans, le rapport a été interprété par certains comme la justification possible des compressions effectuées. Mais l'économiste en chef de la Banque, Joseph Stiglitz, soutient que "le rapport encourage les donateurs à accroître leur aide là où elle aura le plus d'impact." Le rapport appelle l'attention sur les inefficacités reconnues de la répartition de l'aide et sur la diminution de son volume total.
Entre 1991 et 1997, note le rapport, l'aide publique au développement
(APD) des 21 principaux donateurs est tombée en moyenne de 0,33 %
à 0,22 % seulement de leur produit national brut (PNB). De tous les
pays membres de l'Organisation de coopération et de développement
économiques (OCDE), quatre seulement ont atteint ou dépassé
l'an dernier l'objectif de 0,7 % du PNB fixé par l'ONU. Et pour l'Afrique,
région la plus tributaire de l'aide, l'APD des pays de l'OCDE est
tombée de 20,7 milliards de dollars en 1992 à 15,4 milliards
de dollars en 1996. (Cependant, quelques donateurs, dont le Royaume-Uni
et la Suède, ont récemment annoncé qu'ils envisageaient
d'augmenter en 1999 leur aide à l'Afrique.)
Photo: Banque mondiale
/ Kay Chernush
La publication d'Assessing Aid arrive à point nommé car elle coïncide avec "un débat assez âpre sur l'efficacité de l'aide alors que s'affirme la lassitude des donateurs," note M. Kwesi Botchwey, ancien ministre des Finances du Ghana et actuellement directeur d'Africa Research and Programmes à l'Institut Harvard pour le développement international. Il a félicité le rapport de contribuer à "structurer le débat et à l'ancrer solidement à partir de quelques observations générales qui procèdent d'une étude empirique plutôt que de simples opinions et préjugés."
De fait, le rapport cite fréquemment des constatations et preuves solides empruntées à diverses sources (recherches portant sur plusieurs pays, projets d'investissements financés par la Banque mondiale et études de cas sur l'efficacité de l'aide). Selon l'une de ses constatations, "dans les pays en développement, il n'y a que peu ou pas de relation entre le montant de l'aide et la croissance du revenu par habitant." Certains pays bénéficiaires d'une aide importante ont eu une lente croissance (comme la Zambie), tandis que d'autres qui reçoivent aussi une assistance substantielle ont eu une croissance rapide (comme le Botswana). Fait qui ajoute à la complexité du problème, il y a même des pays bénéficiaires de décaissements considérables qui ont ensuite connu des périodes de croissance économique plus lente, voire négative.
Le rapport soutient que la situation se comprend mieux si l'on divise les pays bénéficiaires en deux groupes selon que leurs politiques économiques sont "saines" ou non. L'aide peut stimuler sensiblement la croissance économique et accélérer le recul de la pauvreté dans les pays qui appliquent une "gestion économique saine." Cette expression recouvre une politique de liberté du marché qui vise à réduire le taux d'inflation et les déficits budgétaires, à ouvrir le pays aux échanges, etc., et que renforcent de solides institutions décourageant la corruption et protégeant le droit de propriété. Dans les pays à "gestion économique malsaine" -- où les mesures encourageant la production sont insuffisantes, où les institutions, sapées par la corruption, ne protègent pas suffisamment les droits de propriété -- les auteurs indiquent que leurs recherches ont démontré que "quel que soit le montant de l'aide ... la croissance a été insignifiante, voire négative."
Selon le rapport, les courants d'aide à destination des pays qui appliquent une politique économique "saine" ont pour autre effet positif de donner confiance au secteur privé, faisant ainsi affluer de nouveaux capitaux. C'est ainsi qu'une aide équivalant à 1 % du produit intérieur brut (PIB) attire un investissement privé complémentaire égal à 1,9 % du PIB. Mais, dans les pays dont la politique "n'est pas saine," l'aide a pour effet de "chasser" l'investissement privé.
Assessing Aid "avance l'argument essentiel qu'une bonne politique a un effet considérable sur la réduction de la pauvreté," a fait observer à Afrique Relance M. Kevin Watkins, conseiller hors classe à Oxfam, grande organisation non gouvernementale internationale ayant son siège au Royaume-Uni. Mais "quand on plaide pour la rentabilité de l'aide, quelles conclusions en tirer? Qu'il faudrait canaliser toute l'aide vers les pays à très bonne performance? C'est une perspective utilitaire qui rappelle étrangement le XIXe siècle... Le coût des activités d'Oxfam dans un pays comme le Mozambique est incroyablement élevé si on le compare avec ce qu'il en coûte dans un pays comme le Bangladesh. Faut-il en déduire que nous devrions retirer nos ressources du Mozambique, et faire bénéficier le Bangladesh de ces ressources?"
En abordant la question de savoir comment affecter l'aide, ressource rare, de la manière la plus efficace, le rapport "nous invite à considérer une question fort intéressante," a reconnu M. Watkins. "Mais la notion d''efficacité' est définie strictement par rapport au taux de rentabilité. Cela ne nous aide pas réellement à répondre à la question."
Le rapport affirme
que jusqu'à ces dernières années, les donateurs ont
décaissé "des montants égaux en faveur des pays
bien gérés et des pays médiocrement gérés."
Mais de nombreux pays très pauvres et appliquant une "bonne"
politique, comme l'Ouganda et l'Ethiopie, ont reçu un montant d'aide
par habitant plus faible que d'autres pays poursuivant une politique moins
"saine."
Durant la période 1970-93, l'aide allouée par les donateurs bilatéraux et multilatéraux était en grande partie fonction de considérations politiques ou stratégiques -- et, n'allait donc pas nécessairement là où elle aurait été le plus rentable. Le fait que les pays de moindre densité recevaient généralement plus d'aide par habitant que les pays de densité plus forte constituait un autre facteur d'inefficacité de la répartition. Ce fait, précise le rapport, revenait à opérer une discrimination contre les pays les plus grands, et à contribuer ainsi à affaiblir le rapport d'ensemble entre le montant de l'aide reçue par un pays et son revenu.
Mais les auteurs croient qu'une approche mieux centrée du décaissement de l'aide a maintenant des chances d'avenir. Ils ne sont manifestement pas convaincus qu'il existe un rapport marqué entre pauvreté généralisée et politique "hasardeuse," et font état des nombreux pays où la pauvreté est généralisée mais qui en même temps ont suivi ces dernières années la tendance mondiale vers la libéralisation économique. Distinguant quatre sous-catégories pour mieux évaluer le rapport entre aide financière et réduction de la pauvreté, les auteurs disent que l'aide a un "fort impact" dans 32 pays dont "les taux de pauvreté sont supérieurs à 50 %," mais qui poursuivent une politique "de qualité supérieure à la moyenne." Cette sous-catégorie est celle des pays à "bonne politique-taux élevé de pauvreté."
L'aide est moins efficace quand elle est fournie aux pays classés dans la catégorie "politique médiocre-taux élevé de pauvreté" et "bonne politique-faible taux de pauvreté." Dans ce dernier cas, l'aide donne des résultats, mais sa rentabilité n'est pas aussi élevée qu'elle le serait dans les pays du sous-groupe "bonne politique-taux élevé de pauvreté," parce qu'"il y a moins à faire pour les donneurs d'aide." Il n'est pas surprenant que, selon le rapport, l'aide soit le moins efficace quand elle est donnée aux pays de la sous-catégorie "politique médiocre-faible taux de pauvreté."
En fait, 75 % des pauvres du monde vivent dans des pays à fort impact, a déclaré M. David Dollar, principal auteur du rapport, lors d'une conférence de presse tenue en novembre à Washington, DC, pour présenter le rapport. "L'un des messages que nous voulons faire passer est que bon nombre de réformes ont été menées avec succès en Afrique dans les années 90, de sorte que nous y avons un excellent environnement où dispenser l'aide avec efficacité," a ajouté M. Dollar, précisant que l'Ethiopie, l'Ouganda et le Ghana figuraient dans le groupe des pays à "fort impact."
Cependant, note M. Watkins (Oxfam), "la politique d'un pays change rapidement. Si l'aide est une entreprise à long terme, il est impossible de se comporter comme un spéculateur et d'introduire l'aide dans les plus gros marchés et l'en retirer à volonté."
En analysant les conditions propres à garantir l'aide la plus efficace, le rapport conclut : "Quand des pays à faible revenu comme le Mali mettent en place une bonne politique, ils améliorent leur performance, mais n'égalent toujours pas les résultats des pays à revenu intermédiaire." Affirmant que cela s'explique par plusieurs raisons, le rapport suit le raisonnement suivant : "Ces pays ont peut-être d'autres traits qui entravent la croissance, par exemple le manque de littoral. Mais il est également possible que leurs capacités d'épargner et d'investir soient limitées par leur pauvreté même, même quand ils ont adopté une bonne politique."
Toutefois, les auteurs estiment que l'aide canalisée vers les pays du monde les plus pauvres, s'ils appliquent une "bonne" politique, peut réduire plus efficacement la pauvreté que l'aide accordée à des pays moins pauvres qui appliquent aussi une "bonne" politique. La solidité du lien supposé entre croissance et réduction de la pauvreté varie donc selon les chapitres du rapport.
Même si la politique d'un pays en développement n'est pas "saine," ce pays peut encore bénéficier considérablement de l'aide des donateurs qui doit toutefois se faire autrement que financièrement. De fait, un thème essentiel d'Assessing Aid est que pour rendre l'aide plus efficace, il faut redéfinir son rôle -- elle doit combiner l'argent et les idées, cela d'une manière qui varie en fonction de la situation et des problèmes spécifiques d'un pays.
Plus précisément, les auteurs recommandent que l'aide aux pays à gestion économique "hasardeuse" "assume le rôle "plus modeste et patient de diffuser des idées, de former les décideurs et chefs de demain, et de stimuler la capacité de tenir au sein de la société civile un débat informé sur la politique à suivre." En effet, "même là où l'argent risque de ne pas avoir d'emprise," les projets d'aide qui visent essentiellement à transférer des connaissances et à fournir des conseils sur la manière d'améliorer la capacité institutionnelle peuvent s'assortir d'avantages plus durables.
En essayant d'expliquer pourquoi l'argent des donateurs continue d'aller vers des pays pauvres qui appliquent une "mauvaise" politique, Assessing Aid rappelle que les donateurs voient dans l'aide une incitation à entreprendre des réformes. Mais la relation entre l'aide et la qualité de la politique du pays bénéficiaire n'est pas "simple" et "les donateurs ne peuvent les premiers promouvoir la réforme s'il n'y a pas sur place un fort mouvement allant dans ce sens."
"L'étude souligne qu'il est absolument nécessaire que le programme de réforme trouve son origine dans le pays même et soit appuyé par un fort consensus national," a observé M. Botchwey. "Si le consensus n'est pas suffisant, il n'y a pas de conditionnalité assez forte pour obliger le pays à se conformer aux règles dont s'assortit l'octroi d'un prêt ... [de sorte qu'] il risque fort de manquer à ses engagements."
Non seulement Assessing Aid estime l'aide conditionnelle inefficace quand les réformes manquent de "sérieux appui national," mais il signale aussi des situations où l'octroi d'un prêt conditionnel pourrait "aller à l'encontre du but recherché." Par exemple, le rapport cite le cas de la Zambie pour montrer que l'aide peut en fait permettre aux gouvernements de reporter des réformes. Tandis que la politique de la Zambie "était médiocre et l'a été de plus en plus durant la période 1970-93," les versements des donateurs ont augmenté, atteignant 11 % du produit intérieur brut au début des années 90. Au Ghana, par contre, une "mauvaise" politique n'a attiré qu'une aide insignifiante, tandis que les changements de politique intervenus après 1983 ont valu au pays une aide considérable.
Les auteurs du rapport envisagent la possibilité que les donateurs
prévoient correctement l'évolution de la politique des pays
bénéficiaires et fassent coïncider les décaissements
avec ces changements afin d'encourager l'esprit de réforme. Mais
ils concluent que les donateurs n'ont pas bien réussi à prédire
ces "tournants,"
car les données montrent qu'il
y a "un faible rapport entre les changements intervenus dans le volume
de l'aide et la réforme de la politique du pays bénéficiaire."
Selon la Banque mondiale, l'important n'est pas le montant qu'un pays consacre à l'infrastructure et à d'autres domaines clefs, mais la manière, bonne ou mauvaise, dont il dépense les montants d'aide disponibles.
Photo: Banque
mondiale / John Moss
Mais, allouer l'aide au moment opportun peut être un moyen essentiel d'en maximiser l'efficacité. Les indicateurs du progrès des réformes (par exemple, l'installation d'un nouveau gouvernement issu d'élections) peuvent signaler le moment opportun d'effectuer des décaissements. Une aide décaissée trop tard a tout d'une occasion manquée. Une aide décaissée trop tôt risque de retarder ce qui aurait pu être un programme concret de réforme de la politique économique.
Une autre pratique courante des donateurs qui, selon Assessing Aid, ne donne généralement pas de bons résultats, consiste à effectuer des décaissements en faveur de secteurs et/ou de projets spécifiques. L'aide accordée étant un bien fongible, le gouvernement bénéficiaire pouvant l'utiliser à sa guise, une grande partie des fonds n'atteint jamais les secteurs ou projets auxquels ils sont destinés, souligne le rapport. Et, précise le rapport, même si l'aide atteint sa destination, son impact est limité à moins qu'elle ne produise un changement qui affecte l'ensemble de l'économie nationale.
Les auteurs constatent qu'il est généralement plus facile d'acheminer l'aide vers un secteur ou projet déterminé dans de nombreux pays africains parce que les donateurs exercent généralement un contrôle plus étroit sur les projets dans cette région. Mais cette situation -- qui résulte du fait que la majeure partie des dépenses d'équipement est financée par les donateurs (jusqu'à 87 % pour les projets exécutés en Ouganda) et du "manque de contrôle budgétaire strict du gouvernement ou de la société [du pays bénéficiaire] sur l'investissement public" -- soulève d'autres problèmes. Il s'ensuit que les priorités sont fixées par les donateurs, ce qui fait souvent obstacle à la capacité des pays bénéficiaires de fixer leurs propres priorités, et les empêche de porter intérêt à des projets qu'il est nécessaire de financer de façon continue. Le rapport voit dans cette situation une "faiblesse majeure de l'aide en Afrique."
Bien qu'Assessing Aid s'intéresse de très près à certaines pratiques des donateurs qui ne donnent pas de bons résultats, la question essentielle de savoir comment les donateurs pourraient garantir qu'une fraction plus importante de leurs fonds atteigne effectivement sa destination reste à peu près sans réponse. Le rapport note que les frais de gestion associés à un projet "typique" de la Banque mondiale s'élèvent à un million de dollars environ. Et il est bien connu qu'une partie importante des fonds d'aide n'est pas réellement dépensée dans les pays bénéficiaires: elle va aux frais généraux de l'organisme donateur, à la rémunération de consultants expatriés et aux achats effectués auprès de fournisseurs du pays donateur. Demandant un examen des manières dont l'aide est structurée et fournie, le Secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan, a recommandé en avril dernier que les donateurs veillent à ce que "50 % au moins de leur aide à l'Afrique soit dépensée en Afrique."
Le rapport suggère
que les organismes donateurs ont eux-mêmes besoin d'être réformés.
"La quantité des prêts a pris le pas sur la qualité
des prêts," ont conclu un rapport de la Banque mondiale et d'autres
études où est examinée l'efficacité des prêts
affectés aux projets. Le rapport mentionne aussi une étude
de la Banque mondiale, menée en 1992, où il est noté
que les organismes d'aide sont de plus en plus disposés à
donner automatiquement leur approbation, parce qu'ils mesurent le succès
au volume des décaissements.
En déclarant que, "quand les projets des donateurs échouent, c'est souvent en raison de la faiblesse des institutions et des organisations publiques [du pays bénéficiaire]," Assessing Aid semble blâmer essentiellement les pays bénéficiaires de l'échec de projets et leur imposer le fardeau d'un changement de politique. Le rapport semble même estimer que des institutions et politiques "saines" doivent être en mesure de déterminer le degré de succès que les activités coordonnées de donateurs auront dans un pays donné. "Des pays bien gérés imposent une coordination aux donateurs, mais dans un environnement peu structuré les donateurs perdent souvent tout contrôle. C'est là un fait difficile à expliquer, excepté si on se rappelle que les donateurs aiment à 'planter leur drapeau' sur quelque chose (sur n'importe quoi) de tangible," affirme le rapport. Les organisations non gouvernementales et les gouvernements africains ont souvent attribué la faible coordination de l'aide à la compétition entre donateurs.
Bien qu'affirmant clairement sa préférence pour un acheminement de l'aide vers des pays spécifiques, plutôt que vers des projets ou secteurs spécifiques, Assessing Aid évalue à peine la manière dont l'aide a été utilisée quand elle parvient à des pays menant une "bonne" politique.
"Il importe désormais de procéder à une analyse, pays par pays, de la manière dont l'aide a été utilisée et des conditions dont les décaissements étaient assortis, afin de pouvoir mieux comprendre pourquoi un certain volume d'aide aurait un certain effet dans un pays et pas dans un autre," a déclaré M. Botchwey à Afrique Relance.
Selon M. Dollar, la Banque est en train de préparer une nouvelle étude qui examinera de plus près quels sont les effets de l'aide dans huit pays africains.
Malgré l'inefficacité des schémas de répartition de l'aide dans le passé, les auteurs d'Assessing Aid sont optimistes. M. Stiglitz note dans l'avant-propos du rapport qu'"avec la fin de la guerre froide, un groupe de donateurs est apparu qui ... met en cause l'existence même [de l'aide] dans un monde où les marchés de capitaux sont intégrés." Le rapport -- publié par l'un des principaux fournisseurs mondiaux d'aide au développement -- souligne que l'aide garde toute son importance et prévoit que la tendance mondiale à la libéralisation de l'économie aura pour effet d'augmenter le nombre de pays à "gestion économique saine," ce qui semble promettre une utilisation plus efficace de l'aide.
Quelques constatations et observations de la Banque mondiale sur l'aide
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