La décentralisation et le renforcement des capacités d'intervention de la société civile figurent au nombre des grandes priorités des gouvernements africains, au moment où ils s'emploient à améliorer la qualité de leur gestion des affaires politiques et économiques. Au même titre que la réforme des autorités judiciaires, des parlements, de l'administration publique et des procédures électorales, ces priorités ressortent des programmes nationaux de gouvernance qui ont été présentés par les gouvernements africains lors du premier Forum sur la gouvernance en Afrique, tenu à Addis-Abeba (Ethiopie) les 11 et 12 juillet.
Coparrainé par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et la Commission économique pour l'Afrique (CEA), le Forum avait pour cadre l'Initiative spéciale du système des Nations Unies pour l'Afrique et devrait, on l'espère, avoir lieu chaque année. La réunion devait fournir l'occasion aux pays africains d'entamer le dialogue avec leurs partenaires internationaux sur les incidences des efforts entrepris à l'échelon national sur l'état de la gouvernance sur le continent.
"Il n'existe pas de question plus importante pour l'avenir économique ou politique de l'Afrique", a indiqué le Secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan, aux participants dans un discours préalablement enregistré sur bande vidéo. "Nous sommes les témoins, je crois, d'une nouvelle ère de progrès en Afrique, fondée sur la paix, la démocratie, les droits de l'homme et le développement durable", a-t-il dit. "Ces quatre principes constituent les piliers d'une bonne gouvernance".
Des représentants de 18 pays donateurs, de l'Organisation de l'unité africaine (OUA), de la Banque africaine de développement, d'organismes des Nations Unies et autres organisations internationales et non gouvernementales (ONG) ont entendu à Addis-Abeba des exposés sur les priorités en matière de gouvernance de 14 pays. Le Mali, l'Ouganda et l'Afrique du Sud ont mis l'accent sur la décentralisation tandis que l'Ethiopie et le Mozambique ont appelé l'attention sur la réforme électorale et parlementaire. Le Botswana, le Malawi et Madagascar ont évoqué diverses questions relatives à la réforme constitutionnelle et judiciaire et aux droits de l'homme. Le Sénégal, le Cameroun, Maurice et le Togo ont abordé la gestion socio-économique et l'administration publique, tandis que le Ghana et le Swaziland ont mis en évidence la responsabilisation et la participation. "Nous espérons", a dit M. K.Y. Amoako, Secrétaire exécutif de la CEA, dans un discours prononcé devant les participants au Forum, "que ces efforts nous permettront de renforcer la coordination à l'échelle des pays et de mobiliser des ressources à l'appui des programmes de gouvernance de manière plus régulière".
L'Initiative spéciale est un programme de mesures concrètes lancé par l'ONU en mars 1996 afin d'accélérer le développement de l'Afrique au cours de la prochaine décennie en renforçant l'accès à l'éducation de base, aux soins de santé et à l'eau. Elle accorde également une grande priorité à l'amélioration de la qualité de gouvernance en Afrique, vu son rôle essentiel dans l'instauration d'un climat propice au développement et à la croissance économique. L'élément gouvernance de l'Initiative porte surtout sur trois domaines : amélioration de la transparence, du sérieux et de l'efficacité de la conduite des affaires publiques; renforcement du rôle de la société civile dans le développement, notamment dans la consolidation de la paix; et développement des capacités de l'OUA dans le domaine de la consolidation de la paix, du règlement des conflits et pour ce qui est des questions de réconciliation nationale.
En tant qu'organismes chefs de file de cet élément de l'Initiative spéciale, le PNUD et la CEA consacrent les ressources dont ils disposent principalement à la création d'un consensus en Afrique sur la meilleure façon de mettre au point les pratiques propices à une bonne gouvernance -- question politiquement délicate. Ce processus a démarré en mai par une conférence préparatoire tenue à Addis-Abeba qui a réuni une trentaine d'ONG et organisations de la société civile en provenance du continent entier. La réunion a donné lieu à une déclaration consensuelle sur la gouvernance qui, avec les conclusions du Forum, était prise en compte lors de la Conférence internationale sur la gouvernance au service du développement durable et de l'équité, qui était organisée par le PNUD à New York du 28 au 30 juillet.
Le PNUD consacre actuellement 39 % de ses ressources aux questions de gouvernance, estimant que le développement humain durable ne se fera pas sans "une gouvernance forte, efficace et faisant appel à la participation -- bref, une gouvernance avisée", selon les termes de son Administrateur James Gustave Speth. Bien que tous s'accordent sur ce point, en Afrique, les questions de gouvernance ont fait l'objet de controverses. Récemment encore, de nombreux pays étaient gouvernés par des régimes militaires ou n'acceptant l'existence que d'un parti et se caractérisant par l'arbitraire et le manque de transparence. Tout appel à une amélioration de la conduite des affaires publiques était considéré comme une exigence fâcheuse venant s'ajouter aux conditions déjà nombreuses imposées par l'étranger. Toutefois, avec la fin de la guerre froide, la vague de démocratisation qui a déferlé sur le continent a permis de remplacer des régimes à parti unique par des systèmes multipartites et de renforcer l'influence des organisations de la société civile. La question est maintenant de savoir quelle est la meilleure façon de promouvoir de bonnes pratiques en matière de gouvernance afin d'accélérer le rythme du développement économique.
Grâce à des exposés sur les programmes nationaux de gouvernance qui ont souligné les progrès réalisés et les problèmes rencontrés par les différents pays, le Forum sur la gouvernance en Afrique a pu définir les principaux éléments d'une bonne gouvernance : développement de l'esprit d'initiative; transparence et obligation de rendre compte; renforcement des capacités d'intervention de la société civile; amélioration de la condition de la femme; transition politique; paix et stabilité; prééminence du droit et des garanties constitutionnelles; et existence de médias libres et responsables.
Selon un récent document directif du PNUD, une bonne gouvernance permet de s'assurer que les priorités politiques, sociales et économiques se fondent sur un vaste consensus de société et que les plus pauvres et les plus vulnérables prennent part aux décisions portant sur l'affectation des ressources consacrées au développement. Il s'agit là d'un domaine qui a besoin d'être renforcé en Afrique car malgré les progrès réalisés sur le plan électoral, les institutions gouvernementales démocratiques, les liens qu'elles entretiennent avec la société civile et les valeurs sur lesquelles se fonde une bonne gouvernance restent fragiles. Il s'ensuit que le développement stagne. "Les populations des pays nouvellement démocratiques s'impatientent -- un enfant ne peut fréquenter l'école, un hôpital n'a pas été construit, la belle vie qu'elles associent à la démocratie n'est pas encore devenue réalité", a indiqué le Président du Botswana, Sir Ketumile Masire, dans un entretien accordé au Los Angeles Times.
Le problème toutefois, ainsi que l'a expliqué M. Amoako, est que le "mauvais fonctionnement des pays" n'a pas permis à l'Afrique de se constituer les "capacités professionnelles et institutionnelles" susceptibles de l'aider à relever les défis auxquels elle est confrontée en matière de développement. Les crises sociales, politiques et économiques qu'a connues le continent sont imputables à ces faiblesses, a-t-il dit lors du Forum des ONG et organisations de la société civile à Addis-Abeba. "Des considérations politiques étroites" ont pris le pas sur le bien public, a continué M. Amoako. Le pouvoir a été personnalisé plutôt que "consacré par des règles et institutions" et le népotisme et la corruption ont infiltré la culture administrative et politique.
Pour renverser cette situation, on s'efforce maintenant de redéfinir le rôle du gouvernement, d'améliorer son efficacité et de mettre en oeuvre de nouvelles approches dans le domaine du renforcement des capacités. Cela signifie, a indiqué M. Amoako, qu'il faut encourager de bonnes pratiques en matière de "gouvernance économique", notamment des systèmes efficaces de gestion du secteur public, une fonction publique professionnelle et un cadre juridique adapté au développement, prévisible et stable, favorisant les transactions économiques. Il a ajouté qu'il convenait aussi de mettre en place des systèmes assurant une mise en jeu de la responsabilité et la transparence au niveau économique et financier.
Plusieurs gouvernements africains ont décidé en priorité d'améliorer l'administration et la gestion publiques. Le programme de gouvernance du Sénégal, par exemple, prévoit une amélioration de la gestion économique et de l'organisation des services publics. Il met aussi l'accent sur la décentralisation, une priorité pour de nombreux pays leur permettant d'améliorer l'efficacité des pouvoirs publics. L'Afrique du Sud a créé un Conseil national des provinces permettant aux responsables des organes législatifs de connaître les vues des autorités provinciales et locales. Elle a également mis en place un nouveau système de collectivités locales. L'Ouganda a lui aussi entrepris de mettre en oeuvre un programme de décentralisation démocratique permettant de déléguer des pouvoirs et d'allouer des ressources à des conseils élus localement.
Dans le cadre de sa contribution à l'Initiative spéciale, le Bureau régional pour l'Afrique du PNUD a mis au point l'Initiative spéciale en faveur de la gouvernance en Afrique afin d'améliorer l'efficacité de la conduite des affaires publiques sur l'ensemble du continent en s'attaquant à cinq domaines : le renforcement de l'esprit d'initiative, la transparence et la mise en jeu de la responsabilité, le renforcement des capacités d'intervention de la société civile, la transition politique et la paix et la stabilité. En améliorant la gouvernance, il est également possible d'améliorer l'image du continent et de contribuer par là même à encourager les partisans de l'aide au développement de l'Afrique dans les pays donateurs.
L'Initiative spéciale en faveur de la gouvernance en Afrique vise à renforcer les capacités de prise de décisions au sein du gouvernement et de la société civile en développant le potentiel existant et en soutenant la mise en commun des informations et des données d'expérience concernant les responsabilités de ceux qui ont des fonctions officielles et des citoyens, les limites du pouvoir et l'importance de l'équilibre des forces. Le renforcement des capacités d'intervention de la société civile en vue de contrebalancer le poids de l'Etat et d'influencer les décisions prises par les pouvoirs publics est l'un des autres points importants sur lesquels l'Initiative met l'accent.
La CEA soutient aussi les efforts déployés pour renforcer la participation de la société civile au développement et à la gouvernance. Un centre technique régional sera créé pour améliorer les capacités des ONG et organisations de la société civile africaines. Ce centre encouragera le dialogue entre ces dernières et le gouvernement ainsi que la participation des organisations de la société civile à la prévention des conflits et à la consolidation de la paix. Il fournira en outre une formation et une assistance technique dans le domaine du renforcement des capacités structurelles et de l'esprit d'initiative, des activités de plaidoyer auprès des décideurs, de la coordination et de la diffusion des informations techniques. Le centre publiera des documents directifs et des analyses sur l'état de la société civile en Afrique et organisera des ateliers de formation nationaux, sous-régionaux et régionaux.
S'acheminant vers un consensus sur ce qui a été une question politiquement épineuse, plus de 40 organisations non gouvernementales et organisations de la société civile venant de tout le continent -- notamment des organisations de femmes, communautaires, ouvrières et religieuses, des instituts de recherche et des groupes plaidant en faveur de réformes -- ont rédigé, examiné et approuvé une déclaration sur la bonne gouvernance en Afrique (voir encadré). L'occasion en était une consultation régionale intitulée "Créer des partenariats pour un agenda commun sur la gouvernance en Afrique" et coparrainée par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et la Commission économique pour l'Afrique (CEA), qui s'est tenue à Addis-Abeba les 23 et 24 mai.
La déclaration, qui a été présentée au Forum sur la gouvernance en Afrique, tenu à Addis-Abeba en juillet, ne se contente pas de définir la bonne gouvernance mais examine aussi des façons de la renforcer et met l'accent sur l'équité entre les sexes et les partenariats avec la société civile.
La réunion avait pour objectifs de mieux sensibiliser le public à l'Initiative en faveur de la gouvernance, qui est un élément de l'Initiative spéciale du système des Nations Unies pour l'Afrique, et de mieux l'y associer; de permettre aux ONG et aux organisations de la société civile de faire connaître les meilleures pratiques en matière de gouvernance et les enseignements tirés à ce sujet; et de favoriser un consensus sur les conditions essentielles à une bonne gouvernance.
Inaugurant la réunion, M. Dawit Yohannes, Président de l'Assemblée nationale éthiopienne, a rappelé aux participants que leurs intérêts communs portaient sur trois domaines : améliorer la qualité de la gouvernance dans leur pays; renforcer les capacités des gouvernements d'appliquer les principes de la mise en jeu de la responsabilité et de la transparence; et s'employer à ce que toutes les parties -- responsables élus, fonctionnaires et ONG -- s'engagent à bien gérer les affaires publiques.
Pendant deux jours, les participants aux groupes de travail et aux sessions plénières ont examiné en détail comment promouvoir un programme donnant la priorité à la gouvernance. Dans le cadre de l'Initiative spéciale du PNUD consacrée à la gouvernance en Afrique, des groupes de discussion plus restreints ont étudié le renforcement de l'esprit d'initiative nécessaire à une bonne gouvernance; la transparence et la mise en jeu de la responsabilité en matière de gouvernance; le renforcement des capacités d'intervention de la société civile; les transitions politiques, la paix et la stabilité; et la prise en compte des sexospécificités dans la gouvernance.
Les débats sur le renforcement de l'esprit d'initiative nécessaire à une bonne gouvernance ont porté sur la nécessité d'une direction économique, politique et administrative éclairée, plus efficace et responsable. Les expériences des organisations de la société civile ainsi que les enseignements qu'elles en avaient tiré ont été examinés. La nature des partenariats entre l'Etat, la société civile et le secteur privé nécessaires à l'institutionnalisation d'une culture de la transparence et de la mise en jeu de la responsabilité a aussi été examinée, et la faiblesse des structures gouvernementales ainsi que les conflits internes ont été reconnus comme des obstacles majeurs.
Les participants sont convenus que le renforcement des capacités d'intervention de la société civile était un élément essentiel à la promotion et au maintien d'une bonne gouvernance en Afrique. Le rôle de l'Etat dans l'instauration d'un climat favorable à l'évolution d'une société civile dynamique et efficace a été abordé dans le contexte de la nécessité d'investir dans le "capital social" pour conduire les affaires publiques de manière avisée. L'impératif consistant à réformer les institutions publiques afin de leur rendre leur légitimité a été examiné, ainsi que la question plus vaste du rapprochement des gouvernements et des populations par le biais de la décentralisation et de la délégation des pouvoirs. Les participants ont aussi examiné la paix, la sécurité de l'être humain, les questions relatives au développement et noté qu'il convenait de créer des partenariats efficaces entre l'Etat et les organisations de la société civile. Il a été demandé à ces dernières ainsi qu'aux ONG de promouvoir des cadres de sécurité sous-régionaux.
On a estimé que la prise en compte des sexospécificités en matière de gouvernance incombait aussi bien aux gouvernements qu'aux organisations de la société civile et aux organisations internationales et constituait une condition préalable à une conduite avisée des affaires publiques.
On trouvera ci-après des extraits de la déclaration adoptée à l'occasion de la consultation régionale ONG/organisations de la société civile sur la gouvernance en Afrique, tenue à Addis-Abeba (Ethiopie) les 23 et 24 mai 1997 :
Confrontée aux "problèmes les plus importants" du monde pour ce qui est de l'élimination de la pauvreté au cours des décennies à venir, l'Afrique peut faire des progrès durables si elle bénéficie d'une aide spéciale de la communauté internationale et met en oeuvre des politiques favorables aux pauvres. Le Rapport sur le développement humain, 1997, publié par le Programme des Nations Unies pour le développement, indique que l'ONU devrait jouer un rôle prépondérant dans la création d'une alliance internationale visant à éliminer la pauvreté en Afrique. L'Initiative spéciale du système des Nations Unies pour l'Afrique, ajoute le rapport, pourrait servir à centraliser l'ensemble de l'aide apportée à cet effet.
Le continent a, selon le rapport, besoin d'une aide internationale spéciale dans des domaines comme le renforcement de l'allégement de la dette, l'accroissement de l'aide tout particulièrement destinée à la lutte contre la pauvreté et l'ouverture des marchés mondiaux, notamment à ses exportations agricoles. Bien que la lutte contre la pauvreté et les inégalités puisse contribuer à éviter de nombreux conflits, il convient de redoubler d'efforts dans les domaines de la prévention et du règlement des conflits, de la consolidation de la paix et de la reconstruction. Le rapport indique que parmi les mesures favorables aux pauvres figurent la promotion d'une participation politique élargie, la mise en jeu de la responsabilité et la transparence des pouvoirs publics, l'appui à la libre circulation de l'information et le renforcement du rôle des groupes communautaires et des organisations non gouvernementales dans l'élaboration des politiques.
Notant que 1,3 milliard d'habitants de la planète vivaient avec moins d'un dollar par jour dans ce qu'il a appelé la "pauvreté monétaire", le Rapport sur le développement humain, publié annuellement, présente également cette année le concept plus complexe de "pauvreté humaine", et souligne que la pauvreté a de nombreuses facettes et doit être abordée sous tous ses aspects. Il a établi un "indice de la pauvreté humaine" (IPH) qui mesure les dimensions essentielles du dénuement : brièveté de la vie, absence d'éducation de base et manque d'accès aux ressources publiques et privées.
Le rapport appelle l'attention sur le fait qu'en l'an 2000, la moitié de la population de l'Afrique subsaharienne connaîtra la pauvreté monétaire. La pauvreté est plus grave en Afrique subsaharienne que partout ailleurs dans le monde -- les revenus de sa population la font se situer bien en-dessous du seuil de pauvreté.
La région a aussi la plus forte proportion de personnes vivant
dans la "pauvreté humaine" et son taux de croissance le
plus rapide. Six des sept pays où l'IPH dépasse 50 % se trouvent
en Afrique -- Niger, Sierra Leone, Burkina Faso, Ethiopie, Mali et Mozambique
-- ce qui signifie que plus de la moitié de leurs habitants connaissent
divers aspects de la pauvreté humaine.
L'un des principaux indicateurs de la pauvreté humaine, selon le rapport, est la brièveté de la vie. En Afrique subsaharienne, le taux de mortalité juvénile est encore proche de 100 pour 1 000 naissances vivantes et le taux de mortalité lieé à la maternité (971 pour 100 000 naissances vivantes) est 10 fois plus élevé qu'en Asie de l'Est. Alors que l'espérance de vie à la naissance dans les pays en développement a augmenté de 16 ans au cours de la période 1960-1994, passant de 46 à 62 ans en moyenne, l'espérance de vie en Afrique subsaharienne n'est que de 50 ans. Le manque d'accès aux soins de santé est un autre indicateur. Bien qu'il y ait eu des améliorations au cours de ces dernières décennies et que 80 % environ des habitants des pays en développement aient maintenant accès aux services de santé, en Afrique subsaharienne, près de 50 % en sont encore privés.
La région compte pourtant 14 millions de porteurs du VIH soit près des deux tiers de l'ensemble des personnes infectées dans le monde. Dans 18 pays d'Afrique, le VIH/sida pourrait réduire l'espérance de vie d'au moins 10 ans. Dans 14 d'entre eux, il pourrait faire remonter le taux de mortalité juvénile à un minimum de 50 décès pour 1 000 naissances vivantes.
L'Afrique a fait des progrès considérables toutefois dans l'un des domaines du bien-être humain -- la participation politique. Plus de la moitié de ses Etats entreprennent des réformes démocratiques -- une trentaine d'élections présidentielles multipartites ont eu lieu depuis 1990 -- et s'efforcent de développer le rôle de la société civile.
Donner aux individus, ménages et communautés la possibilité de mieux maîtriser leur vie et leurs ressources -- en particulier en leur permettant d'apporter leur participation au plan politique -- est la première condition mentionnée par le Rapport sur le développement humain pour éliminer la pauvreté au XXIe siècle. Cela signifie aussi qu'il faut leur donner accès au crédit et autres services financiers, assurer la sécurité alimentaire, fournir à tous une éducation et des soins de santé et créer des systèmes de protection sociale.
Une deuxième condition est de démarginaliser les femmes en leur donnant accès, sur un pied d'égalité, à l'éducation, aux soins de santé, à l'emploi, à la terre et au crédit. En troisième lieu, il convient, dans les pays où l'économie ne croît guère, stagne ou décline, de favoriser un type de croissance qui tienne dûment compte des pauvres, donne priorité au plein emploi et instaure un climat facilitateur pour les petites entreprises agricoles, les micro-entreprises et le secteur non structuré. Pour obtenir ce type de croissance, indique le rapport, "il faut incorporer la lutte contre la pauvreté dans l'élaboration des politiques nationales".
