Secrétaire général, Ban Ki-moon

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Rapport du Sécretaire général sur l'activité de l'Organisation

B. Paix et sécurité internationales

Un Casque bleu L’année écoulée a bien permis d’éprouver la complexité des conflits modernes et la difficulté qu’il y avait à y apporter, dans la cohérence, des solutions internationales efficaces. Des pays comme l’Afghanistan, Haïti, le Mali et les pays du Sahel, la République arabe syrienne, la République centrafricaine, la République démocratique du Congo, la Somalie et le Yémen sont en proie à un faisceau de facteurs d’instabilité agissant les uns sur les autres, qui ont pour nom sectarisme, criminalité, extrémisme, exclusion, corruption, pressions sur les ressources, la population et l’environnement, faiblesse et légitimité douteuse de l’État, violations généralisées des droits de l’homme, voisinage instable, usage d’engins explosifs contre des civils, porosité des frontières favorisant la circulation illicite d’armes, de drogues et de personnes. Alliés aux progrès technologiques, ces facteurs sont venus renforcer la puissance de groupes armés et d’éléments criminels et extrémistes en leur donnant plus de moyens de sévir, notamment en recourant à des tactiques asymétriques. Généralement bien équipés et financés, ces groupes armés qui font fi des frontières, comme jamais auparavant, sont parfois mus par quelque idéologie. Certains de ces terrains où ils évoluent posent des problèmes sensiblement plus complexes que par le passé.

Au cours de l’année écoulée, les civils ont plus que souffert, surtout lorsque divisée, la communauté internationale n’a pas la volonté politique collective d’agir, comme en République arabe syrienne. Le cadre normatif de la protection des civils, notamment les notions de « responsabilité de protéger » et de « protection responsable », continue d’alimenter des débats parfois purement stériles. J’ai invité l’Organisation à réfléchir à la manière de se donner véritablement les moyens de faire face à toutes crises et de défendre les droits de l’homme dans le sillage des conclusions du Groupe d’examen interne de l’action des Nations Unies à Sri Lanka. Nous sommes convenus de réaffirmer l’ambition de notre responsabilité collective, de renouer le dialogue avec les États Membres, de nous doter au Siège de mécanismes d’intervention plus efficaces et de renforcer non seulement notre présence dans les pays, mais aussi notre capacité d’action dans le domaine des droits de l’homme et la gestion de l’information. Je demande aux États Membres de se tenir prêts à jouer le rôle qui leur incombe et de s’armer de la volonté d’agir dans l’unité pour mettre fin aux violations inqualifiables du droit international humanitaire et des droits de l’homme. Nous ne pouvons permettre de laisser l’exercice des pires violences sur la personne de civils se banaliser au point d’en perdre notre force d’indignation et notre volonté d’agir.

De plus en plus nombreux et divers sont les acteurs qui veulent concourir à la solution de ces problèmes. L’Organisation des Nations Unies œuvre désormais couramment aux côtés d’autres acteurs internationaux et régionaux ou dans le cadre de partenariats officiels avec ces derniers. Cette façon de procéder permet de réussir lorsque les acteurs partagent les mêmes objectifs, jouissent d’évidents avantages comparatifs, se complètent politiquement et agissent dans la coordination. Encore les acteurs internationaux, régionaux et sous-régionaux doivent-ils œuvrer ensemble à mettre en pratique les enseignements tirés du partage efficace des tâches dans des situations complexes.

Tout au long de l’année écoulée, les Nations Unies sont intervenues un peu partout dans le monde à la faveur de mécanismes divers : 15 opérations de maintien de la paix, 14 missions politiques spéciales sur le terrain, 10 envoyés spéciaux et conseillers, et diverses équipes de pays des Nations Unies. L’Organisation a redoublé d’efforts pour gagner en efficacité dans le domaine de la paix et de la sécurité, y compris en mettant en œuvre son initiative sur les moyens civils, en instituant un centre de coordination mondial des activités policières, judiciaires et pénitentiaires au lendemain de conflits et dans d’autres situations de crise, et en mettant en œuvre des politiques internes de transition en matière de maintien de la paix et de diligence voulue en matière de droits de l’homme dans le contexte de la fourniture d’appui à des forces de sécurité nationales.

Prévention des conflits et médiation

Au cours de l’année écoulée, l’Organisation des Nations Unies a joué un rôle de premier plan à l’occasion de diverses entreprises de prévention et de médiation, notamment en renforçant son dispositif d’appui à la médiation, en concluant de nouveaux partenariats plus solides avec la Ligue des États arabes, l’Union africaine, l’Union européenne, l’Organisation des États américains et l’Organisation de la coopération islamique, et en s’assurant le solide concours politique des États Membres. Ses bureaux régionaux en Afrique de l’Ouest, en Afrique centrale et en Asie centrale et son équipe de médiateurs de réserve ont permis à l’Organisation de faire promptement face à la montée des tensions. Consciente et regrettant que les femmes restent sous-représentées dans les processus de paix, l’Organisation a également redoublé d’efforts pour donner à des groupes de femmes les moyens de s’investir dans ces processus, chaque fois que possible.

En Afrique, j’ai chargé une envoyée spéciale – la première médiatrice de l’Organisation – d’accompagner la mise en œuvre de l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération pour la République démocratique du Congo et la région. Je me suis rendu dans la région en compagnie du Président de la Banque mondiale pour appeler l’attention sur les impératifs connexes que sont la paix, la stabilité et le développement. Sachant que les pays du Sahel doivent faire face à des problèmes interdépendants d’ordre humanitaire, sécuritaire, de gouvernance et de développement, l’Organisation a arrêté une stratégie intégrée en faveur de la région. Elle a également œuvré aux côtés de l’Union africaine et d’autres partenaires à rétablir l’ordre constitutionnel en Guinée-Bissau, au Mali et en République centrafricaine, à la suite des changements anticonstitutionnels de gouvernement survenus dans ces pays et de l’instabilité qui en a découlé.

L’Organisation a prêté un concours étendu sous forme de médiation au Yémen pour aider à opérer dans la paix le transfert de pouvoir négocié et à amorcer le dialogue national. Au Liban, elle a continué d’aider les autorités à sauvegarder la sécurité, la stabilité et l’unité nationale. Aider à faire avancer le processus de paix israélo-palestinien étant resté pour elle une priorité absolue, j’exprime l’espoir de voir la récente reprise des pourparlers directs déboucher sur un règlement pacifique et une solution de deux États. Les efforts qu’elle a déployés de concert avec la Ligue des États arabes pour mettre fin à la violence en République arabe syrienne et ouvrir la voie à une solution politique n’ont guère porté de fruits étant donné l’impasse politique persistant sur le terrain, dans la région et au sein du Conseil de sécurité, et la tragique escalade militaire. Ceux qu’elle a déployés pour atténuer les répercussions du conflit syrien sur la région, et notamment pour aider les pays voisins à faire face à l’afflux de réfugiés, n’ont pas davantage prospéré vu l’ampleur de la crise.

En Europe, j’ai continué d’user de mes bons offices pour aider les parties à Chypre à parvenir à un règlement global. J’ai aussi soutenu activement les discussions internationales de Genève sur la Géorgie et le sud du Caucase, aux côtés de l’Union européenne et de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe. Ensemble, nous avons également redoublé d’efforts pour trouver une solution acceptable au problème qui oppose la Grèce à l’ex-République yougoslave de Macédoine au sujet de l’appellation de cette dernière. En Asie centrale, en étroite collaboration avec la Banque mondiale, l’Organisation a suscité un resserrement de la coopération dans le domaine de la gestion de l’eau. En Amérique du Sud, où des pourparlers de paix se sont amorcés en août 2012 entre le Gouvernement colombien et les Forces armées révolutionnaires de Colombie, l’Organisation a aidé la société civile à concourir à l’entreprise par le dialogue.

Transitions démocratiques et élections

Au cours de l’année écoulée, les acquis difficiles de la démocratie ont été sérieusement menacés ça et là, notamment par l’imposition de restrictions sur la société civile et la remise en cause de l’ordre constitutionnel, fort dramatiquement en Égypte. J’exhorte toutes les parties à œuvrer spécialement à mettre fin à la violence, à favoriser une réconciliation véritablement sans exclusive et à rétablir l’état de droit. On a cependant enregistré des avancées tangibles dans certains pays comme le Myanmar et la Somalie. L’Organisation a accompagné toute une série de transitions politiques.

Depuis septembre 2012, l’Organisation aide à préparer et à conduire des élections dans 55 États Membres, à la demande de ceux-ci ou du Conseil de sécurité. En Afghanistan, nous avons aidé la Commission électorale indépendante à réformer le code électoral, à confectionner les listes électorales et à renforcer ses moyens d’action. Nous nous sommes efforcés en particulier d’assurer une participation élargie pour empêcher que les problèmes de sécurité ne viennent priver quelque électeur de son droit de vote, et d’asseoir ainsi la confiance dans la perspective des échéances de 2014 et 2015. En Iraq, l’Organisation a continué de fournir des conseils techniques et d’aider la Haute Commission électorale indépendante à renforcer ses moyens d’action. Par suite, la participation des femmes et des personnes handicapées s’est sensiblement élargie.

En Somalie, l’Organisation a aidé à mettre au point la Constitution provisoire et à instituer un nouveau Parlement fédéral, mettant ainsi fin à une transition politique qui aura duré huit ans. Créée en juin 2013, la Mission d’assistance des Nations Unies en Somalie a pour mandat de fournir un appui politique et stratégique aux autorités somaliennes occupées à asseoir la paix et la sécurité et à bâtir de nouvelles institutions fédérales dans la perspective des élections nationales de 2016. Hélas, certains de nos collègues onusiens ont sacrifié leur vie à cette entreprise et la population somalienne reste scandaleusement en proie à l’instabilité. En août 2012, la Mission d’appui des Nations Unies en Libye a accompagné le passage du Conseil national de transition au Congrès général national élu. Elle a aussi soutenu le processus constitutionnel, l’élection des membres de la constituante, ainsi que la création et la réforme en cours des institutions du nouvel État libyen. En Guinée, mon Représentant spécial pour l’Afrique de l’Ouest a contribué à dissiper la méfiance qui existait entre le Gouvernement et l’opposition et à rouvrir les pourparlers sur les préparatifs des élections législatives. Au Kenya, à la veille des élections générales de mars 2013, l’Organisation a entretenu le dialogue avec les principaux dirigeants politiques dans le but de promouvoir le respect de l’état de droit. Au Burundi, elle a facilité l’adoption d’une feuille de route sans exclusive dans la perspective de l’élection présidentielle de 2015. Sa solidarité ne s’étant jamais démentie, elle a également favorisé le dialogue politique et la réconciliation nationale au Bangladesh, aux Maldives et au Myanmar.

Maintien de la paix

De par leur complexité, les conflits modernes posent des difficultés qui touchent au cœur même du maintien de la paix. Au cours de l’année écoulée, l’Organisation a eu à déployer des missions de maintien de la paix dans des régions instables et inhospitalières, en pleines hostilités et en l’absence d’accords politiques, voire sur fond d’opérations de lutte contre le terrorisme. En République arabe syrienne, du fait de l’absence de perspectives de règlement politique et de l’intensification de la violence armée, la Mission de supervision des Nations Unies en République arabe syrienne n’a guère pu s’acquitter de son mandat, qui ne sera pas renouvelé après quatre mois. La situation dans le pays n’a pas manqué d’influer sur d’autres opérations de maintien de la paix dans la région. Tout en continuant de veiller au respect de l’accord de cessez-le-feu conclu en 1974 entre Israël et la République arabe syrienne, la Force des Nations Unies chargée d’observer le désengagement a ajusté ses opérations et sa posture pour continuer de s’acquitter de son mandat tout en veillant à exposer le moins possible son personnel aux risques résultant des affrontements qui continuent d’opposer les forces armées nationales à l’opposition armée dans la zone de séparation. La Force intérimaire des Nations Unies au Liban a, quant à elle, redoublé de vigilance dans le sud du pays. En mai 2013, le Conseil de sécurité a autorisé le déploiement de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali, chargée notamment d’accompagner le dialogue politique et le processus électoral dans le pays, ainsi que l’extension de l’autorité de l’État, de sécuriser les principales agglomérations et de protéger les civils. En République démocratique du Congo, la prise de Goma, en novembre 2012, par le groupe armé dit Mouvement du 23 mars (M23) a suscité un regain de solidarité régionale et internationale qui a amené 11 pays à signer l’Accord-cadre pour la paix, la sécurité et la coopération. Le Conseil a autorisé la création, au sein de la Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo, d’une brigade d’intervention ayant pour mission, à titre exceptionnel et sans créer de précédent et sans préjudice des principes convenus du maintien de la paix, de mener des offensives ciblées en vue de neutraliser et de désarmer les groupes armés.

Les tâches que le Conseil de sécurité a confiées à l’Organisation dans ses résolutions 2098 (2013) et 2100 (2013) traduisent non pas tant une révolution qu’une évolution en matière de maintien de la paix, en vertu de laquelle les soldats de la paix ne peuvent faire usage de la force qu’en présence d’un processus ou d’un accord politique clair et ce, dans le respect du droit international humanitaire. Au Mali, en République démocratique du Congo et ailleurs, les principes de base du maintien de la paix continueront de jouer, étant entendu qu’en présence d’atrocités, impartialité ne rime pas avec neutralité et que le principe du consentement ne signifie pas laisser des personnes mal intentionnées empêcher les missions des Nations Unies de s’acquitter de leur mandat. En outre, comme elle déploie ses missions dans des contextes nouveaux, l’ONU doit doter celles-ci des moyens de faire face à des menaces nouvelles ou plus graves, y compris d’éléments habilitants et de multiplicateurs de force, d’un dispositif de commandement et de contrôle de meilleure qualité et d’outils d’information et d’analyse plus pointus.

D’autres opérations de maintien de la paix ont eu à faire face à l’insécurité au cours de l’année écoulée. La Mission des Nations Unies au Soudan du Sud a continué d’assurer la protection des civils sur fond d’escalade de violences intercommunautaires dans l’État de Jongleï. Malgré ces problèmes, la transition a franchi d’importantes étapes politiques, le recensement national et la révision de la Constitution ayant notamment été menés à terme. Opérées avec le concours de la Force intérimaire de sécurité des Nations Unies pour Abyei, la mise en place du Mécanisme conjoint de vérification et de surveillance de la frontière et la délimitation de la zone frontalière démilitarisée et sécurisée en mars 2013 sont venues contribuer à améliorer les relations entre le Soudan et le Soudan du Sud. L’Opération hybride Union africaine-Nations Unies au Darfour a réussi, grâce à l’évolution de la dynamique du conflit, à se concentrer sur les régions les plus hantées par l’insécurité tout en réduisant ses troupes et effectifs de police. Néanmoins, la recrudescence de la violence dans certaines parties du Darfour, y compris la prise pour cible des hommes de l’Opération, a bien montré qu’il fallait donner à celle-ci les moyens de prévenir toutes menaces contre les civils et d’y mettre un terme.

Diverses opérations de maintien de la paix ont commencé à recalibrer ou à réduire leurs effectifs. Au terme de 14 ans de présence des Nations Unies au Timor-Leste prescrite par le Conseil de sécurité, la Mission intégrée des Nations Unies au Timor-Leste, dernière en date, a achevé son mandat en décembre 2012. L’Organisation et le pays entrent dans une nouvelle phase de leurs relations, l’accent étant mis désormais sur le développement et la poursuite de l’édification des institutions. Par ailleurs, à la faveur du succès de la deuxième élection depuis le conflit, l’Organisation a commencé à réduire les effectifs de la composante militaire de la Mission des Nations Unies au Libéria tout en augmentant sa présence policière afin de renforcer les institutions nationales de maintien de l’ordre. De même, l’Opération des Nations Unies en Côte d’Ivoire a pu, à la faveur de la consolidation de la paix, retirer un bataillon en 2013. De son côté, la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti a pu, la sécurité s’étant améliorée, réduire le nombre de ses agents en tenue et recentrer ses efforts sur la consolidation de la stabilité politique et de l’état de droit.

En y affectant des conseillers pour les femmes et des conseillers pour la protection de l’enfance et en y privilégiant la formation, l’Organisation a donné à ses missions politiques spéciales et missions de maintien de la paix les moyens de répondre aux besoins particuliers des femmes et de l’enfance. Mes représentants spéciaux ont multiplié les activités de plaidoyer au niveau national, le but étant de voir bâtir des capacités et renforcer la prévention et l’intervention, y compris grâce à des activités de surveillance et à l’établissement de rapports. Grâce au concours de l’Organisation des Nations Unies, les Gouvernements du Myanmar, de la République démocratique du Congo, de la Somalie et du Soudan du Sud se sont donné des plans d’action pour mettre un terme à l’exercice de violences sur la personne d’enfants en temps de conflit.

Aspect important de l’entreprise de maintien de la paix, la conclusion de partenariats avec des organisations régionales et sous-régionales, comme l’Union africaine, l’Union européenne, l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord et l’Organisation du Traité de sécurité collective, le restera dès lors que des opérations se déploieront sur fond de grande instabilité. L’ONU a continué d’aider l’Union africaine à se donner les moyens de planifier, déployer et gérer ses opérations de paix, y compris par l’intermédiaire du Bureau des Nations Unies auprès de l’Union africaine. Quelque 17 700 militaires et policiers de la Mission de l’Union africaine en Somalie déployés dans le pays œuvrent à y promouvoir la paix, soutenus en cela par l’ONU. L’Organisation a également, par ses conseils et son savoir-faire techniques, aidé la Commission de l’Union africaine à constituer la Force africaine en attente et à élaborer des matériaux de formation et d’orientation clefs. On retiendra par ailleurs que l’Union européenne s’est donné un plan d’action dans le but de renforcer son appui aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies et que le Comité directeur Organisation des Nations Unies-Union européenne pour la gestion des crises a repris son souffle.

L’Organisation a continué de renforcer ses mécanismes d’appui aux opérations de maintien de la paix, y compris le Cadre d’orientation stratégique concernant le rôle de la police dans les opérations internationales de maintien de la paix et les normes de capacités générales pour bataillons d’infanterie et officiers d’état-major. Elle a amélioré la gouvernance et le dispositif de gestion de la stratégie globale d’appui aux missions et ses indicateurs de résultats en sorte de pouvoir prêter aux missions en toute diligence et efficacité un appui de meilleure qualité. De 33,8 % en 2008, le taux de vacance des postes de personnel recruté sur le plan international de missions de maintien de la paix et missions politiques spéciales a été ramené à 12,6 % en mars 2013.

Consolidation de la paix

Ayant, dans le rapport que j’ai présenté au Conseil de sécurité sur la consolidation de la paix au lendemain de conflits, fait ce constat qu’il y a de multiples sources d’instabilité, qu’il y a un risque élevé de reprise de tout conflit et que la consolidation de la paix est une entreprise de longue haleine, j’y propose une nouvelle hiérarchisation des priorités, soulignant l’importance de l’ouverture, du renforcement des institutions et de la solidarité constante de la communauté internationale. Au cours de l’année écoulée, les sérieux revers essuyés dans plusieurs pays, en particulier en Guinée-Bissau et en République centrafricaine, sont venus montrer combien est ardue la tâche de la Commission de consolidation de la paix, du Fonds pour la consolidation de la paix et du Bureau d’appui à la consolidation de la paix. Ailleurs cependant, la Commission et le Fonds ont réussi à promouvoir la consolidation de la paix : en Sierra Leone, ils ont aidé politiquement et financièrement les partis politiques à concourir effectivement et pacifiquement aux élections; en Guinée, ils ont financé la mise à la retraite de 3 928 militaires; au Burundi, ils ont aidé à organiser la conférence des partenaires; et au Libéria, ils ont aidé à instituer le premier pôle justice et sécurité. Le Fonds a également permis d’accompagner cette entreprise décisive de transition politique ou de consolidation de la paix au Kirghizistan, au Népal, au Niger, en Somalie et au Yémen. En 2012, il a récolté plus de 80 millions de dollars, chiffre record depuis 2008.