Je pense que l'Initiative spéciale
pour l'Afrique doit absolument réussir. C'est une des meilleures
possibilités effectivement offertes à l'ONU de mettre au point
et d'encourager la mise en commun des ressources et de l'effort émanant
d'elle-même et de ses agences pour accroître leur impact sur
le terrain et être en mesure d'aider les pays africains. Si nous ne
pouvons pas faire aboutir un plan destiné à établir
les structures, les priorités et l'organisation qui conviennent pour
aider les Africains à se prendre en mains, nous aurons vraiment un
très long chemin devant nous. C'est pourquoi je soutiens l'Initiative;
nous devrions tous nous assurer de son succès.Deux années après son lancement en mars 1996, l'Initiative spéciale du système des Nations Unies pour l'Afrique (UNSIA) est en train de consolider les progrès accomplis dans certains secteurs clefs, s'apprêtant à relever les défis en cours avec un empressement et une vigueur renouvelés.
Soucieux de réaliser des gains tangibles dans un nombre plus grand de pays et à une cadence plus élevée, les responsables des agences participantes ont recommandé que l'Initiative concentre davantage ses efforts, et de manière plus efficace. Ils intervenaient lors d'une réunion qui s'est tenue à New York le 9 février, dont l'objectif était d'examiner les progrès accomplis et de discuter des meilleures façons d'aller de l'avant.
Les participants ont déclaré qu'une impulsion nouvelle serait donnée à l'Initiative et qu'elle bénéficierait d'un soutien plus large si elle faisait de l'éducation, la santé, la gouvernance, la technologie de l'information et les questions démographiques et sexospécifiques ses cinq priorités essentielles. Leurs propositions seront ouvertes à discussion lors d'une réunion, le 26 mars à Genève, de l'organisme le plus haut placé dans l'élaboration des politiques au sein du système de l'ONU : le Comité administratif de coordination (CAC), qui regroupe tous les chefs d'agences. Il comprend un Comité d'organisation de l'Initiative, présidé conjointement par M. James Gustave Speth, Administrateur du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), et M. K.Y. Amoako, Secrétaire exécutif de la Commission économique pour l'Afrique (CEA).
L'Initiative est un programme de mesures concrètes dont le but est de favoriser l'accélération du développement de l'Afrique pendant la décennie qui prendra fin en 2005. Elle est conçue de manière à maximaliser l'impact de l'aide du système de l'ONU, y compris celle des institutions de Bretton Woods, au moyen d'une coordination plus efficace au niveau du Siège et dans les pays. Les mécanismes de l'Initiative oeuvrent à forger des partenariats authentiques et cohérents qui se concentrent sur les secteurs prioritaires déjà identifiés par les pays africains eux-mêmes, par exemple dans le Programme d'action du Caire adopté par l'Organisation de l'unité africaine (OUA) lors de son sommet en 1995.
Selon M. Boutros Boutros-Ghali, alors Secrétaire général, l'Initiative démontre l'attachement de la communauté internationale au développement d'un continent "qui reste pour nous tous, un objet de préoccupation constante". Conçue, comme l'indique M. Amoako pour "donner une impulsion aux tendances politiques et économiques positives de l'Afrique", l'Initiative est une réponse, ajoute M. Speth, au "paradoxe" d'une aide étrangère en déclin au moment où les perspectives de l'Afrique sont "beaucoup plus prometteuses qu'elles ne l'avaient été pendant de nombreuses années".
Soulignant ces points lors du lancement de 1996, le Président de la Banque mondiale James Wolfensohn a noté l'"amélioration spectaculaire" qui s'est opérée dans certains pays africains. Mais le déclin de l'aide publique au développement et les faibles afflux de capitaux privés mettaient les "remarquables progrès de certains pays en sérieux danger". Adhérer à une initiative conjointe de ce type était sans précédent pour la Banque, a indiqué M. Wolfensohn, et il a exprimé son "enthousiasme" pour cette entreprise. Reconnaissant que "l'approche fragmentée des donateurs" avait réduit leur efficacité, il s'en est remis à une meilleure coordination susceptible de "mieux dépenser l'argent existant". Qui plus est, l'Afrique a besoin d'une "assistance qui puisse soutenir l'élan actuel", ce qui a incité la Banque à prendre la direction de la mobilisation des ressources dans les secteurs sociaux fondamentaux de l'éducation et de la santé.
Sous la direction de M. Speth et M. Amoako, les participants de la réunion du 9 février à New York ont procédé à un examen de la liste d'activités ambitieuse prévue par l'Initiative, des secteurs en progrès et de la nature des contraintes.
Au nombre des personnalités présentes se trouvaient M. Callisto Madavo, un des Vice-Présidents de la Banque mondiale pour l'Afrique, M. Henri Lopes, Directeur adjoint des relations extérieures à l'UNESCO, Mme. Thelma Awori, Administratrice assistante et Directrice du Bureau Afrique du PNUD, M. Alieu Sallah, ex-Coordonnateur résident de l'ONU en Ethiopie, M. Abdoulie Janneh, Coordonnateur résident de l'ONU au Ghana, et M. Emmanuel Dierckx de Casterle, Coordonnateur résident de l'ONU au Mozambique. Participaient également à cette réunion les experts internationaux du développement M. Edward V.K. Jaycox (ex-Vice-Président de la Banque mondiale pour l'Afrique) et Kwesi Botchwey (ex-ministre des Finances du Ghana), tous deux consultants pour l'Initiative.
Les sujets de discussion ont couvert des thèmes allant de la mobilisation politique (en Afrique, parmi les pays donateurs et au sein du système des Nations Unies) aux avantages d'une stratégie de communication efficace. Les participants ont recommandé une concentration des efforts sur l'éducation, la santé, la gouvernance et la technologie de l'information, ainsi que sur l'intégration des questions démographiques et sexospécifiques dans les orientations principales des politiques et des programmes de tous les secteurs. Mais les participants ont également souligné que l'activité devait se poursuivre (et en fait, dans certains cas, commencer) au sein des autres composantes de l'Initiative identifiées en 1996.
Parallèlement à des questions internationales comme la réduction de la dette, l'accès aux marchés et la coopération Sud-Sud, ces composantes comprennent la résolution de conflits et l'édification de la paix, le développement des ressources d'eau et la sécurité alimentaire.
Les intervenants sont convenus de l'urgence d'établir des partenariats fondés sur un rôle africain décisif dans la mise en oeuvre des programmes de l'Initiative. Cet élan national renforcerait le caractère "réponse stimulée par la demande" de l'Initiative. Il encouragerait également des réponses appropriées de la part du système des Nations Unies, susceptibles de fournir un soutien cohérent au niveau national.
Photo : Banque mondiale / Yosef Hadar
A cette fin, il faut une mobilisation politique sérieuse, ont indiqué les participants. Il faut cibler les responsables africains aussi bien que les organisations de la société civile. Mais ainsi qu'en sont convenus les participants, l'Initiative requiert également un soutien sans faille au sein du système de l'ONU, sous la direction du Secrétaire général. Il a été pris note du fait que la coordination devrait également s'opérer aux niveaux sous-régional et régional afin d'offrir aux organismes intergouvernementaux africains un meilleur soutien. Ainsi que le fait observer M. Amoako, la CEA est "en bonne position pour doter l'Initiative d'une perspective régionale et sous-régionale" par l'intermédiaire de ses Centres de développement sous-régionaux, en fournissant une capacité d'analyse, en assurant la promotion des politiques appliquées sur le plan national, et en veillant à leur mise en oeuvre et leur contrôle. Les participants ont également recommandé un travail suivi d'harmonisation de l'Initiative avec d'autres efforts comme ceux du Japon en vue de la seconde Conférence internationale de Tokyo sur le développement africain, et le programme intitulé "Vers le 21e siècle" de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
Ainsi que l'a déclaré le Secrétaire général Kofi Annan en avril 1997, "l'efficacité de l'Initiative spéciale sera jugée en fonction de sa contribution à la réduction de la pauvreté, à l'édification de la paix et à la stabilité en Afrique".
Les Africains sauront que l'Initiative est une réussite, a indiqué en 1996 le Président ghanéen Jerry Rawlings, "lorsque nous verrons des écoles où il n'y en avait pas auparavant, lorsque nous aurons des services de santé là où ils n'étaient pas satisfaisants, lorsque les ménages auront un accès facile à l'eau salubre, lorsqu'il y aura de meilleures possibilités d'emploi pour les jeunes, et lorsque nous verrons les donateurs soutenant nos projets de façon novatrice".
L'Initiative souligne qu'il ne saurait y avoir de progrès sans l'engagement des gouvernements africains. C'est la raison pour laquelle l'Initiative met l'accent sur des stratégies d'inspiration nationale comme fondement primordial à l'aide des donateurs. La méthode de base est la concertation de toutes les agences de l'ONU présentes dans un pays puis, en compagnie du gouvernement, la coordination de leurs programmes et la mise au point de leur contribution dans des secteurs précis. Des réunions de ce type en Ethiopie, au Ghana, au Mozambique et au Togo ont aidé à définir des manières d'harmoniser les programmes des agences.
Des progrès ont été réalisés dans l'élaboration de programmes nationaux et l'obtention de l'aide de donateurs, notamment dans les secteurs de l'éducation, de la santé, de la gouvernance et de la technologie de l'information. M. Madavo reconnaît que "le caractère africain de l'Initiative n'est pas aussi solide qu'il pourrait l'être", alors que selon M. Amoako, il s'accélérera au fur et à mesure qu'on en verra les résultats concrets.
Ce type de préoccupation découle du scepticisme avec lequel le lancement de l'Initiative en 1996 a été reçu dans certains milieux. Les raisons en étaient entre autres les mauvais résultats de programmes antérieurs destinés à l'Afrique, notamment le Programme d'action des Nations Unies pour le redressement économique et le développement de l'Afrique (PANUREDA), en vigueur de 1986 à 1990. Outre des suspicions quant à l'ordre du jour politique que pouvait cacher l'Initiative, des critiques ont également été exprimées concernant l'insuffisante consultation des gouvernements africains et donateurs avant le lancement, ainsi qu'une incertitude portant sur la relation entre l'Initiative et le Nouvel ordre du jour des Nations Unies pour le développement de l'Afrique dans les années 90 (UN-NADAF), qui a été adopté par l'Assemblée générale en 1991.
Toutefois, lors d'une déclaration faite à Addis-Abeba pendant le lancement, le Premier ministre éthiopien Meles Zenawi a exprimé un grand optimisme à l'égard de l'Initiative, parce qu'elle était "solidement fondée sur les priorités de développement que nous-mêmes, en Afrique, avons identifiées à notre propre usage". Il a noté la frustration générale de l'Afrique à l'égard des "promesses non tenues et engagements non respectés", mais a appelé l'attention sur les aspects novateurs de l'Initiative "qui sont conçus pour rendre plus efficace le partenariat au service du développement et pluss aisément réalisable la mobilisation des ressources".
Fournissant un gage d'engagement au plus haut niveau, le Sommet de l'OUA qui s'est tenu en juin 1997 à Harare (Zimbabwe) a fait aux Etats membres la recommandation pressante de "mettre l'Initiative à exécution en assumant de manière concertée leur part de responsabilité".
Une autre question était celle des ressources. L'Initiative a été lancée avec une facture projetée de 25 milliards de dollars sur une durée de 10 ans, auxquels s'ajoutait le ferme espoir de ressouces supplémentaires. Mais d'où proviendrait donc cette somme annuelle moyenne de 2,5 milliards, se demandaient certains, au moment où les donateurs diminuaient leur aide? La réponse de bon sens qui a été donnée à cette époque est que la plus grande partie des fonds devrait provenir d'une réaffectation efficace de ressources existantes, principalement au niveau interne, mais également d'engagements déjà existants d'aide bilatérale et multilatérale. L'objectif général était de rationaliser l'aide et de maximaliser son impact.
Une efficacité accrue rend à son tour possible l'obtention de ressources supplémentaires provenant de donateurs, et l'Initiative fournit les mécanismes de base pour mobiliser ces ressources. Ceci s'est déjà produit dans certains pays qui ont élaboré des programmes sectoriels cohérents (celui de l'éducation en Ethiope et au Mozambique, par exemple).
Vers
la consolidationL'effort requis pour aplanir les malentendus relatifs à l'Initiative a pris du temps, mais à en croire des hauts fonctionnaires de l'ONU, les délégations africaines en sont désormais plus solidaires. Un événement qui a fait date dans cet effort politique a été le consensus du très important Comité du programme et de la coordination (CPC) de l'ONU, selon lequel l'Initiative représentait bien le mécanisme de mise en oeuvre du Nouvel ordre du jour. Ceci a été ensuite ratifié par une résolution de l'Assemblée générale en décembre 1997. Le CPC demandait également l'inclusion de la diversification économique et de l'intégration régionales parmi les priorités de l'Initiative.
La Banque mondiale a confirmé de nouveau que des programmes bien conçus dans des secteurs prioritaires offraient le plus de chances de s'assurer un financement. Une évolution positive depuis la fin 1996 est l'inclusion de l'Initiative à l'ordre du jour du Programme spécial d'assistance pour l'Afrique (PSA), sous la direction de la Banque. On y voit l'occasion de suivre l'évolution des contributions de donateurs dans les secteurs prioritaires. Un rapport sera présenté à ce sujet à la réunion de PSA de juin 1998.
Lors du lancement de l'Initiative à Dakar en 1996, le Président sénégalais Abou Diouf engageait "nos amis de l'ONU" à s'assurer que l'Initiative n'était pas "encore une initiative de plus, mais le début d'une ère nouvelle dans la coopération multilatérale et une source d'inspiration pour un partenariat nouveau dans le développement".
Selon certains observateurs, l'engagement des agences de l'ONU elle-mêmes vis-à-vis de l'Initiative a été "quelque peu inégale" et la synergie qui, espérait-on, résulterait des efforts collectifs a été décrite comme "insaisissable".
En discutant de la manière d'aller de l'avant à une cadence plus rapide au sein de l'ONU, les participants de la réunion du 9 février à New York ont décidé de développer un système réaliste de surveillance et d'évaluation des progrès. Ceci supposerait une circulation de l'information meilleure entre les agences participantes, ainsi que le recommande la stratégie de communication. On attend de la réunion de la CAC le 26 mars à Genève qu'il y soit débattu de toutes ces questions et qu'en émergent des recommandations supplémentaires alors que l'Initiative entame sa troisième année d'existence.
