Allant à l'encontre des conceptions antérieures de la réforme économique, qui comportaient "un refus pointilleux de l'action gouvernementale", la Banque mondiale soutient maintenant avec force qu'un Etat capable d'une action suivie reste un moteur essentiel du développement économique et social. "En l'absence d'un Etat efficace, le développement est impossible", déclare la Banque dans son Rapport sur le développement dans le monde 1997, qui a pour thème central "L'Etat dans un monde en évolution".
"C'est en Afrique subsaharienne", constate le rapport, "que l'efficacité de l'Etat s'est le plus gravement détériorée -- cela du fait de rémunérations de plus en plus faibles de la fonction publique, d'une forte dépendance à l'égard de l'aide et de rapports de vassalité dans le monde politique". Il y a des exceptions, et la Banque note les progrès accomplis au Botswana, en Ouganda, en Afrique du Sud et dans plusieurs autres pays. Mais, citant un rapport des ministres africains des finances, la Banque conclut que "la majorité des pays de l'Afrique subsaharienne ont désormais une capacité moindre (y compris la capacité de l'Etat) qu'au jour de leur indépendance".
L'absence générale de pouvoirs judiciaires indépendants, de droits de propriété assurés et d'un Etat de droit ont normalement pour effet de décourager les entrepreneurs d'investir, entravant ainsi la croissance économique. Du fait que les fonctions publiques sont mal rétribuées et peu motivées, il est difficile pour les gouvernements d'exécuter leurs politiques, de collecter les impôts ou d'assurer les services publics et sociaux essentiels. L'arbitraire et la corruption sapent l'autorité des gouvernements.
Si tous ces problèmes se rencontrent jusqu'à un certain point dans d'autres pays en développement, c'est l'Afrique qui a le moins bien réussi à les surmonter. En 1960, note la Banque, les revenus par habitant étaient à peine supérieurs dans une grande partie de l'Asie de l'Est à ceux de l'Afrique. Mais, en partie parce que "l'Etat a mieux fonctionné en l'Asie de l'Est", au milieu des années 90 le revenu par habitant était en Asie de l'Est sensiblement plus élevé qu'en Afrique subsaharienne (voir diagramme).
"Dans la plupart des pays africains, une réforme totale des mécanismes de l'Etat s'impose absolument", déclare la Banque, "afin qu'ils fournissent des services publics de qualité et facilitent l'activité privée, au lieu de constituer un obstacle sur l'un et l'autre plan".
En plaidant pour une meilleure efficacité de l'Etat, la Banque contredit désormais l'opinion que professent plusieurs institutions et organismes donateurs, selon laquelle il faut simplement diminuer le champ d'action de l'Etat en Afrique et dans d'autres régions en développement, afin de libérer le dynamisme du marché. Selon la Banque, cette conception d'un "Etat minimaliste", qui régnait dans les années 80, a visé avec raison à arracher les pays en développement aux modèles de l'économie étatique, qui ont entraîné des échecs notoires.
Cependant, en cherchant à orienter la politique dans le sens
de stricts mécanismes de marché, on a tendu à "dépasser
le but". Dans les efforts menés pour réduire les dépenses
du secteur public, note le rapport, "on a retranché le bon aussi
souvent que le mauvais ... Les compressions ont été effectuées
en premier lieu dans les budgets d'investissement et, en Afrique, dans les
dépenses de fonctionnement et d'entretien, ce qui a limité
encore davantage l'efficacité de l'investissement. Le résultat
... a été de négliger les fonctions vitales de l'Etat,
ce qui a menacé la protection sociale et érodé les
fondements d'une économie de marché".
Pour résoudre ces problèmes, la Banque offre un cadre de réforme de l'Etat. Au lieu d'un "simple message de démantèlement de l'Etat", elle propose une stratégie à deux volets. D'un côté, le rôle de l'Etat doit être conçu en fonction de sa capacité actuelle. Cela signifie qu'il faut faire marche arrière sur les points où ses interventions dépassaient ses moyens, afin de garantir l'exercice "des fonctions économiques et sociales fondamentales". Il s'agit notamment de garantir le droit de propriété et l'ordre public pour encourager l'activité économique, et de mettre en place l'infrastructure essentielle quand le secteur privé est incapable de le faire.
En outre, notant que "les marchés ne fournissent pas en quantité suffisante une série de biens collectifs", la Banque affirme que les Etats sont légitimement responsables de la pureté de l'air, de l'alphabétisation de base, de la santé publique, de la mise en place à bas prix de transports et d'autres services qui contribuent au bien-être général.
D'autre part, comme la capacité présente de l'Etat peut ne pas suffire à toutes ces fonctions, il faut la renforcer au long des années, priorité particulièrement importante dans des régions comme l'Afrique. Les institutions publiques peuvent devenir plus efficaces si l'on offre aux fonctionnaires des rémunérations plus avantageuses, en introduisant un système de recrutement et de promotion fondé sur le mérite et en "sous-traitant" certaines activités par l'appel au secteur privé ou aux organisations non gouvernementales. Selon le rapport, il est possible de réduire l'arbitraire et la corruption en élaborant des systèmes plus perfectionnés pour contrôler ceux qui occupent les postes les plus élevés de l'Etat et en "rapprochant l'Etat du peuple".
La Banque reconnaît qu'un tel processus de réformes est difficile à engager et soutenir. Bien que la gestion macro-économique "soit en voie d'amélioration dans un large éventail de pays africains", note le rapport, les efforts tendant à rendre plus efficace l'action de l'Etat se sont limités à "bricoler sur le pourtour et à promulguer des réformes sur le papier". Parfois, l'action résolue menée dans un secteur s'accompagne du recul d'un autre. Par exemple, le Ghana a introduit rapidement des changements qui améliorent le mode de recouvrement des impôts, mais en même temps "les dépenses de santé sont devenues encore plus régressives depuis le début des réformes".
La Banque note que "ce qui freine, la réforme systématique des institutions de l'Etat en Afrique, c'est son coût", et ajoute que l'assistance de la communauté internationale sera nécessaire sur ce plan. Cependant, la plupart des pays africains devront aussi "réorienter leurs ressources actuelles, qui sont mal affectées", afin de relever les salaires réels dans le secteur public, augmenter les dépenses sociales et investir dans la gestion et le recyclage du personnel, en même temps que veiller à l'exercice des responsabilités individuelles.
