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Bureau du Médiateur du Comité 1267 du Conseil de sécurité

Présentations sélectionnées par le Médiateur

Allocution prononcée par Kimberly Prost, Médiatrice du Comité du Conseil de sécurité créé par la résolution 1267 (1999) concernant Al-Qaida et les Taliban, à la réunion informelle des conseillers juridiques, le 25 octobre 2010

Mes remerciements au Président et à vous tous qui me donnez aujourd’hui l’occasion de parler de l’actualité liée au Comité 1267 et en particulier de mes nouvelles fonctions.

Je me propose de vous dire quelques mots sur le régime et sur quelques faits récents, mais j’aimerais surtout évoquer les activités de mon bureau et notamment les principaux défis que nous devrons relever.

Devant un tel auditoire, je n’ai évidemment pas besoin d’expliquer en détail la nature des travaux du Comité 1267. Je dirai simplement que le régime prévoit des sanctions ciblées, dites « sanctions intelligentes », à l’encontre des personnes et entités dont le Comité a établi sur la base de certains critères qu’elles appartiennent ou sont associées à Al-Qaida ou aux Taliban.

Mais il serait peut-être utile de souligner la dichotomie des points de vue sur ces sanctions, car elle est au coeur de la controverse qui les entoure.

Du point de vue du Conseil de sécurité, du Comité et de ceux qui travaillent dans ce domaine, les sanctions imposées au titre de la résolution 1267 sont les mêmes que d’autres sanctions imposées au titre d’autres résolutions, sauf pour ce qui est de leur cible. Si l’on considère les mesures dans ce contexte, on peut difficilement admettre que cette unique variable change la nature fondamentale de la sanction ou le processus qui l’entoure. Dans cette optique, on accepte évidemment mal l’idée que les sanctions imposées au titre de la résolution 1267 puissent être soumises à des contraintes procédurales ou examens spéciaux, surtout de la part d’un organe extérieur non prévu par la Charte des Nations Unies.

On peut tout aussi bien comprendre la position des personnes et entités visées par ces sanctions et des États qui doivent les appliquer et qui voient essentiellement les résultats de l’action du Conseil de sécurité – la sanction à l’oeuvre – dont les effets semblent identiques à ceux que produisent les décisions des tribunaux nationaux. De leur point de vue, si les effets sont identiques, la procédure et les garanties de respect des formes doivent être similaires, sinon identiques, à celles qui s’appliquent dans le contexte national.

Il est difficile – voire impossible – de rapprocher ces deux perspectives. C’est de là que vient la controverse qui entoure le régime, et alors c’est dans ce contexte que mon bureau travaille.

Depuis le début, ou du moins depuis que la liste s’est considérablement allongée en 2001 – avec l’ajout de près de 200 noms de personnes et entités – le régime vaut au Conseil de sécurité des critiques et des protestations politiques dénonçant le manque de transparence des critères d’identification et d’inscription des personnes et entités, ainsi que l’absence de procédure régulière.

Les sanctions appliquées par les États sont de plus en plus fréquemment contestées devant les juridictions internes. Si les décisions de justice varient, je crois qu’on peut dire sans se tromper qu’en général, les tribunaux critiquent tous l’absence de garantie d’une procédure régulière pour les personnes et entités visées par ces lourdes sanctions.

Le Conseil de sécurité n’a pas été insensible ou imperméable aux critiques. Sur une période de huit ans, nous avons assisté à une évolution progressive du régime, avec notamment des dérogations au gel des avoirs pour raisons humanitaires, l’établissement de directives pour les travaux du Comité, l’adoption de règles selon lesquelles les motifs d’inscription doivent faire l’objet d’un exposé et d’un résumé, la désignation d’un point focal à qui les personnes ou entités figurant sur les listes puissent transmettre leurs demandes de radiation et, plus récemment, un examen détaillé de l’ensemble de la liste, qui a donné lieu à plusieurs radiations. La qualité et la transparence y ont gagné, surtout en ce qui concerne les nouvelles inscriptions, mais des préoccupations majeures subsistent, notamment quant à la garantie d’une procédure régulière pour les personnes et entités figurant déjà sur les listes.

Les critiques viennent d’un peu partout dans le monde, mais le « point de nonretour » a été atteint quand la Cour de justice européenne, dans son arrêt du 3 septembre 2008 sur l’affaire Kadi et Al Barakaat, a annulé, à l’égard des requérants, les mesures que l’Union européenne avaient prises pour appliquer le régime de sanctions imposé par la résolution 1267, au motif que les droits de MM. Kadi et Al Barakaat avaient été violés, notamment leur droit d’être notifiés et entendus, ainsi que leur droit au respect de la propriété. Bien que la Cour ait inscrit sa décision dans les limites d’un examen de la réglementation européenne et non de l’action du Conseil de sécurité lui-même, l’effet est le même en pratique puisque, clairement, l’applicabilité du régime imposé par le Conseil de sécurité est directement compromise.

J’ouvrirai ici une parenthèse qui bouscule un peu l’ordre chronologique de cet exposé pour dire qu’il y quelques semaines, la grande chambre (ancienne chambre de première instance) de la Cour de justice européenne a annulé le règlement modifié de l’Union européenne relatif aux sanctions, estimant que les renseignements fournis à M. Kadi en application des mesures révisées étaient insuffisants du point de vue du droit d’être informé et entendu.

Je reviens maintenant à la question des diverses critiques et difficultés, qui a amené le Conseil de sécurité à adopter, en décembre 2009, la résolution 1904, par laquelle il a, entre autres, créé le Bureau du Médiateur. Il s’agissait de mettre en place une instance indépendante par l’intermédiaire de laquelle les demandes de radiation puissent être présentées au Comité. Contrairement à l’ancien point focal – mécanisme qui reste en vigueur pour d’autres régimes – je joue dans l’évaluation de la demande de radiation un rôle qui touche à la fois la procédure et le fonds.

En quelques mots, la procédure d’examen des demandes comprend trois étapes. Durant la phase de collecte des renseignements, je communique la demande au Comité et aux États concernés (État à l’origine de l’inscription, État de nationalité ou de résidence) en vue de recueillir le maximum d’informations pertinentes. L’Équipe de surveillance qui assiste le Comité fournit également les renseignements dont elle dispose et je peux consulter d’autres sources – autres États ou organisations, informations accessibles au public – afin d’obtenir des données intéressantes.

Vient ensuite la phase de dialogue, durant laquelle je pose des questions et je m’entretiens de l’affaire, notamment avec le requérant, qui me présente ses arguments. Je peux également poser des questions suggérées par les États ou l’Équipe de surveillance.

Durant cette même phase, j’établis à partir de mes analyses et de mes observations un rapport détaillé récapitulant les principaux arguments liés à la demande, qui sera présenté au Comité pour examen. Durant la troisième phase, le Comité examine le rapport. Je me présente devant lui, espérant un débat franc sur le dossier. Le Comité rend ensuite sa décision sur la demande et je la communique au requérant, si possible avec des explications.

Tel est le schéma théorique; j’aimerais maintenant expliquer comment les choses se passent dans la pratique, et parler des difficultés. J’ai pris mes fonctions à la mi-juillet, et nous n’en sommes donc qu’aux premiers jours. J’ai jusqu’à présent été saisie de deux demandes; pour l’une, la phase de dialogue va commencer et, pour l’autre, je recueille encore des renseignements. Je pense être bientôt saisie d’un troisième dossier.

J’ai consacré une grande partie de mon temps initialement à deux questions essentielles pour le Bureau – l’indépendance et l’accessibilité de l’information. Je m’emploie à établir les structures nécessaires, par exemple mon site Web, ainsi que des procédures et relations correspondant au rôle indépendant qui doit être le mien. Je m’efforce par ailleurs de faire connaître l’existence de mon bureau, de manière générale et auprès de ceux qui pourraient vouloir faire une demande de radiation. Mais ce n’est pas facile, et j’aimerais avoir vos idées et vos suggestions sur les moyens d’informer les personnes concernées et de les encourager à faire appel à moi.

Je me consacre désormais aux différentes affaires et notamment au rôle que je dois jouer par rapport à celles-ci. Bien entendu, je sais que pour certains, mon bureau, tel qu’il est constitué, n’a pas les capacités suffisantes pour garantir les conditions d’une procédure régulière. Ceux qui sont de cet avis mettent en avant les limites de mon poste : je ne fais aucune recommandation, c’est le Comité qui prend les décisions et il n’y a pas de « contrôle judiciaire » classique. Je comprends ces critiques mais je préfère me concentrer sur ce qui est positif, c’est-à-dire sur ce que je peux faire, ce que prévoit la résolution. Si l’on se place du point de vue des personnes et des entités qui subissent les conséquences d’une inscription sur la liste, la création du Bureau du Médiateur est un vrai progrès. Par conséquent, mon objectif est de prendre le poste tel qu’il est et d’en faire tout ce que je peux dans la pratique. Ainsi, je crois que je serai en mesure de démontrer qu’il apporte quelque chose du point de vue de la régularité de la procédure et des droits de l’individu.

Plus précisément, je peux, en tant que titulaire de ce poste, obtenir des informations – les grandes lignes de l’affaire et les données sous-jacentes – et expliquer au Requérant quels sont les éléments à charge. Pendant la phase de dialogue, je peux l’amener à clarifier et préciser ses arguments et présenter le tout au Comité. Le Requérant est ainsi, en fait, « entendu » par l’organe qui prendra la décision. Pourvu que la pratique corresponde à la théorie, ces deux étapes représenteront à elles seules un progrès du point de vue du respect de la procédure régulière.

Deuxièmement, quels que soient les termes employés dans la résolution du Conseil de sécurité (observation plutôt que recommandation), je fournirai au Comité une analyse du dossier et me prononcerai en toute indépendance sur la solidité des arguments présentés. Très honnêtement, j’ai la réputation de dire ce que je pense. Une fois encore, il s’agira d’une nouvelle avancée sur le plan de l’information fournie à l’organe chargé de la décision.

Enfin, sachant qu’il s’agit là de mesures préventives plutôt que punitives, je ne m’attacherai pas à essayer de déterminer si la décision à l’origine de l’inscription sur la liste était raisonnable ou légitime. Je ferai plutôt part de mon analyse et de mes observations sur la question de savoir s’il existe aujourd’hui des raisons suffisantes pour que la personne ou entité figure sur la liste. De cette manière, pour chaque affaire, le Comité devra déterminer s’il existe des motifs suffisants pour que la personne ou l’entité demeure inscrite.

Si j’atteins ces objectifs, je crois qu’un pas important aura été franchi du point de vue des garanties d’une procédure régulière.

Bien entendu, je me trouve face à de nombreuses difficultés, trop nombreuses en réalité pour que je les énumère ici. J’en évoquerai deux qui présentent peut-être un intérêt particulier pour vous à savoir l’accès à l’information et une question plus générale : tout cela est-il suffisant?

En ce qui concerne l’accès à l’information, je ferai tout mon possible, mais il faut savoir que l’obstacle principal est la nature même de l’information sur laquelle les inscriptions sont fondées – à savoir des données transmises par les services de renseignements et classées secrètes – et la réticence des États à transmettre ce type d’information. Ce problème particulier occupe actuellement une grande partie de mon temps et mon objectif est double. Premièrement, je veux, si c’est possible, que les informations de ce type cessent d’être utilisées, ou le soient beaucoup moins. Cela peut paraître irréaliste, mais il est intéressant de voir tout ce que l’on peut découvrir – en dehors de toute information classée secrète – en faisant quelques recherches et en posant des questions. Je continuerai donc. Deuxièmement, pour les affaires qui nécessitent un accès à des données secrètes, j’essaie de trouver un moyen. Bien entendu, je serais la seule à avoir accès aux données de ce type. Cette solution n’est pas idéale, mais si un tiers pouvait au moins, même ex parte, voir et évaluer les données, ce serait déjà un progrès. Une procédure semblable est d’ailleurs déjà appliquée sur le plan interne dans plusieurs pays. Attendons donc de voir comment cette importante question de l’accès à l’information évolue dans les mois à venir.

La seconde difficulté, d’ordre plus général, est de savoir si, en fin de compte, la création de mon bureau, tel qu’il est constitué, peut être considérée comme une mesure suffisante. Il est intéressant de noter à cet égard, que deux tribunaux ont déjà jugé que mon bureau n’avait pas les moyens de garantir une procédure régulière. Je m’efforce de ne pas me sentir personnellement visée. La Cour de justice européenne, dans sa récente décision sur l’affaire « Kadi 2 », et la Cour suprême du Royaume-Uni, ont toutes deux dit que l’existence du bureau ne réglait pas le problème. Sauf le respect que je leur dois, elles se sont prononcées sans m’accorder le bénéfice d’une procédure régulière dans la mesure où le bureau n’était pas encore opérationnel à l’époque et où je n’ai pas été « entendue » sur la question.

Il se peut que cette conclusion – qui n’est pour l’heure qu’une opinion incidente – soit retenue par certaines juridictions nationales. J’estime toutefois qu’avant d’en arriver là, il convient de réfléchir à plusieurs questions d’importance qui n’ont pas encore été examinées.

Par exemple, je suis fermement convaincue qu’un régime de sanctions ciblées doit être assorti de garanties d’une procédure régulière. Je n’occuperais pas ce poste sinon. Mais il ne me semble pas que les mesures habituellement utilisées sur le plan interne, en particulier les procédures généralement associées aux procédures pénales ou répressives, soient les seuls mécanismes à notre disposition. Si nous convenons tous que le Conseil de sécurité est un organe unique en son genre, qui exerce des pouvoirs de sanction spécifiques, ne devons-nous pas en conclure que le régime international établi pour garantir une procédure régulière peut, lui aussi, être unique en son genre? Et, s’il est possible d’avoir un régime spécial dans ce contexte, quels en sont les modalités et mon bureau les respecte-t-il? Ces questions sont fondamentales et il faut les examiner avec soin avant de tirer des conclusions qui influeront directement sur ce régime à l’échelle mondiale. Si, en fin de compte, nous ne parvenons pas, d’une manière ou d’une autre, à rapprocher ces perspectives opposées, nous devrons tôt au tard répondre à une question encore plus difficile : que feront les États lorsqu’ils seront face à des décisions contradictoires du Conseil de sécurité et d’une de leurs juridictions?

Je n’ai pas de réponse à apporter et je n’exprime moi-même en ce moment qu’une opinion incidente par rapport à mon mandat. Il incombera à d’autres, qui sont peut-être présents dans la salle, de régler ces problèmes. En attendant, tandis que ces questions plus générales sont débattues, je me dois de jouer de la façon la plus combative possible mon rôle de médiatrice, tel qu’il est défini à l’heure actuelle, pour offrir toutes les garanties que je peux aux personnes et entités demandant à être radiées de la liste. Quelles que soient les réponses qui seront apportées aux questions plus générales, je pense que tous les efforts en valent la peine, du point de vue tant des droits des personnes et entités frappées de sanctions que du régime lui-même.

Je m’en tiendrai là et attends vos questions et observations. Merci encore de m’avoir donné la possibilité de prendre la parole devant vous aujourd’hui.