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« Pétrole contre nourriture »

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Programme « pétrole contre nourriture »

  

   Note d'information et réponses à des questions récentes

 

    (25 avril 2003)

Une entreprise humanitaire unique 

Le Conseil de sécurité de l'ONU a créé le programme « pétrole contre nourriture » (dénommé ci-après le Programme) lorsqu'il s'est avéré que les sanctions imposées à l'Iraq pour endiguer le régime de Saddam Hussein avaient de terribles répercussions sur la santé et la nutrition de millions d'innocents. L'Iraq ne pouvant ni exporter ni importer, les services essentiels (électricité, soins hospitaliers, etc.) s'y étaient beaucoup dégradés. Créé en 1995 par la résolution 986, le Programme a été mis à exécution en décembre 1996.

Fonctionnement 

En vertu de la résolution 986, le Programme, sous la surveillance étroite du Conseil de sécurité, est tenu de verser au compte-séquestre Iraq, dont l'ONU assure l'administration, les recettes des exportations de pétrole iraquien passant par deux voies autorisées. Ces recettes servent à payer les importations de produits humanitaires (72 %), les indemnités pour dommages causés par la guerre du Golfe (25 %), les dépenses administratives et opérationnelles des neuf organismes des Nations Unies opérant en Iraq (2,2 %) et les inspections d'armement, faites par la COCOVINU et par l'AIEA (0,8 %). De plus, on paie des redevances à la Turquie pour acheminer le pétrole iraquien au port de Ceyhan, sur la côte méditerranéenne turque, par l'oléoduc Kirkouk-Yumurtalik.

Portée du Programme 

Par sa seule envergure et parce qu'il est en mesure de répondre à une vaste gamme des besoins de la population civile, le Programme se distingue de toutes les opérations de l'ONU. Son rôle initial ayant été élargi par le Conseil de sécurité, il intervient dans 24 secteurs, dont la réfection d'équipements de base, la production d'électricité, l'approvisionnement en eau et l'assainissement, les télécommunications, les transports, l'éducation et la construction d'écoles et de logements. Il a de ce fait une incidence sur la vie de tous les ménages du pays.

Moyens financiers 

Le Programme dispose actuellement de fonds non engagés d'un montant de 3,2 milliards de dollars, déposés au compte-séquestre, et de fonds engagés de près de 10 milliards de dollars, constitués des recettes des exportations de pétrole. Il a aussi des contrats acceptés et en attente de financement (valeur : 7 milliards de dollars) et des contrats enregistrés (valeur totale : plus de 7 milliards de dollars) mis en souffrance faute de fonds.

Réalisations du Programme : exemples 

Avant la guerre actuelle, environ 560 000 tonnes de produits alimentaires étaient importées tous les mois dans le cadre du Programme et distribuées dans tout l'Iraq par l'intermédiaire de 44 000 agents privés. Tous les habitants recevaient une ration alimentaire, indispensable à leur survie dans 60 % des cas. De 1996 à 2002, sa valeur nutritionnelle a doublé et la malnutrition chez les enfants de moins de 5 ans a été réduite de moitié. D'autres résultats notables ont été obtenus dans les secteurs de la santé, de l'eau et de l'assainissement, de l'éducation, de l'agriculture, du logement, de l'électricité, des transports et des télécommunications. Le Programme a en outre aidé au déminage et secouru les personnes déplacées du nord du pays.

Faits liés à la guerre 

Le 17 mars 2003, le Secrétaire général de l'ONU a annoncé qu'il avait conclu des avertissements lancés par les Gouvernements des États-Unis et du Royaume-Uni que la sûreté et la sécurité du personnel des Nations Unies en territoire iraquien ne pouvaient plus être garanties et décidé en conséquence de retirer temporairement d'Iraq tout le personnel humanitaire qui s'y trouvait encore.

Le 18 mars, le Président du Conseil de sécurité a demandé au Secrétaire général de lui proposer des moyens de modifier le mandat du Programme de manière à lui donner la souplesse nécessaire face aux problèmes humanitaires à attendre de la guerre.

Le 28 mars, le Conseil a, par la résolution 1472 (2003), autorisé le Secrétaire général jusqu'au 12 mai à accélérer l'acheminement des secours fournis par les organismes humanitaires et préconisé le maintien du réseau national de distribution alimentaire, ossature de la distribution alimentaire d'après guerre.

Le 24 avril, par la résolution 1476, cette autorisation a été prorogée jusqu'au 3 juin, date d'expiration du mandat du Programme pour sa phase XIII, en cours. Cette prorogation donne au Bureau chargé du Programme Iraq et aux organismes des Nations Unies le temps de recenser et d'expédier plus de produits et de fournitures.

Critiques récentes 

Le Programme s'est toujours inscrit dans un environnement extrêmement politisé mais, en dépit de son ampleur, il a fonctionné sans que les médias y prêtent beaucoup d'attention ou claironnent ses résultats. Mais avec la guerre, l'avenir de l'Iraq et de sa population et l'utilisation de ses ressources sont au coeur de l'actualité. Depuis six ans, le Programme gère les exportations iraquiennes de pétrole (64 milliards de dollars depuis décembre 1996), exécute des contrats d'importation (plus de 36 000) et achemine des produits et fournitures humanitaires (valeur : près de 29 milliards de dollars), auxquels s'en ajoutent 10 milliards de dollars en instance. Sa place parmi les opérations des Nations Unies est donc unique mais l'ampleur de ces opérations en fait une cible de choix.

Le Programme fonctionne-t-il sous le sceau du secret? 

Le Programme est l'une des opérations du système des Nations Unies les plus surveillées. Depuis cinq ans, il a fait l'objet de près de 100 audits internes et externes. Le Comité des commissaires aux comptes de l'ONU - qui se compose d'auditeurs de grande valeur, publics, externes et indépendants proposés par les États Membres et nommés par l'Assemblée générale - vérifie tous les six mois les opérations du compte Iraq ouvert par l'ONU. Ses conclusions sont communiquées à tous les États Membres dont, bien sûr, les États-Unis. Le Bureau des services de contrôle interne de l'ONU qui, jusqu'au mois dernier, avait des auditeurs résidents à Baghdad et à Erbil, dans le nord de l'Iraq, assure les audits internes.

De plus, le Conseil de sécurité et son Comité des sanctions reçoivent tous les 90 jours des notes d'information et des rapports de synthèse sur tous les aspects du Programme. La plupart des rapports écrits paraissent au site Web du Bureau chargé du Programme Iraq (<www.un.org/Depts/oip>).

Les contrats proposés doivent subir une série d'examens mettant en jeu le Bureau chargé du Programme Iraq, la COCOVINU et l'AIEA. Ils sont alors communiqués au Comité des sanctions, dont l'attention est appelée en particulier sur ceux qui en sont justiciables de la liste d'articles sujets à examen, c'est-à-dire pouvant servir à des fins militaires.

Est-il vrai que l'ONU s'approprie 2,2 % du budget du Programme? 

Non. Les 2,2 % en question servent à financer les dépenses opérationnelles du Programme.

Dans la résolution 986 portant création du Programme, le Conseil de sécurité a, en répartissant les recettes pétrolières iraquiennes, décidé que 2,2 % en serviraient à surveiller le Gouvernement iraquien sous le régime des sanctions et, à ce titre, financeraient :

- Les opérations des Nations Unies (neuf institutions spécialisées et programmes). L'ONU a mis le Programme à exécution dans le nord du pays au nom du Gouvernement iraquien. Dans le centre et le sud, les organismes des Nations Unies devaient surtout mener des activités d'observation et de surveillance afin de pouvoir dire au Conseil si les fournitures et le matériel fournis selon le Programme étaient utilisés aux fins autorisées et les fournitures distribuées de manière satisfaisante et équitable;

- La surveillance permanente aux deux terminaux de chargement de pétrole autorisés et aux cinq postes frontière;

- Le traitement des 900 fonctionnaires internationaux et des 3 400 employés nationaux iraquiens.

Toute entreprise privée menant une opération humanitaire de plusieurs milliards de dollars aussi importante et complexe que le Programme avec 2,2 % à peine de ses frais généraux s'en vanterait auprès de ses actionnaires. Le Programme, d'une extrême rigueur, n'a jamais laissé un sou inemployé. En six ans, par exemple, il a consacré 272 millions de dollars de son budget opérationnel à l'achat de produits et fournitures humanitaires supplémentaires.

Le Programme s'est-il transformé en une « grosse affaire »? 

Le Programme a été élargi par des résolutions successives du Conseil de sécurité en fonction des besoins, dans 24 secteurs d'activité, des 27 millions d'habitants d'un pays grand comme la Suède. Vu l'ampleur des besoins de la population civile, le Conseil de sécurité a été amené à déplafonner le volume de pétrole pouvant être vendu selon le Programme. Depuis 1996, les recettes pétrolières s'élèvent à quelque 64 milliards de dollars, ce qui n'est certes pas une petite affaire. On pourrait dire que l'achat et la distribution, tous les mois et dans tout le pays par l'intermédiaire de 44 000 agents, de 560 000 tonnes de rations alimentaires sont une « grosse affaire », mais l'Iraq n'est certes pas un petit pays.

Le Programme a-t-il créé une pléthore de postes ou un empire commercial? 

Dans les conditions normales d'avant guerre, le Programme avait environ 900 fonctionnaires internationaux dont plus de la moitié ont été dans le nord de l'Iraq, où neuf organismes des Nations Unies l'exécutent au nom du Gouvernement iraquien. À cela s'ajoutent quelque 3 400 ressortissants iraquiens, dont beaucoup sont venus travailler pendant la guerre, malgré les grands dangers qu'ils couraient. Contrairement à certains bruits, les activités d'observation et de surveillance menées par les organismes des Nations Unies ont été confiées à des fonctionnaires internationaux de l'ONU et non à des ressortissants iraquiens.

Est-il vrai que les partenaires commerciaux préférés de Saddam Hussein ont été nettement favorisés dans les transactions? 

Dans toutes ses résolutions, le Conseil de sécurité a reconnu la souveraineté et l'intégrité territoriale de l'Iraq. Par sa résolution 986 (1995), il a autorisé le Gouvernement iraquien à vendre son pétrole et à acheter ses fournitures à qui il voudrait, tout en se réservant de surveiller de près le volume et le prix du pétrole vendu avec l'approbation du Comité des sanctions, où siègent les États-Unis. Sont également soumis à une étroite surveillance et à l'approbation du Comité - ou, en son nom, du Secrétariat - le choix et l'utilisation des produits et des fournitures importés. Le Comité des sanctions contrôle et observe.

Comment expliquer que des produits sont achetés dans des pays qui ne les fabriquent pas - des Toyota en Syrie et du savon en Libye,par exemple? 

Combien d'Américains ou d'Européens achètent directement leur Toyota au Japon? Certains demandent aussi pourquoi la Syrie, le Liban, la Libye, l'Algérie, le Yémen et le Soudan sont inscrits sur la liste des fournisseurs de détergents et de savon. Pourquoi pas? Il n'est pas anormal que l'Iraq préfère traiter avec des fabricants, des concessionnaires automobiles et des fournisseurs de détergents et de lait en poudre régionaux, installés à une distance qui facilite l'expédition. L'ONU ne joue en tout cas aucun rôle dans le choix des fournisseurs de l'Iraq, dont toutes les résolutions du Conseil de sécurité reconnaissent la souveraineté nationale et l'intégrité territoriale. Le Gouvernement iraquien est donc autorisé à choisir ses fournisseurs et à vendre son pétrole à qui il veut, sous la surveillance étroite de l'ONU, qui en rend compte, et sous réserve de l'approbation du prix de vente du pétrole par le Comité des sanctions.

Comment expliquer l'achat de produits tels que des bateaux et des articles de sport? 

L'achat de ces produits n'a été interdit ni par le Conseil de sécurité dans ses résolutions, ni par le Comité des sanctions, qui aurait pu s'y opposer puisqu'il a la copie de tous les contrats. Il faut aussi noter que Bagdad, où passe le Tigre, n'est pas loin de l'Euphrate, deux grands fleuves, et que les sports sont aussi importants et bénéfiques pour les jeunes Iraquiens que pour les jeunes d'autres pays.

Reprocher au Programme le favoritisme à l'égard de certains pays dans l'octroi de contrats ou d'avoir toléré l'importation de produits revient à dire que les membres du Conseil de sécurité, qui ont participé de si près et si publiquement aux efforts pour endiguer le régime de Saddam Hussein, sont défaillants depuis sept ans. C'est d'une absurdité évidente pour quiconque a observé le contrôle scrupuleux et équilibré exercé par le Conseil.

Pourquoi la quasi-totalité des informations sur les contrats affichées au site Web du Programme sont-elles générales et le montant de chaque contrat est-il secret? 

Dans toutes ses activités commerciales, l'ONU suit des procédures normalisées garantissant la confidentialité des transactions entre acheteur et vendeur. Cela étant, les membres du Conseil de sécurité reçoivent copie de toutes les offres de contrat et, au niveau national, les ministères du commerce ont connaissance des contrats et des procédures d'appel d'offres. Ils sont même les premiers à vérifier les types de produit que les entreprises de leur pays pourraient soumissionner. De plus, tous les fournisseurs soumettent leur offres de contrat au Bureau chargé du programme Iraq en passant par la mission permanente de leur pays auprès de l'ONU.

Pourquoi est-ce une banque française qui émet des lettres de crédit pour le Programme?

La BNP Paribas, comme toutes les banques intervenant dans le cadre du Programme, a été choisie par concours. Le premier appel d'offres a été clos avant la fusion de la BNP avec la Banque Paribas, c'est-à-dire avant que ne commencent les exportations de pétrole autorisées par la résolution 986 (1995) portant création du Programme. Il y a eu depuis lors quatre appels d'offres et l'ONU envisage actuellement d'en lancer encore un pour mieux diversifier le portefeuille.

L'ONU a depuis longtemps pour politique de ne pas divulguer le nom des banques où elle dépose ou place des fonds et d'interdire à ses fournisseurs de se proclamer comme tels. Les banques ne perçoivent aucune commission au titre du Programme, les décisions de placement étant prises par la Trésorerie de l'ONU. Les fonds sont placés sur le marché au meilleur taux concurrentiel et tous les intérêts créditeurs sont versés au Programme.

Est-il vrai que les Kurdes ne peuvent savoir combien d'intérêts leur seraient dus sur le compte Iraq à 13 %? 

Le Conseil de sécurité ne reconnaît qu'un gouvernement en Iraq, mais le Bureau chargé du Programme Iraq, le Coordonnateur des Nations Unies pour les affaires humanitaires en Iraq et les neuf institutions et programmes des Nations Unies opérant dans le nord du pays coopèrent étroitement avec les autorités kurdes locales, les consultant en tout sur leurs besoins, leurs objectifs et leurs priorités de développement. Malgré ces consultations, l'ONU a l'entière responsabilité du Programme, qui répond aux multiples besoins de la région : vivres et médicaments, éducation, agriculture, électricité, eau, assainissement, aide aux personnes déplacées et aux groupes les plus vulnérables et déminage. Les intérêts créditeurs du compte à 13 % des trois gouvernorats du nord y sont versés. Toutes les informations financières le concernant sont communiquées aux membres du Conseil de sécurité et au Gouvernement iraquien à toutes les étapes du Programme.

En quoi la résolution 1472 (2003) a-t-elle modifié le fonctionnement du Programme? 

L'autorité accordée au Secrétaire général par la résolution 1472 (2003) a habilité le Programme à :

- Établir les différents endroits, tant en Iraq que dans d'autres pays, où les produits et le matériel humanitaires fournis au titre du Programme pourront être livrés, inspectés et certifiés conformes et réacheminer les marchandises vers ces endroits, selon qu'il conviendra. Il s'agit du port turc d'Iskenderun et du port syrien de Lattaquié sur la Méditerranée, du port jordanien d'Aqaba sur la mer Rouge, du port du Koweït dans le Golfe et d'un autre endroit, à déterminer, en Iran. Chacun a l'avantage de disposer d'installations de manutention du vrac, d'entrepôts et de bonnes liaisons routières avec l'Iraq;

- Examiner d'urgence les contrats approuvés, qu'ils soient financés ou non, afin de fixer l'ordre d'expédition des vivres, des médicaments, des fournitures sanitaires et des fournitures et du matériel d'approvisionnement en eau et d'assainissement.

Toujours selon cette résolution, l'autorité de l'ONU pour exécuter le Programme a été étendue aux 15 gouvernorats du centre et du sud, alors qu'initialement elle se limitait aux trois gouvernorats du nord, le Gouvernement iraquien étant alors chargé, sous l'étroite surveillance de l'Organisation, d'exécuter le Programme dans les 15 gouvernorats en question.

Le Conseil a réaffirmé la souveraineté de l'Iraq et le droit qu'a son peuple de disposer de ses ressources naturelles; et il a souligné qu'il fallait maintenir le réseau national de distribution alimentaire.

En vertu de l'autorité accordée au Secrétaire général jusqu'au 3 juin 2003, les fonds déposés dans le compte séquestre Iraq, non engagés ou inutilisés, peuvent servir à indemniser les armateurs et les fournisseurs dont les marchandises ont été détournées ou transbordées vers d'autres endroits que ceux initialement prévus; à acheter des produits locaux; et à financer les dépenses engagées sur place, telles que les frais de meunerie et de transport, indispensables à la livraison des produits humanitaires. Le compte séquestre peut aussi servir à régler des contrats prioritaires approuvés mais non financés et à en financer de nouveaux pour l'achat d'articles médicaux essentiels. L'UNICEF et l'OMS font le point de leurs besoins en articles médicaux.

De combien de ressources le Programme dispose-t-il? 

La valeur des produits et fournitures prioritaires pouvant être expédiés en Iraq dans le cadre du Programme avant le délai du 12 mai fixé par le Conseil de sécurité dans la résolution 1472 (2003) a atteint cette semaine (18 avril) 454,6 millions de dollars. La plupart de ces produits et fournitures, qui correspondent à 160 contrats et concernent l'alimentation (236,4 millions de dollars), l'électricité (119,3 millions de dollars) et la santé (53,1 millions de dollars), sont déjà en route vers l'Iraq. Le Bureau chargé du Programme Iraq continue à recenser les produits prioritaires les plus aisément accessibles et à négocier avec les fournisseurs pour qu'ils accélèrent l'expédition des fournitures énumérées dans les contrats déjà approuvés. Six organismes des Nations Unies - le PNUD, le PAM, la FAO, l'OMS, le HCR et l'UNICEF - s'occupent des produits correspondant à leur mandat. Les biens prioritaires comprennent le blé, le lait en poudre, le riz et les huiles végétales, ainsi que les médicaments, les fournitures et le matériel médicaux, les pivots d'irrigation, les groupes électrogènes à gaz, les pompes à eau, les véhicules et les pièces de rechange.

Dans son exposé du 22 avril au Conseil de sécurité, le Directeur exécutif du Programme, M. Benon Sevan, a indiqué que, grâce à la prorogation de la période de 45 jours qui se terminait le 12 mai 2003 selon la résolution 1472 (2003), il serait possible d'expédier un supplément de produits alimentaires et d'autres produits importants d'une valeur de 139 millions de dollars, ce qui porterait à 600-700 millions de dollars la valeur totale des produits pouvant être expédiés avant le 3 juin.

Quel est le lien entre ce montant et les 2,2 milliards de dollars demandés dans l'appel éclair en faveur de l'Iraq? 

Seule une partie des 10,3 milliards de dollars de produits humanitaires à expédier dans le cadre du Programme peut servir aux secours. Des produits tels que les comprimés de purification de l'eau, le matériel d'approvisionnement en eau potable, etc., n'étant pas fournis dans ce cadre, doivent être achetés d'urgence, et, face à la malnutrition, on manque encore de suppléments alimentaires, en particulier de biscuits à haute teneur en protéines et de lait thérapeutique. Par ailleurs, parmi les produits pouvant servir à des fins humanitaires, seule une partie pourra être acheminée à temps, malgré la prorogation du délai. Enfin, un certain pourcentage des produits alimentaires demandés dans le cadre de l'appel éclair sont périssables et doivent être acheminés par étapes, ce qui fait qu'ils ne peuvent être expédiés dans le cadre du Programme modifié.

Face à tous les besoins des six prochains mois, il faut donc immédiatement aux organismes des Nations Unies d'importants fonds supplémentaires.

Il faut ainsi au PAM, dès le mois de mai et pour les six mois à venir, 1,3 milliard de dollars pour nourrir la population. Le coût des produits humanitaires relevant du Programme qui pourront arriver à temps en Iraq sera déduit du montant total demandé et actuellement solliciter des donateurs qui, en réponse à l'appel éclair, avaient, au 24 avril, promis 421 millions de dollars.

Qu'en est-il des moyens de distribution en Iraq? 

Avant la guerre, le Gouvernement iraquien avait amélioré la distribution des rations alimentaires mensuelles, mais la plupart des familles pauvres en troquent ou en vendent une partie pour satisfaire d'autres nécessités et l'on estime que les provisions de la plupart des ménages seront très réduites d'ici à la fin avril.

On commence à se faire une idée de l'état du réseau de distribution du Programme, après la guerre, dans le sud de l'Iraq où on a contacté des agents et recensé quelques entrepôts sûrs. On en sait moins sur la situation dans le centre. Partout dans le centre et le sud, les locaux, les fournitures, le matériel et les véhicules de l'ONU ont été, eux aussi, systématiquement pillés. Dans les gouvernorats du nord, la distribution se poursuit avec l'aide du personnel national.

Quand et comment l'aide sera-t-elle distribuée? 

L'ONU utilisera tous les moyens possibles pour distribuer l'aide, en fonction de la situation, des besoins humanitaires et de la sécurité dans les régions touchées.

Pour acheminer ses produits alimentaires, le PAM emprunte presque tous les jours quatre itinéraires de camionnage passant par la Turquie, le Koweït, la Jordanie ou la Syrie. L'UNICEF, l'OMS et d'autres organismes ont également pris des dispositions pour livrer de l'eau, des fournitures médicales et sanitaires et d'autres secours qui seront distribués notamment par le personnel national des Nations Unies.

Le 23 avril, des fonctionnaires internationaux de l'ONU ont repris leurs fonctions à temps complet dans le nord de l'Iraq; d'autres devraient faire de même dans d'autres régions si la sécurité y est jugée suffisante. Ceux qui n'ont pu qu'aller travailler - et en plein jour - dans le sud devraient pouvoir s'y réinstaller dès le 26 avril.

Commission d'indemnisation

On pense parfois à tort que la Commission d'indemnisation de l'ONU intervient dans le cadre du Programme et on lui reproche à ce titre de ne pas publier l'identité des demandeurs. La Commission est un organe subsidiaire du Conseil de sécurité de l'ONU qui l'a créée en 1991 pour examiner les demandes et indemniser des pertes consécutives à l'invasion et à l'occupation du Koweït par l'Iraq. Les indemnitaires sont payés par un fonds spécial alimenté par une partie des recettes (25 %) de la vente du pétrole iraquien.

La responsabilité de l'Iraq concernant ces pertes a été établie par le Conseil de sécurité dans sa résolution 687 du 3 avril 1991 : « L'Iraq ... est responsable, en vertu du droit international, de toute perte, de tout dommage, y compris les atteintes à l'environnement et la destruction des ressources naturelles, et de tous autres préjudices directs subis par des États étrangers et des personnes physiques et sociétés étrangères du fait de l'invasion et de l'occupation illicites du Koweït par l'Iraq ».

Sous l'autorité du Conseil de sécurité, la Commission est dotée d'un conseil d'administration, d'un comité de commissaires et d'un secrétariat.