Le Ghana, dont la situation était catastrophique
au début des années 80, a redressé la barre comme l'indiquent
nombre d'indicateurs économiques et sociaux. Des faiblesses structurelles
persistent néanmoins, que ni les privatisations ni l'essor de l'industrie
de l'or ne corrigeront.
Au nombre des problèmes figurent la forte dépendance à
l'égard de l'aide étrangère, la lente évolution
de l'agriculture, la stagnation industrielle, l'inflation, et la chute de
la monnaie.La plupart des Ghanéens peuvent s'attendre à des lendemains difficiles alors que les autorités se démènent avec les dispositions du strict programme d'ajustement structurel que les principaux créanciers souhaiteraient pourtant durcir encore. Les visions grisantes d'un pays à revenu moyen d'ici à l'an 2020 ont été récemment tempérées par des évaluations plus mesurées sur ce qui reste à faire pour atteindre cet objectif. Une préoccupation majeure demeure la lourde dépendance du pays à l'égard de l'aide étrangère, qui, de l'avis de la Banque mondiale, n'est "ni faisable, ni souhaitable." Les autres sujets de préoccupation sont la lenteur du développement agricole, la stagnation du secteur industriel, l'inflation galopante, la chute de la devise et la "dollarisation" d'une économie essentiellement monétaire.
A l'ouverture de la session 1998 du Parlement à Accra, le 15 janvier, le président Jerry Rawlings a déploré la chute des cours mondiaux de l'or (principale exportation du Ghana). "Même s'il y a une reprise rapide cette année, et cela ne dépend absolument pas de notre volonté, les pertes...subies par notre industrie extractive nous affecteront un bon moment," a-t-il déclaré. Avisant les Ghanéens qu'ils devaient s'attendre à une année difficile, le président s'est engagé à poursuivre ses efforts de réduction de l'inflation, considérée comme l'un des principaux maux dont souffre le Ghana.
Ce faisant, M. Rawlings
préparait le terrain pour un budget 1998 austère (présenté
avec du retard le 18 février). La politique gouvernementale, qui
vise à réduire les dépenses et augmenter les recettes,
risque de raviver les tensions politiques : y figurent notamment la réintroduction
d'une taxe à la valeur ajoutée (TVA) et l'augmentation du
prix des services publics. On prévoit par ailleurs d'autres coupes
dans la fonction publique et une accélération des privatisations.
Il s'agit là d'engagements vis-à-vis des créanciers
qui ont mis en garde contre le retour à un certain laxisme.
Le Ghana sera confronté au cycle vicieux d'une dette en hausse, d'une inflation galopante, d'une croissance anémique, et d'une propagation de la pauvreté tant que le gouvernement n'aura pas équilibré ses comptes d'une manière rapide et durable, a averti la Banque mondiale. Ayant souligné "la difficile situation financière" du pays causée par d'importants déficits fiscaux et extérieurs, le Conseil d'administration du Fonds monétaire international (FMI) a prévenu que le taux de croissance du Ghana des 10 dernières années, plus soutenu que dans la plupart des pays africains, "risquait de ne pas se maintenir."
Ayant abandonné son statut "d'élève modèle" de l'ajustement structurel en Afrique en faveur de l'Ouganda, le Ghana bénéficie néanmoins encore de la confiance de ses principaux créanciers. C'est ainsi qu'il a reçu des annonces de contribution d'un montant de 1,6 milliard de dollars pour 1998-99 de la part de plus d'une vingtaine de pays et d'institutions, lors de la réunion du Groupe consultatif (GC) présidée par la Banque mondiale, qui s'est tenue à Paris en novembre dernier. Les donateurs ont toutefois prévenu que le rythme des versements serait subordonné au respect des mesures économiques convenues d'un commun accord. Ayant dénoncé le déficit budgétaire supérieur à 10 % du produit intérieur brut (PIB) enregistré en 1996, et le taux d'inflation avoisinant les 70 % à la fin de 1995, les donateurs ont préconisé l'adoption de "mesures vigoureuses" visant, entre autres, à ramener un taux d'inflation de l'ordre de 30 % à la fin de 1997 à moins de 10 % d'ici à 1999.
Exceptionnellement, la réunion du Groupe consultatif s'est tenue
alors que le Ghana n'avait pas de programme en règle avec le FMI.
Cette dérogation n'a été possible que parce qu'elle
annonçait l'imminence d'un accord; en effet, le FMI et le Ghana se
sont entendus par la suite sur un document-cadre d'orientation pour 1998-99,
qui a été approuvé par le Conseil du FMI le 23 mars.
L'accord prévoit l'application des clauses de la facilité
d'ajustement structurel renforcée (FASR) que le Ghana avait initialement
acceptée en 1995, mais qu'il a été autorisé
à suspendre, à titre exceptionnel encore, au milieu de 1996
-- un an seulement après sa mise en oeuvre -- au lieu des trois ans
normalement requis. Un fonctionnaire du FMI a justifié cette suspension
par la réticence du gouvernement à imposer une cure d'austérité
aux populations à la veille des élections de décembre
1996. Le Fonds avait d'ailleurs mis le gouvernement en garde contre toute
tentation d'accorder des augmentations de salaire de l'ordre de 80 % au
secteur public comme avant les élections de 1992, ce qui avait rendu
irréalisables les objectifs monétaires et budgétaires
de l'époque. Du fait de ce dérapage, qui a contribué
à "creuser le déficit fiscal, à rallumer l'inflation
et dévaloriser la devise," autrement dit à faire dérailler
le programme économique entre novembre 1992 et juin 1993, la Banque
a interrompu son aide au Ghana. 
Photo : ONU / G. Kinch
Un autre fonctionnaire du FMI a par ailleurs précisé que le gouvernement avait eu besoin d'un délai supplémentaire pour adopter les "mesures préalables" indispensables à la reprise de la FASR. Aujourd'hui, les responsables du pays semblent finalement décidés à respecter le programme; il reste toutefois à le faire appliquer, et c'est là le plus difficile.
Bien que la Banque mondiale admette qu'il y a eu érosion "sensible" du pouvoir d'achat entre 1994 et 1996 et prévoie que des troubles politiques en résulteront dans les trois prochaines années, elle insiste néanmoins sur la nécessité de réduire encore les effectifs du secteur public. Le programme stipule en effet de nouvelles coupes dans les dépenses consacrées aux salaires (de l'ordre de 1,4 % du PIB) et dans les dépenses liées au développement (de l'ordre de 1,3 % du PIB). Ces coupes entraîneraient une nouvelle compression de l'emploi dans le secteur formel, qui a déjà été réduit de 53 % entre 1988 et 1991.
Une autre mesure importante, la TVA, est déjà fortement critiquée, en dépit des efforts du gouvernement de "vendre" ses aspects bénéfiques. La campagne d'éducation du public sur la question a commencé avant l'entrée en vigueur de la TVA, qui est prévue dans le courant de l'année en retard sur la date initiale. La première tentative d'introduction de la TVA, en 1995, avait été mal préparée; les prix s'étaient envolés et la coalition d'opposition "Alliance pour le changement" avait organisé d'énormes manifestations dans les principales villes et localités contre la "TVA qui tue." Les protestations organisées à Accra et surnommées kume preko ("autant me tuer tout de suite"), avaient fait quatre morts, aux mains d'agents gouvernementaux, selon les dires. Ces incidents avaient également sonné le glas des intentions de l'Etat de taxer la consommation plutôt que les échanges commerciaux.
Ces manifestations massives, provoquées par le marasme économique, ont constitué le défi le plus sérieux qu'ait connu un gouvernement Rawlings depuis son deuxième "avènement" en décembre 1981; parmi les autres manifestations importantes figurent celles de 1982, contre la nomination de certains responsables politiques présumés "réactionnaires" et celles de 1983, contre la mise en place du programme de relance économique (PRE).
L'adoption de ce programme, composé de mesures d'ajustement structurel classiques, a modifié l'image auparavant populiste du gouvernement. Centré sur la dévaluation massive de la monnaie, et sur d'autres mesures de stabilisation, le programme visait à réduire l'intervention étatique dans l'économie, à éliminer progressivement les subventions, à stimuler le secteur privé et à doper les exportations. Le Ghana dont la situation était catastrophique à la fin des années 70 et au début des années 80, a réalisé d'incontestables gains macroéconomiques, supérieurs en tous les cas à la moyenne de ceux enregistrés dans d'autres pays d'Afrique subsaharienne. Dans les années 90 cependant, les problèmes structurels dissimulés jusque là par la croissance relativement rapide du PIB, par les infusions massives d'aide et par l'appui publicitaire des institutions de Bretton Woods ont resurgi avec force. Et après deux élections démocratiques, en 1992 et en 1996, le ministre des Finances ghanéen Kwame Peprah et la Banque mondiale ont fait remarquer qu'il était plus ardu d'imposer l'austérité économique dans une démocratie.
Le prix de l'électricité est aussi le sujet d'intenses controverses publiques. Celui de la consommation industrielle a été relevé au début février, alors que la facture des ménages devrait bientôt doubler. Des augmentations de plusieurs centaines pour cent ont été annoncées l'an dernier, puis annulées sous la pression populaire. Elles s'appliqueront désormais sur trois ans pour refléter les coûts réels : à l'heure actuelle, en effet, les services d'électricité estiment qu'il leur en coûte six centimes américains pour fournir un kilowatt-heure (kWh), alors que, même après la hausse des prix prévue pour septembre prochain, les usagers industriels ne payeront que 3,9 centimes américains par kWh. A cette série de hausses vient s'ajouter la situation préoccupante des eaux du barrage d'Akosombo, dont la baisse a provoqué un rationnement sévère de courant qui risque de se prolonger.
Dettes
et déficitsLe gouvernement entend sortir du cycle des déficits qui alimentent l'inflation et privent les secteurs productifs de ressources indispensables. C'est ainsi qu'entre 1990 et 1995 les recettes publiques ont augmenté de 40,5 % en moyenne, alors que la consommation a connu une hausse de 43,2 % par an. Grâce à l'aide étrangère, le gouvernement a accru la masse monétaire de 40 % en moyenne par an depuis 1992. Les recettes des privatisations sont venues compléter le budget; celles-ci sont dénoncées par certains comme un mauvais troc de capital fixe contre consommation. Un autre phénomène a été la vente soutenue de bons du Trésor, dont le taux d'intérêt rapportait 42,8 % l'année dernière (ramené à 39 % aujourd'hui).
En raison de l'ampleur des emprunts de l'Etat, le secteur public a absorbé 65 % de la totalité des crédits disponibles en 1996. Cette tendance a contribué aux contraintes auxquelles se heurte le secteur privé, renforcées par l'attitude des banques plus enclines à investir dans un marché monétaire profitable qu'à consentir des crédits. En 1995, par exemple, les banques n'ont prêté qu'à hauteur de 30 % de l'épargne mobilisée. "Les banques se comportent comme des commerçants disposant d'effets publics sûrs," constatait M. J.K. Richardson, à l'époque président de l'Association des industries du Ghana. Cette ligne de conduite, bien que rationnelle, souligne toutefois l'absence de concurrence et de développement du secteur financier malgré une décennie de réformes, estime l'Institut des recherches statistiques, sociales et économiques d'Accra (ISSER).
Certains experts pensent que les ventes d'effets publics à haut rendement, loin d'absorber le surplus de liquidités, contribuent à alimenter l'inflation. Elles ont en tous les cas accéléré d'une manière inquiétante le gonflement de la dette nationale, en hausse de 62 % en 1996. Les paiements de l'intérêt sur cette dette ont augmenté de 86,5 % cette année-là, et risquent de devenir le principal poste de dépense ordinaire dans les années à venir.
En revanche, les dépenses consacrées à l'agriculture,
à l'éducation et à la santé sont en baisse,
alors que le secteur privé est confronté à des taux
d'intérêt qui s'élevaient à 47 % en moyenne en
1996. Par ailleurs, les paiements de l'intérêt sur la dette
nationale ont dépassé les dépenses d'équipement
trois années d'affilée (1993-1995), affirme le Centre d'analyses
politiques (CEPA) d'Accra.
Le Ghana est devenu "une nation de commerçants," déclare un expert, qui précise que la moitié du PIB provient du secteur tertiaire, particulièrement du commerce. Mais le vrai problème, rétorque le CEPA, est l'expansion "trop faible" des secteurs agricole et industriel.
La moyenne de la croissance agricole a été inférieure à 2 % pendant plus de dix ans, mais, stimulée par une hausse spectaculaire de la production de cacao, elle a franchi les 4 % en 1995 et 1996, devançant largement la croissance démographique. Mais pour atteindre son objectif à moyen terme de croissance annuelle de 5 à 8 %, le secteur agricole se heurte à une "crise de durabilité," selon la Banque mondiale. Celle-ci estime que les périodes de jachère sont plus courtes et les rendements trop faibles, alors que l'appauvrissement et l'érosion des sols, ainsi que la déforestation peuvent coûter jusqu'à 4 % du PIB par an.
L'accès continu aux produits alimentaires bon marché ainsi qu'aux matières premières agricoles constitue la "condition indispensable" d'une croissance stable, du développement et de la réduction de la pauvreté, a déclaré M. Peprah en 1997. Cet objectif passe forcément par la réduction de l'inflation générale, et par la maîtrise des cours alimentaires, qui ont augmenté de plus de 55 % en 1996, soit 10 points de plus que l'année précédente. Longtemps considérée comme la pierre angulaire du développement industriel, l'agriculture a failli à sa tâche. Le secteur évolue en effet bien en-deça de sa capacité : l'insuffisance d'installations d'entreposage et de traitement contribue à une perte de 20 % de produits alimentaires récoltés par an. Parmi les problèmes qui se posent aux fermiers figurent les prix d'intrants élevés, les réseaux de commercialisation encombrés, l'absence de crédits à taux raisonnables et la faiblesse des revenus.
Ces piètres résultats sont en partie imputables à la dépendance du gouvernement à l'égard des forces du marché pour améliorer l'utilisation et l'allocation des ressources, note le CEPA, qui précise par ailleurs que si plusieurs facteurs connus contribuent à freiner le rendement des sols et de la main-d'oeuvre "ce n'est certainement pas l'agriculture de subsistance qui sera influencée par les incitations du marché."
Le gouvernement et la Banque mondiale ont formulé une nouvelle stratégie de croissance agricole (la deuxième des années 90). Un programme d'investissement sectoriel a été lancé à la fin de 1997, qui a pour but d'améliorer la productivité et la production à l'exportation, tout en tenant compte des questions de durabilité du secteur. En raison de la baisse constante des dépenses consacrées à l'agriculture -- qui sont passées du niveau déjà faible de 3,9 % des dépenses ordinaires en 1990 à 1,4 % en 1996 -- il reste à voir l'effet des mesures prises pour raviver un secteur indispensable si l'on veut supprimer la pauvreté.
Fortes
compressions dans l'industrieL'un des principaux facteurs qui freine la création d'emplois est la stagnation du secteur industriel aux environs de 14 % du PIB depuis une décennie. Ce piétinement est dû à une inflation galopante, des "taux d'intérêt démesurés" et une imposition excessive, estime
M. Richardson. Plutôt que de privilégier les investisseurs étrangers, l'Etat devrait aider la production locale à se montrer plus compétitive, a-t-il déclaré à Afrique Relance lors d'un entretien en 1996.
Il s'est prononcé pour l'octroi de prêts à moyen terme à un taux d'intérêt de 10 à 15 % (au lieu des 45 % de l'époque). Par ailleurs, a-t-il estimé, les recettes provenant des privatisations devraient renflouer le Fonds d'assistance aux entreprises créé par le gouvernement en 1994. M. Richardson propose donc l'instauration d'une surtaxe sur les ventes de bons du trésor, dont les recettes financeraient la création d'un mécanisme de crédit privé. "On peut très bien vivre sans les cornflakes importés," a-t-il dit, en prônant un soutien véritable à l'industrie agro-alimentaire. "Nous devons d'abord nous alimenter et alimenter nos usines," a-t-il poursuivi. "Une fois qu'on y sera parvenu, on aura fait un grand pas pour consolider la monnaie, et, du coup, l'inflation, les taux de change et les taux d'intérêt se mettront à baisser."
L'avenir du secteur industriel semble incertain à la suite des bouleversements qui lui ont coûté 64 % de ses emplois entre 1987 et 1991, estime le CEPA. En outre, la campagne de promotion menée en faveur des investissements n'a qu'un impact limité sur la création d'emplois. Certes, les nouveaux investissements dans le secteur manufacturier, d'un montant supérieur à 129 millions de dollars en 1996, pourraient créer près de 4 000 emplois (soit une augmentation de 15 % par rapport à la situation actuelle), selon l'ISSER. Mais ce n'est pas suffisant, compte tenu de la forte contraction déjà subie par ce secteur. Cette situation est particulièrement inquiétante, estime le CEPA, dans la mesure où la croissance industrielle "demeure le moteur capable de stimuler la croissance économique, de créer des emplois, et de rendre l'économie plus compétitive."
En réponse à ces préoccupations, l'ISSER recommande un programme de dépenses publiques productives. Il propose ainsi l'inclusion des projets d'électrification rurale "dans un programme cohérent d'expansion commerciale et industrielle permettant au développement rural de s'autofinancer à long terme." Ce type de conseil avisé ne manque pas au Ghana, mais, comme dans d'autres pays africains, les exigences de la gestion immédiate de la crise entravent la planification nécessaire à l'élimination progressive des causes de la crise. Le Ghana s'est engagé à poursuivre les politiques d'ajustement structurel bien que celles-ci ne soient pas forcément synonymes de croissance et de développement durables. En outre, le pays est dans le viseur du FMI et de la Banque mondiale. Et pour cause : en mars 1997, les prêts consentis par la Banque mondiale au Ghana s'élevaient à 3,5 milliards de dollars (soit plus de la moitié du montant de la dette étrangère du pays). Le Ghana est ainsi le plus grand client de la Banque dans cette région. Mais même si la Banque a toutes les raisons de suivre attentivement les progrès du Ghana, son intérêt pour ce pays n'est en rien comparable à celui que portent les Ghanéens au sort de leur propre nation.
