Pour les dirigeants africains, la deuxième Conférence des Nations Unies sur les établissements humains a constitué un test crucial de la détermination avec laquelle l'ONU et la communauté internationale s'engagent à répondre aux besoins spécifiques de l'Afrique, compte tenu de l'urgence des problèmes du logement et des établissements humains sur le continent. Les partisans des missions de maintien de la paix et de la démocratisation en Afrique, a noté le Président du Kenya, Daniel arap Moi, ont été "fort éloquents. Encore faudrait-il que la lutte contre la pauvreté et l'amélioration des conditions de vie suscitent le même enthousiasme, car le logement est un droit de l'homme fondamental".
La grande réussite de la Conférence, qui s'est tenue du 3 au 14 juin - et aussi le principal point de friction - c'est d'avoir proclamé que le logement était un droit de l'homme, changement net par rapport au langage antérieur, qui se bornait à reconnaître dans la possession d'un abri une composante du droit à un niveau de vie décent. Malgré l'opposition initiale des Etats-Unis, les délégués sont parvenus à une formule de compromis affirmant leur détermination à "concrétiser pleinement, par étapes, le droit à un logement décent".
Plus de rhétorique que de substance
Le maire d'Accra (Ghana), M. Nat Nunoo-Amarteifio, a noté que malgré tout le bruit fait autour de son lancement, il y avait pour les Africains plus de rhétorique que de substance dans la notion de droit au logement. "Un pays aussi pauvre que le mien n'a certainement pas assez d'argent pour offrir un toit à chacun", a-t-il dit. "Nous ne sommes pas la Suède ni le Danemark. Nous ne pouvons nous permettre de prendre une position qui imposerait à notre économie une charge trop lourde".
De même, des diplomates africains ont reconnu en privé que la condamnation par la Conférence de la pratique des expulsions n'aurait que peu d'effet sur les efforts que font les gouvernements pour éliminer les camps de squatters. Le libellé du Plan d'action pour l'Habitat autorise certaines expulsions légales au niveau national, donnant ainsi aux gouvernements toute latitude de continuer à mettre en oeuvre les méthodes d'expulsion des squatters.
Beaucoup des thèmes centraux de la Conférence concernaient des problèmes urbains d'intérêt limité pour la plupart des villes africaines. Les débats sur la nécessité de fournir services et infrastructure aux mégalopoles peuvent avoir de l'importance pour Lagos, qui, prévoit-on, deviendra d'ici à 20 ans l'une des 10 plus grandes villes du monde, mais pas pour beaucoup d'autres centres urbains en Afrique. De même, Habitat II a consacré de longs débats à des programmes tendant à un jumelage technologique de villes pour tirer parti de la mondialisation.
M. Mohammed Halfani, professeur au Centre d'études urbaines de l'Université de Toronto, a dit que c'est le secteur non structuré - et non pas la mondialisation - qui est le moteur de l'économie urbaine en Afrique. Cela s'explique en partie par le dynamisme de ce secteur, a-t-il affirmé, et tient aussi à ce que "la tendance à la mondialisation marginalise de plus en plus l'Afrique".
Il a fait observer que Johannesburg est la seule ville de l'Afrique subsaharienne qui semble correspondre à l'image d'un centre urbain susceptible de faire partie d'un réseau d'économies reposant sur des technologies de pointe et sur l'informatique, et dont la main-d'oeuvre ait une formation et des qualifications de haut niveau. Le reste de la région pourrait facilement être laissé à la traîne.
Le continent a remporté une importante victoire durant la Conférence : le Centre des Nations Unies pour les établissements humains (CNUEH), ou Habitat, restera à Nairobi et ne perdra aucune de ses attributions.
Les Etats-Unis et quelques pays membres de l'Union européenne ont lutté contre cette solution pendant la majeure partie des deux semaines qu'a duré la Conférence. Washington, en particulier, a cherché à transférer une fraction non négligeable des responsabilités de gestion du Centre au Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), qui selon les Etats-Unis, pouvait s'en acquitter plus efficacement. Pour les Etats Membres africains, toutefois, ce changement serait revenu à marginaliser encore davantage les problèmes de la région en matière d'établissements humains.
M. Victor Djomatchoua Toko, Observateur permanent adjoint de l'Organisation de l'unité africaine auprès de l'ONU, a dit que le CNUEH devrait continuer à jouer un rôle central dans la mobilisation des fonds et dans le suivi de la Conférence d'Istanbul. "Les problèmes relatifs aux établissements humains sont cruciaux pour les pays africains en raison de la grave situation dans laquelle nous nous trouvons", a ajouté M. Rogatien Biaou (Bénin), négociateur du Groupe africain à Habitat II. "Les établissements humains sont plus exposés à se dégrader en Afrique que dans toute autre région". Enlever maintenant à Habitat une partie de ses fonctions, ont averti à Istanbul les délégués africains, condamnerait Habitat - et peut-être les préoccupations propres à l'Afrique - à sombrer dans l'insignifiance.
En fin de compte, les diplomates africains ont obtenu l'assurance qu'Habitat resterait à Nairobi et garderait intact son volume actuel d'activités. Mais l'Union européenne et les Etats-Unis ont réussi à reporter à l'an prochain de nombreuses décisions sur les activités de suivi et sur la désignation des organismes qui en seraient chargés.
La Conférence a souligné le fait que l'Afrique, région où l'urbanisation est la plus rapide avec un taux annuel de croissance de la population urbaine de 4,3 %, connaît des problèmes uniques en leur genre. Les représentants des gouvernements et d'organisations non gouvernementales ont appelé l'attention sur l'augmentation spectaculaire de la population urbaine, exacerbée par les guerres et les politiques d'ajustement structurel, qui a marqué l'histoire récente du continent.
"Nous assistons aujourd'hui à la migration la plus ample de l'histoire africaine", a déclaré M. Wally N'Dow, Secrétaire général d'Habitat. "C'est aussi le continent où la croissance démographique pose le plus grand défi... C'est aussi le continent où notre planification s'est avérée insuffisante". La Sierra Leone en fournit un exemple : la population de la capitale, Freetown, a énormément augmenté du fait de la migration consécutive à un conflit. Mme Florence Dillsworth, maire de Freetown, a affirmé que le nombre de ses habitants est passé de 110 000 il y a cinq ans, à plus de 1,5 million aujourd'hui. "Le degré de surpopulation de ma ville est presque intolérable", a-t-elle dit. "Nous ne disposons pas de logements suffisants pour accueillir ces foules. Des colonies de squatters se sont installées partout".
Destruction de l'infrastructure
Dans d'autres centres urbains qui accueillent des réfugiés, comme Monrovia au Libéria et Huambo en Angola, le problème de la destruction de l'infrastructure se pose également. "Sous l'effet des conflits ethniques et des luttes civiles, nous sommes en train de détruire de nos propres mains nos villes petites et grandes plus vite que nous ne pouvons les construire", a averti M. N'Dow.
Pour l'Afrique, les conséquences du surpeuplement des villes et du délabrement de l'infrastructure ont été catastrophiques. Les réseaux de distribution d'eau et d'assainissement sont débordés, ce qui provoque une recrudescence de la diarrhée, la majorité des 1,8 milliard de cas signalés dans le monde en 1995 se situant en Afrique subsaharienne. Les réseaux sanitaires ne suffisent plus à la tâche : à Lusaka, ville d'un million d'habitants, il se peut qu'une personne sur huit ait contracté le VIH, selon le Docteur Carolyn Stephens, du Centre d'hygiène et de maladies tropicales du Royaume-Uni. Le bilan est tout aussi sombre pour l'éducation et les perspectives économiques: environ la moitié de la population des villes africaines se compose d'illettrés, tandis que 41 % de leurs habitants vivent au-dessous du seuil de pauvreté,
De Dar es Salaam (Tanzanie) à Accra, bien des villes couvrent soudain une immense surface, accueillant chaque année des milliers de réfugiés victimes des tensions économiques et politiques. "Trop de gens s'installent dans les villes parce qu'ils se sont joints à l'exode rural, ou bien sous l'effet de conditions politiques ou économiques insupportables", a déclaré M. Eric Kashambuzi, administrateur de programmes hors-classe pour le bureau Habitat II du PNUD. "On a des réfugiés qui traversent les frontières entre pays. Le secteur non structuré prolifère. Nous n'avons pas les moyens de faire face à tout".
L'explosion du secteur non structuré dans les villes africaines a été l'une des conséquences immédiates de cette rapide croissance urbaine. "En Afrique subsaharienne, on estime que le secteur non structuré emploie dans les villes plus de 60 % de la main-d'oeuvre", a déclaré Mme Katherine Hagen, Directrice adjointe au Bureau international du Travail (BIT). "Beaucoup de ces emplois sont mal payés, dangereux et de faible productivité".
Sans aucun doute, bien des emplois offerts dans les villes sont mal payés et fatigants (par exemple, vendeur de nourriture), dépourvus de toute sécurité (cas des vendeurs ambulants et des cireurs de chaussures), ou dangereux (trafic de drogues et prostitution). Mais les maires de certaines villes africaines sont convaincus que le secteur non structuré peut aussi s'avérer l'agent moteur du dynamisme économique de la région.
Le maire d'Accra, M. Nunoo-Amarteifio, a dit que si l'exode rural est une source de problèmes, il peut aussi constituer "une migration miraculeuse", source d'un développement plus avancé. Au sujet des nouveaux venus qui arrivent dans le secteur non structuré urbain, il a précisé : "Vous avez une chance d'en tirer quelque chose de positif à condition de ne pas voir en eux des déchets de la société. Il faut faire très attention, ou bien, rien que pour des raisons techniques, quantité de gens risquent la mention infamante `en situation irrégulière'- tous ceux qui ne versent pas de contribution à votre ville ou absorbent une bonne part de ses revenus. Or ce sont précisément eux qui représentent les secteurs les plus riches de promesses".
Et pourtant, les responsables municipaux ont souvent bien peu le choix de décider qui doit émarger ou non à leur budget. L'un des principaux griefs des organisations non gouvernementales (ONG) et des autorités locales africaines mentionnés à Habitat II a été que le secteur public est trop centralisé et que l'importance des autorités municipales et du secteur non structuré n'y est guère appréciée. Dans bien des pays, a dit M. Kashambuzi (PNUD), les règlements et lois de jadis continuent de garantir que les municipalités ne sont investies que de rares fonctions.
"Le problème est qu'en Afrique quantité de politiques ne touchent pas la population", a ajouté M. Mohamed Soumaré, coordonnateur du Groupe des ONG africaines à Habitat II. "Ces politiques ne prennent pas en considération les agents responsables de la dynamique du développement urbain". M. N'Dow a ajouté que de nombreux gouvernements africains n'ont pas les moyens de quantifier les besoins élémentaires de la population urbaine, par exemple d'évaluer le nombre de personnes à loger ni celui des résidents de camps de squatters. Les gouvernements africains doivent s'engager entre autres à marquer des repères et des indicateurs du développement urbain, a-t-il précisé.
Une table ronde de maires africains a demandé ouvertement une décentralisation accrue, de manière que les autorités municipales aient sufisamment de ressources et de prérogatives pour faire face aux problèmes posés par la croissance urbaine _ qu'il s'agisse, comme l'a soutenu le maire de Freetown, Mme Dillsworth, de se mesurer aux besoins d'une population déracinée par la guerre, ou bien, comme le voulait le maire de Dakar, Mamadou Diop, de rendre la bureaucratie plus efficace. "Nous avons les mains liées par un système périmé, qui nous oblige à consulter nos gouvernements avant de faire quoi que ce soit", a dit M. Diop.
L'une des initiatives les plus spectaculaires prises pour l'Afrique à la Conférence d'Istanbul a été suggérée par les Africains eux-mêmes : ils ont demandé que les autorités locales conduisent des entretiens directs avec la Banque mondiale et le FMI et s'associent à d'autres maires pour établir des liens directs entre leurs villes respectives et avec l'ONU. L'Assemblée mondiale des villes et des autorités locales a dans une déclaration fait sienne cette idée, dont le Comité du partenariat de la Conférence a également pris note.
La participation populaire
Comme l'a dit M. Nunoo-Amarteifio: "Pour nous, la décentralisation est un impératif dicté par notre propre histoire. Si vous ne faites pas participer au gouvernement autant de gens que possible, vous êtes condamné".
Selon M. N'Dow, l'un des principaux résultats de la Conférence résidait dans l'impact qu'avaient eu les autorités locales à Habitat II. "Pour le gouvernement local, c'est un impératif que de travailler main dans la main avec le gouvernement central", a-t-il dit. Selon lui, le système des Nations Unies doit mieux se préparer à avoir des rapports directs avec les dirigeants locaux.
"Comme pour toutes les conférences des Nations Unies, le succès réel se mesurera au cours des années par le degré auquel les participants d'Habitat II se montreront à la hauteur des engagements pris à Istanbul", a dit à la Conférence le Secrétaire général de l'ONU, Boutros Boutros-Ghali. Pour l'Afrique, les engagements pris à Habitat II risquent d'être mis à l'épreuve à plus brève échéance.
"Au cours du prochain siècle, l'Afrique sera le continent le plus urbanisé et celui dont l'urbanisation sera la plus rapide", a dit M. Nunoo-Amarteifio. "Si nous échouons, nous allons donner naissance à des conditions de vie parmi les pires que l'humanité ait jamais créées".