VENEZUELA

MISION PERMANENTE ANTE LAS NACIONES UNIDAS

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ADMINISTRACION INTEGRADA DE LOS
RECURSOS HIDRAULICOS EN VENEZUELA

Sexto Periodo de Sesiones de la Comisión de Desarrollo
Sostenible

Organización de las Naciones Unidas

Nueva York, 20 de abril a 1 de mayo de 1998.

ÍNDICE

  1.   INTRODUCC IÓN

  2.   LOS PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN INTEGRADA DE LAS AGUAS EN VENEZUELA

  3.   EL SISTEMA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE LAS AGUAS

  4.   LAS POLITICAS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LAS AGUAS

  5.   EXPERIENCIAS EN EL DESARROLLO DE LA GESTIÓN

  6.   PROPUESTAS DE ACCIÓN

1.     INTRODUCCIÓN

1.    En "Venezuela, el ordenamiento del territorio y la conservación del tambiente son los elementos principales en el camino hacia el desarrollo sustentable; el cual lo interpretamos como un proceso de transformaciónque se apoya en tres estrategias básicas: (i) la acción rectora, promotora y facilitadora del Estado, (ii) la participación del sector privado en la s 0 inversiones, (iíi) la participación de las comunidades locale" 1/. Esta declaración efectuada por el Sr. Representante del Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables de Venezuela en la ConferenciaInternacional Agua y Desarrollo Sostenible realizada en París en marzode este año, constituye una síntesis de la exposición que presentamos en la ocasión de la Sexta Reunión de la Comisión de Desarrollo Sustentable.

2.     Las estrategias enunciadas: acción del Estado, intervención del sectorprivado y participación de las comunidades están basadas en principiosde administración de recursos hidráulicos que en procura de interpretarlos planteamientos que efectúa la comunidad internacional se someten permanentemente a reflexión y análisis. Este escrutinio ha demostrado que los principios de la administración de los recursos hidráulicos definidos a inicios de la década de los setenta son válidos y permiten el desarrollo de políticas que constituyen las estrategias y directrices queorientan los planes de acción.

3.     Las políticas por su propia naturaleza son estratégicas y cambian segúnlas circunstancias del entorno, en una concepción que procura abarcar y tanto las situaciones nacionales, como las propuestas de la comunidadinternacional. Las políticas guían los planes de acción de cuyaexperiencia en su instrumentación surgen nuevos aspectos que lasretroalimentan. Este proceso tiene lugar con la suficiente dinamicidadpara introducir cambios que necesariamente tienen que considerar lasrigideces asociadas al desarrollo de la infraestructura para el S aprovechamiento de los recursos hidráulicos, al mismo tiempo que dilucidar cual es la oportunidad para realizarlos toda vez que ellos pueden afectar sensiblemente a las comunidades.

4.     Venezuela es un país con tradición en el manejo de los recursoshidráulicos. Durante la Capitanía General, particularmente en el siglo XVIII se realizaron o se propusieron importantes obras para el manejo racional de sus aguas. Sorprende la vigencia de algunas de ellas. Los principios de su administración hidráulica derivan de los usos y costumbres trasladados de la península ibérica, resultado de las experiencias de los puebios que la habitaron y que debieron adaptarse a sus condiciones hidrográficas, particularmente las del árido sur.

5.     La administración moderna de los recursos hidráulicos se remonta a la década de los cuarenta con las campañas de saneamiento básico ambiental para erradicar endemias, cuyas causas, entre otras, estaban asociadas al inadecuado manejo de las aguas en cuanto a su potabilización, drenaje pluvial y disposición de aguas servidas. En ese mismo período se establecieron las bases de la planificación de recursos hidráulicos2/, aunque todavía signadas por el carácter sectorial de uso del recurso. En la década de los cincuenta las obras públicas y entre ellas las obras hidráulicas fueron consideradas el motor del desarrollo nacional. Esta concepción fue revisada profundamente a partir de la segunda mitad de los años sesenta y como conclusión se sentaron los principios de la administración integrada de las aguas que fundamentan la gestión actual del recurso.

6.    En 1972 fue publicado el Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos3/, documento de carácter estratégico, que establece las demandas de agua a partir de un análisis prospectivo del desarrollo económico y social y que determina la oferta de agua en el territorio nacional. El balance entre oferta y demanda da lugar a estrategias de asignación del recurso.

7.    Venezuela ha participado activamente en los eventos internacionales sobre gestión de las aguas; reconoce los avances que se han alcanzado en el tema y los ha introducido en su sistema de manejo integrado del recurso; esa experiencia es la que deseamos compartir con la comunidad internacional y hace propicia la oportunidad que nos brinda este foro.

II.    LOS PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN INTEGRADA DE LAS      AGUAS EN VENEZUELA

8.     La naturaleza del recurso determina que su administración deba realizarse en atención a su escasez: geográfica, temporal y cualitativa. Igualmente es necesario considerar su carácter vital; su uso múltiple; su condición móvil y su característica de relativa renovabilidad.

9.     Los principios que orientan la administración integrada de las aguas en Venezuela, se fundamentan en esa naturaleza del recurso; en el rol del Estado como garante de que la "explotación de los recursos naturales de su territorio esté dirigida primordialmente al beneficio colectivo de los venezolanos" 4/; en los derechos económicos de la sociedad5/ y en la equidad y justicia social, una de cuyas expresiones más conspicuas es el mejoramiento de la calidad de la vida.

10.     De estos fundamentos se derivan los principios: del rol regulador del Estado; del valor y precio del agua; del régimen para la gestión sectorial multisectori a l de l as aguas ; de régimen para su protección y para la de protección contra sus efectos; de la conservación y aprovechamiento integral de las cuencas hidrográficas; de la relación entre el aprovechamiento de los recursos hídricos y la ordenación del territorio6/.

11.     Estos principios están profundamente entrelazados entre sí y a su vez dan lugar a otros que constituyen el marco particular de la gestión de los recursos hidráulicos en Venezuela y que pueden resumirse en:

  •    Carácter nacional de las aguas;

  •    Naturaleza transversal o multisectorial de administración de las aguas;

  •    Condición integral de la gestión del agua;

  •    Planteamiento estratégico de las fuentes de agua disponibles para los usuarios, basado en la consideración de escenarios prospectivos de las demandas;

  •   Visión a largo plazo del desarrollo del país;

  •   Actualización periódica de las estrategias según las modificaciones del entorno.

    12.    Los principios inherentes a la naturaleza del recurso son ampliamente conocidos y sería reiterativo tratarlos en esta oportunidad. El rol regulador del Estado será tratado al analizar el sistema nacional de administración de las aguas. A continuación se considerarán brevemente los otros principios enunciados.

    13.    Valor del aqua: Venezuela expresó en la Conferencia de París (Marzo de 1998) su reconocimiento al "valor económico del agua que toma en cuenta la cantidad, calidad y accesibilidad del recurso como materia prima, así como la cantidad, calidad y frecuencia de las descargas residuales a los cuerpos receptores".

    Este valor tiene que ser reconocido por todos los actores involucrados en los procesos de producción, distribución y comercialización de los servicios"7/. El principio de valor del agua reconocido por la administración pública venezolana8/, ha sido incorporado en las "Normas sobre Regulación y el Control del Aprovechamiento de los Recursos Hídricos y de las Cuencas Hidrográficas", (1996)9/, cuyo artículo 28, establece:

  • "En las concesiones a título oneroso, el interesado cancelará al Fisco Nacional un canon por e/ aprovechamiento del recurso, calculado en base a la cantidad del recurso a aprovechar, su escasez relativa en el lugar donde se realizará el aprovechamiento, su calidad, la variabilidad de su régimen y su energía potencia".

    14.    Precio del aqua: Venezuela ha reconocido tradicionalmente el precio del agua, lo que se manifiesta al usuario en el régimen tarifario. Los avances sectoriales en el desarrollo de este régimen presentan diversos grados de evolución. El servicio de agua potable y saneamiento muestra el mayor grado de desarrollo, aunque todavía se discute la manera como se incorporará al régimen el cobro del servicio de tratamiento y disposición de aguas servidas. Desde 1993 se definió el marco de referencia nacional bajo el cual los municipios establecerán sus regímenes tarifarios particulares.

    15.    El régimen para la qestión sectorial o multisectorial de las aguas será tratado al analizar el sistema nacional de administración de las aguas. Basta decir que el Estado solo se reserva el derecho de realizar la distribución del agua entre los usuarios, bien sean éstos de naturaleza pública o privada y que en consecuencia todo aprovechamiento de aguas del dominio público requerirá una concesión, cuyo régimen está desarrollado en las "Normas sobre Regulación y Control del Aprovechamiento de los Recursos Hídricos y de las Cuencas Hidrográficas" previamente citada.

    16.     Del réqimen para.la protección de las aquas. La concreción de este pri nci pio ha sido modificad a recientemente , colocando el objeto principal de las normas que lo regulan en "el control de la calidad de los cuerpos de agua, deEnida en función de sus usos actuales y potenciales"10/11/. Este régimen se orienta a la definición de parámetros de calidad variables según la naturaleza y uso de los cuerpos de agua e incluso por tramos de un mismo curso fluvial.

    17.     Del régimen de Protección contra los efectos de las aquas. Este principio se desarrolla a través del régimen de ordenamiento del territorio, regulado a través de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, uno de cuyos propósitos es "la definición de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones específicas y limitaciones ecológicas" 12/. Para 1996, un total de 17 estados de los 22 que conforman el país, habían aprobado sus planes estadales de ordenamiento territorial y actualmente se está realizando el proceso de consulta pública que conducirá a la aprobación del Plan Nacional de Ordenación del Territorio.

    18.    De la conservación v aprovechamiento inteQral de cuencas hidrográficas. El adecuado manejo de las cuencas hidrográficas representa la producción continua del recurso en calidad y cantidad, permitiendo dar garantías a los usuarios de la satisfacción oportuna de sus demandas y evitando la pérdida de vida útil de los embaises. Hay que recordar que las condiciones fisiográficas adecuadas para la edificación de presas y constitución de embaises también suele ser escasas y que en las condiciones de ríos tropicales tales características representan la oportunidad para aprovechar ios excesos del período de lluvia e incrementar los reducidos caudales de estiaje. Al manejo y ordenación de las cuencas se le ha otorgado recientemente la mayor importancia y se han reforzado o modificado los instrumentos de gestión mediantereformas institucionales tendentes a facilitar las operaciones necesarias para la elaboración y ejecución de planes de manejo de cuencas y a obtener los recursos financieros requeridos, a través de mecanismos suficientemente diversos como para garantizar la aplicación del más adecuado en cada caso13/.

    19.     De la relación entre el aprovechamiento de los recursos hídricos v la ordenación del territorio. "La administración de los recursos hidráulicos incide sustantivamente en toda la compleja problemática que plantea el tema de la ordenación del territorio, entendida ésta en e/ más amplio sentido, como la expresión geográfica de las políticas económicas y sociales de una nación" 14/. Materializar este principio ha sido posible a través del desarrollo de instrumentos como: "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio" (1983), la voluntad de los ciudadanos que han concurrido a las consultas públicas para la aprobación de los planes estadales de ordenamiento del territorio; la declaratoria de áreas bajo régimen de administración especial (ABRAEs) y la formulación de sus respectivos planes de manejo y reglamentos de uso y la complementación de los instrumentos de planificación territorial en lo relativo a las planicies de inundación. En efecto, las "Normas sobre la Regulación y el Control del Aprovechamiento de los Recursos Hídricos y de las Cuencas Hidrográficas" refieren la regulación del aprovechamiento de tales planicies a una declaratoria de Area Bajo Régimen de Administración Especial, materia que está desarrollada en la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio. Sin embargo, este mismo régimen jurídico perm ite la declaraci ón de es pacios del territorio cuyo régimen de protección puede presentar conflictos con el uso de la tierra para embaises. El arbitraje en tales conflictos debe resolver el uso que mejor convenga a la sociedad, respetando tanto la preservación de áreas silvestres como la necesidad de abastecer de agua a las comunidades y sus actividades económicas.

    20.     Carácter nacional de las aquas. El grave desequilibrio hidrográfico del país, demanda que la autoridad sobre las aguas sea ejercida por una sola entidad de carácter nacional, que sea capaz de arbitrar entre los conflictos regionales que se presenten, se hayan presentado y se presentarán debido al conjunto de trasvases que son necesarios para compensar las relaciones entre los centros de demanda y la localización de la oferta. Es por ello que el Congreso de la República dispuso que fuese el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNR) quien ejerciese "la autoridad nacional de las aguas15/", materia que abarca la "planificación, administración, aprovechamiento, regulacion y control de los recursos hidráulicos".

    21.     Naturaleza transversal o multisectorial de la administración de las aquas. El agua es imprescindible para el desarrollo de varios sectores de la economía nacional, por ello la importancia de la función reguladora del MARNR, bien sea por conducto de la organización responsable de la interpretación del Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos o por las recomendaciones que en el ejercicio de sus funciones realice el "Consejo Nacional de Planificación de los Recursos Hídricos" o del buen juicio de los árbitros que designe el MARNR. La gestión sectorial de las aguas es un proceso que se viene enfatizando con el ánimo de evitar que el MARNR sea "juez y parte" en las decisiones que atanen a la asignación del recurso.

    22.     Condición iritearal de la aestión del aqua. Venezuela reconoce la necesidad de una gestión integrada del recurso y en los instrumentos básicos para esta gestión: leyes, instituciones y planes, ha tratado de evitar que la autoridad nacional de las aguas asuma compromisos sectoriales, sin desmedro de mantener el grado de información necesaria sobre todos los usos y destinos del agua, sea el abastecimiento al medio iurbano, los usos industriales o agrícolas, la protección contra las acciones antrópicas, o cualquier otra actividad que afecte directa o indirectamente al recurso16/.

    23.     Planteamiento estratéqico de las fuentes de aquas disponibles para los usuarios. basado en la consideración de escenarios prospectivos de las demandas. La administración integrada de las aguas requiere el establecimiento de estrategias que orienten al MARNR en su función reguladora. Para lo cual es necesario definir las demandas con base a escenarios que se asemejen lo mejor posible a la realidad futura. Este análisis de demandas no constituye una obligación para los sectores económicos, es una guía para la acción del MARNR que en el cumplimiento de su función debe proveer a los usuarios de una gama de opciones posibles de oferta de agua para satisfacer su demanda, considerando que tales opciones estén diferenciadas no sólo por sus localizaciones geográficas, sino por el costo del agua y la garantía de suministro.

    24.     Visión a larqo plazo del desarrollo del País. "La visión a largo plazo permite tomar decisiones con conocimiento de las implicaciones que ellas acarreen y brindando el tiempo requerido para estudiar las soluciones de los conflictos previstos" 17/. Los estudios a largo plazo se mantienen como instrumento de planificación, pero referidos a áreas donde ocurren o pueden ocurrir conflictos importantes para el aprovechamiento del y recurso: Cuenca del Lago de Maracaibo, Area de Desarrollo Orinoco-Apure, Cuenca del Lago de Valencia. En todo caso hay que enfatizar que en el sistema de administración hidráulica de Venezuela las demandas de agua que generan los proyectos de desarrollo se confrontan con las previsiones del plan, no se derivan de él. Esto es así porque se entiende que la gestión de las aguas sirve a las acciones sectoriales de desarrollo y que son éstas las responsables del desenvolvimiento socio económico del país y en consecuencia la dimensión social de la gestión hidrúalica se concreta en evitar que las aguas sean limitantes al desarrollo.

    25.     Actualización periódica de las estrateqias seqún las modificaciones del entorno. La administración hidráulica ha comprendido que la planificación no es un instrumento rígido si no que es un instrumento para enfrentar situaciones cambiantes. Este sentido de la planificación obliga a la revisión continua de las condiciones del entorno, de manera de ir tomando las mejores decisiones posibles en cada circunstancia.

    III.    EL SISTEMA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN DE LAS AGUAS

    26.     El Sistema Nacional de Administración de las Aguas a nivel del MARNR considera dos esferas de actuación perfectamente diferenciadas: La administracion de mision, cuya función fundamental es la planificación, la regulación, la coordinación y el arbitraje, y la administracion de gestion responsable del inventario del recurso, del manejo y conservación de las cuencas hidrográficas, del control y vigilancia de la gestión sectorial de las aguas y, en los casos que sea necesario, de la construcción de obras públicas hidráulicas.

    27.     En el nível sectorial, los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento; de administración hidroagrícola, de navegación de cuerpos de agua, de producción hidroeléctrica, etc. también deben reproducir estas funciones, lo que permite establecer campos de actuación precisos a los particulares y al Estado. El rol de este último tiende a definirse cada vez más como de arbitro o regulador y va cediendo espacio a actores privados o públicos descentralizados para cumplir el papel de prestadores de servicio.

    28.     La gestión sectorial es objeto de la reforma del sector público, que trata de reducir el ámbito de sus instituciones, concentrando sus tareas enaquellas que son propias de su carácter rector y regulador. Las instituciones receptoras de la gestión sectorial son los organismos descentralizados, en particular los gobiernos locales y el sector privado.

    29.     En el caso del agua, las concesiones constituyen el mecanismo mediante el cual se otorga el recurso en una cantidad y calidad preestablecida. A través de ellas los usuarios sectoriales reciben derechos de uso, por cuya asignación deben cancelar un canon que comprende el valor del agua, y los fondos necesarios para amortizar las inversiones para su regulación, así como los costos para la instrumentación del correspondiente plan de manejo de cuencas. Otros costos en que se debe incurrir para realizar una cabal gestión de las aguas, se obtienen de los fondos que se asignan a partir de la contribución tributaria de los ciudadanos.

    30.     La gestión o manejo de cuencas se considera un rol fundamental del Estado, que tiene la obligación de mantener el rendimiento hidrológico de las mismas dentro de márgenes estadísticamente aceptables, y garantizandO que la calidad del agua no sufrirá variaciones que la descalifiquen para los usos que le han sido previamente asignados. Los mecanismos de participación de las instituciones sectoriales y territoriales - se deben concretar a través de la integración en organismos de coordinación y de la descentralización de algunas funciones, cuya propia naturaleza lo haga propicio. Netese que no se está hablando del servicio que se prestaría con el agua otorgada en concesión, donde los procesos de descentralización y de privatización son fundamentales.

    31.     En el caso del servicio de abastecimiento de agua potable y saneamiento, la reforma institucional se ha centrado en la descentralización y en consecuencia se han venido transfiriendo responsabilidades y acciones hacia los gobiernos regionales y locales (gobernaciones y alcaldías). En algunos, los usuarios sectoriales se han organizado de manera de negociar adecuadamente las asiganciones del recurso y contribuir a la gestión o manejo de cuencas en procura de garantizar la producción hidráulica en la cantidad y calidad estipulada. Aún en estos casos, el MARNR como autoridad nacional de las aguas no delega la función de asignación del recurso.

    32.     La gestión de cuencas se asume a todo lo largo del curso de agua y la garantía de calidad y cantidad se extiende a otras cualidades del recurso, como la capacidad de soportar la actividad de medios naturales como los humedales y la propia actividad biológica de los ríos y cuerpos de agua asociados; el control de los niveles que hacen posible la navegación; el aprovechamiento de condiciones que facultan la práctica de deportes acuáticos como el canotaje o la preservación de la calidad del paisaje en sus múltiples variantes, como por ejemplo: bucólica en los valles intramontanos o agreste en las grandes cataratas. Insistimos que la gestión de cuencas no materializa los propósitos de aprovechamiento enunciados, sino que permite que ellos ocurran y que sean los sectores económicos quienes exploten su potencial. Los costos asociados a dicha gestión son variados y comprenden entre otros:

  •    Operación y mantenimiento de la infraestructura hidráulica, siempre que tenga como propósito la regulación del recurso, particularmente para el uso múltiple.

  •    Instalación y operación de la red hidrometeorológica.

  •    Definición de las normas de calidad del agua y acciones para el cumplimiento de las mismas.

  •    Vigilancia y control de los recursos naturales y de las actividades antrópicas.

  •    Formulación y ejecución de programas de control de contaminación ifusa o mitigación o corrección de la producción de sedimentos.

  •    Coordinación interinstitucional y participación.

    33.     El manejo de cuencas hidrográficas constituye la acción capital de la administración de gestión de las aguas dentro del MARNR. Es un proceso complejo que tiene que ir de la mano con la ordenación del territorio y la ocupación que de él ocurra y con la garantía de que las actividades socioeconómicas que allí se materialicen, lo hagan de manera que garantice la contribución a la producción nacional y consecuentemente a la generación de riqueza de la cual se obtendrán los fondos para la protección de los recursos. En la gestión cabal de las cuencas hidrográficas se concreta el "leiv-motiv" del MARNR: "ambiente y desarrollo". Es por esa razón, que tiene que enfatizarse en que los planes de manejo de cuencas tienen que formularse en la doble concepción de la "planificación ascendente", participativa, que trata de comprender las realidades locales y la "planificación descendente" resultado del papel tutelar de la Administración.

    34.     La gestión de cuencas tiene que abordarse como un gran ejercicio de educación ambiental, que haga comprender a los usuarios del recurso y del territorio su participación en la conservación de un bien, de cuyo uso racional depende su propia actividad económica. No significa que el Estado pretenda abandonar sus tareas de coacción e incluso de policía, sino que el énfasis tiene que darse a la capacidad de lograr que los usuarios actúen diligentemente para el cumplimiento de sus obligaciones ambientales. Como es obvio, estas tareas tienen un costo, que debe sufragarse por diversos medios, unos indirectos provenientes de los recursos fiscales, y otros directos producto del pago de tasas o tarifas, según la modalidad que se cons idere conveniente. La mayor atención debe darse a la prevención; sin menoscabo de evitar que se transfieran a los usuarios costos que corresponden a los generadores. Esta es una situación típica en la potabilización de las aguas que hay que evitar.

    35.     De la misma manera que el plan racional de aprovechamiento de los recursos hidráulicos, los planes de gestión integral de cuencas hidrográficas, también son de carácter estratégico y por naturaleza flexibles, permitiendo su adecuación a los resultados que se vayan obteniendo.

    36.     En atención al carácter fundamental de los planes de manejo de cuencas hidrográficas, como paso previo a su desarrollo, se decidió adelantar un Inventario Nacional de Cuencas Hidrográficas. Este inventario comprende tanto la información relativa al grado de deterioro de las aguas, como a los rendimientos de las cuencas, los usos del agua, su vinculación con ecosistemas valiosos o frágiles y con actividades que dependen de la calidad y cantidad del recurso. La ficha descriptiva de cada cuenca más allá del recuento de sus características físico-naturales, contiene información sobre el uso de la tierra, estado de desarrollo de las actividades económicas: niveles de calidad de vida, grado de pobreza y en fin un conjunto de indicadores que permitan tomar decisiones sobre la prioridad de acción. Para su ejecución se cuenta con valiosa información que solo requiere ser actualizada, tal es la obtenida a través del Programa Sistemas Ambientales Venezolanos que resume la información ambiental básica del país en escala 1:250.000.

    37.     Este inventario deberá priorizar más de 450 cuencas tomando en consideración, además de su extensión y de su situación o condición estratégica (internacionales, presencia de ecosistemas frágiles, ABRAES, abastecimiento a grandes poblaciones), los aspectos señalados previamente y las inversiones existentes en obras de infraestructura hidráulica, sus requerimientos para mantenimiento y su potencial de aprovechamiento.

    38.     Los avances en la administración sectorial del agua se ejemplifican con los cambios que se han sucedido en la prestación del servicio de agua potable y saneamiento, cuya imagen-objetivo es "que el servicio sea prestado, a través de empresas sustentables técnicas y financieramente, con la participación del sector privado y las comunidades, bajo la tutela de los gobiernos locales, correspondiéndole al nível central e/ rol de orientador estratégico de las decisiones nacionales"18/.

    39.     La reforma inicial (1990) fue de carácter institucional, y orientada a la separación de los roles de regulación y prestación del servicio. A la entidad reguladora se le estableció la misión de planificar, coordinar, regular y supervisar las acciones del sector agua potable y saneamiento, para la prestación eficiente del servicio a nivel nacional, el uso racional del agua y la transferencia del servicio a los gobiernos locales.

    40.     Las empresas encargadas de la prestación del servicio de agua potable, deben además realizar la recolección, tratamiento y disposición de aguas servidas y lo más importante promover la transferencia de estos servicios a los gobiernos municipales.

    41.     La transferencia del servicio a los gobiernos locales ha ocupado buena parte de la gestión durante esta década y ello porque la experiencia en centralización del servicio que fue satisfactoria en los cuarenta y que contribuyó decisivamente a superar las condiciones de insalubridad del país, fue sobrepasada por el crecimiento de las ciudades, la complejidad de la gestión, la administración laboral, etc.

    42.     Los cambios institucionales han seguido, en general, las recomendaciones internacionales sobre gerencia de servicios públicos, con las naturales vicisitudes que implica cualquier reforma institucional de la magnitud que se ejecutó.

    43.     El proceso hasta el momento ha encontrado una respuesta favorable a nivel de los gobiernos estadales; sin embargo, los municipios han comenzado a dar signos positivos de su disposición a asumir las responsabilidades que les competen, por mandato legal y por reclamo de los ciudadanos.

    44.     Se espera que la evolución continue hasta la prestación eficiente del servicio por parte de los municipios, la autosuficiencia financiera de la empresa prestadora del servicio; y la constitución de un marco legal e institucional que garantise el adecuado funcionamiento del sector y la participación de instituciones privadas.

    45.     Además de la reforma institucional, han ocurrido importantes cambios en el régimen financiero, y se están desarrollando los instrumentos jurídicos necesarios para lograr una efectiva incorporación del sector privado a la prestación del servicio.

    IV.    LAS POLITICAS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LAS AGUAS

    46.     El MARNR ha definido un conjunto de políticas ambientales19/ que se sintetizan en cinco aspectos básicos:

  •    Garantizar el aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables

  •    Regular y administrar el uso de los recursos naturales renovables

  •    Fortalecer y consolidar el sistema nacional de áreas bajo régimen de administración especial

  •    Tecnificar la gestión, desarrollar la recolección y procesamiento de la información básica y promover la investigación

  •    Concretar la participación, en todos los niveles y mediante todos los mecanismos que sea necesario.

        Del análisis e interpretación de estos aspectos es posible concretar g algunas políticas fundamentales referidas a la administración de las aguas. Se destacan entre otras:

  •    El desarrollo de nuevas capacidades institucionales: regulación del recurso, gestión de cuencas, descentralización y transferencia al sector privado;

  •    La movilización de recursos financieros: desarrollo de opciones que atraigan capitales locales, subregionales e internacionales y que permitan ampliar las fuentes tradicionales de financiamiento del sector, que son: asignación de fondos públicos y utilización de créditos multilaterales o bilaterales;

  •    La gestión de las cuencas hidrográficas como medio de garantizar la permanencia de las cualidades del recurso y consecuentemente de satisfacer las demandas para su racional aprovechamiento;

  •    El desarrollo del marco legal que establezca las competencias entre los distintos niveles territoriales de gobierno;

  •    La ejecución de obras públicas ambientales, de manera que los organismos prestadores de servicios se concentren en la formulación de proyectos, la recuperación de las inversiones y en la prestación eficiente del servicio;

  •    El fomento de la participación de la comunidad en la gestión del aguao La definición de los mecanismos de regulación para el aprovechamiento racional del agua;

  •    La ejecución de evaluaciones ambientales y la consecuente aplicación de planes de supervisión ambiental en todos los proyectos de aprovechamiento de recursos hidráulicos o prestación de servicios vinculados al agua;

  •   La definición, promoción e instrumentación de mecanismos que faciliten la gestión sectorial del recurso.

    47.     Hay que destacar que estas políticas obedecen a las prioridades nacionales de este momento y concuerdan con los objetivos de los programas establecidos en el Capítulo XVIII de la Agenda 21. Igualmente concuerdan con los planteamientos del Plan de Acción convenidos en la Conferencia de San José (junio de 1996) y en la Conferencia de París (Marzo 1998). Obviamente no cubren todos los temas allí planteados, pero evidencian la vocación de Venezuela de atender a las materias que la comunidad internacional reconoce como prioritarias para la gestión de las aguas.

    V.     EXPERIENCIAS EN EL DESARROLLO DE LA GESTIÓN

    48.     Los planes, programas y proyectos ejecutados según los principios reseñados y las reformas introducidas, han ocasionado una serie de reacciones y de resultados que van constituyendo experiencias, que dan lugar al establecimiento de estrategias con el fin de minimizar las situaciones adversas y potenciar las exitosas. De esas experiencias pueden derivarse lecciones que pueden ser aprovechadas por otros miembros de la comunidad internacional; algunas de ellas son:

    49.     Reacción del público usuario a las modificcaiones de las tarifas.

    "Los estudios de opinión pública efectuados en el caso del Acueducto Metropolitano de Caracas indican que para los usuarios el abastecimiento de agua es el más importante de los servicios públicos, por encima de la electricidad o el teléfono. Cuando se introdujeron los ajustes tarifarios, el público reaccionó de forma colectiva resistiéndose al pago, aún a costa de la mora y de los cortes. Sin embargo, en la medida que e/ público percibió la mejora en el servicio, su reacción fue favorable, determinándose que a los dos años de iniciado el aumento de las tarifas, el 58% de los clientes afirma que paga regularmente las facturas. Mediciones de disposición de pago indican que prácticamente el único servicio público (en Caracas) ante e/ cual la colectividad estaría dispuesta a pagar más a cambio de calidad, es el servicio de agua" 20/.

    50.     Resistencia a cambios institucionales.

    Propuestas de cambios en la gestión tradicional, como el señalado para la gestión integral de cuencas hidrográficas, que implica una actitud diferente de las relaciones con los usuarios del agua en la cuenca, que abarca muchos más elementos que las tareas de conservación de suelos en las zonas altas, es resistida mediante razonamientos técnicos, análisis financieros, dudas sobre su oportunidad, etc....

    La lección más importante que se deriva de esta experiencia es que el establecimiento de lineamientos claros, producto de una concepción suficientemente discutida y de la cual la dirección de la institución esté plenamente convencida, es el mecanismo idoneo para introducir este tipo de cambios.

    51.     Insuficientes recursos humanos capacitados.

    La escasa valoración que la sociedad parece conceder a la gestión ambiental en comparación a otras actividades económicas determina una deserción constante del recurso humano, por lo que las tareas cotidianas van siendo asumidas por personal en proceso de desarrollo, con las consecuencias que ello conlleva.

    La lección que puede deducirse de esta experiencia es la necesidad de crear nuevas oportunidades para el desarrollo de actividades en el sector privado que antes fueron asumidas por el Estado, así podrán precisarse los costos con mayor rigor y atender a su recuperación mediante los mecanismos financieros más adecuados. La percepción de la relación precio-valor será vital para definir el grado de desarrollo que la sociedad estará dispuesta a sufragar por el desarrollo de la gestión de recursos hidráulicos21/. Si la sociedad percibe esta relación favorable estará dispuesta a mejorar la calidad del servicio, p.e. Ia gestión integrada de cuencas y el personal que labora en este campo podrá asumirlo como su proyecto de desarrollo profesional a largo plazo.

    52.     Resistencia a los procesos de privatización.

    La aceptación y estímulo a la escentralización puede interpretarse como una opción atractiva frente a la alternativa de que la reforma del Estado de lugar a una mayor transferencia de competencias al sector privado. La privatización es percibida como un mecanismo que atenta contra una estabilidad del personal, contra privilegios laborales, contra una equitativa distribución del ingreso de las empresas públicas. La lección que puede recogerse de este hecho es que es necesaria una investigación que demuestre la equidad del proceso, el incremento en la productividad de los trabajadores y la capacidad de los empresarios para sortear éxitosamente situaciones de crisis, todo ello con el propósito de generar confianza y aceptación del proceso que evite la resistencia al cambio.

    53.    Incumplimiento de las normas por parte del sector público.

    En la medida que el Estado asume su rol regulador, va definiendo un conjunto de normas que le permitan ejercer certeramente su nuevo papel. Estas normas suelen ser acatadas por el sector privado y aún por el descentralizado, pero en pocas ocasiones son reconocidas como vinsulantes por el sector público. Esto trae consigo inequidades sociales que la más de las veces no se resuelven. La lección que se deriva es la necesaria concienciación que hay que hacer a los funcionarios públicos para que comprendan sus responsabilidades y actuen en consecuencia, evitando el desarrollo de unidades de control que incrementan la burocracia y no agregan valor a la gestión.

    54.     Escaso desarrollo de mecanismos alternativos para financiar las acciones requeridas para la gestión.

  • A pesar de la contribucion de las organizaciones multilaterales y de las opciones bilaterales, es necesario reconocer que se ha avanzado poco en el desarrollo de otras opciones tales como: mercados subregionales de prestación del servicio; concurso de capitales privados de caracter local; creación y consolidación de empresas especializadas en áreas específi cas con capacidad para autogestión, entre otras soluciones. La lección que debemos aprender es que es necesario vencer la inercia de la acción pública y estimular la actividad de grupos emprendedores que contribuyan a multiplicar las oportunidades en el manejo sectorial de las aguas.

    55.     De la misma manera han ocurri do otras experi enci as francamente estimulantes que comprueban lo acertado de los cambios introducidos. En Venezuela éstas han sido notorias en el caso del servicio de agua potable y saneamiento y se pueden resumir entre otros ejemplos, en:

    1991 1995
    Incremento en la productividad del empleo en el sector: (número de empleados por cada 1000 usuarios) 10 5
    Incremento en el porcentaje de gastos operacionales cubiertos con ingresos propios. 18% 42%
    Mejora en el precio medio de venta: 0.04 US$/m3 0.20US$/m3

    56.     El desarrollo del servicio pretende alcanzar autosuficiencia financiera a través de tarifas aprobadas por los gobiernos locales y reglamentadas por el gobierno nacional; reducir el agua no contabilizada a valores del orden del 20 al 30%: diversificar el origen de fondos para la inversión; diseñar una política de subsidios que los conceda directamente a la población de bajos ingresos y que disminuya los subsidios cruzados. Estas acciones de carácter público se complementan con el incentivo a la participación del sector privado.

    Vl.    PROPUESTAS DE ACCIÓN

    57.     Con base a lo expuesto, la Delegación de Venezuela propone a la consideración de los distinguidos Delegados a la Sexta Reunión de la Comisión de Desarrollo Sostenible, los siguientes aspectos para el mejor desempeño de la Administracion Inteyrada de las Aguas:

    1.    Considerar separadamente la gestión del recurso agua y la de los servicios para su aprovechamiento sectorial.

    2.     Considerar el rol regulador y arbitral del Estado en la asignación del recurso a los diversos usuarios.

    3.     Considerar la gesticn integrada de cuencas como un elemento fundamental para la conservación, defensa y mejoramiento del recurso en armonía con sus propios usos y los de otros recursos naturales en las cuencas y capaz de estimular, mantener y acrecentar las actividades productivas que contribuyan al desarrollo económico del país.

    4.    Considerar el uso de la ordenación del territorio como instrumento para la gestión integrada de cuencass lo que a su vez supone tomar en cuenta la declaración y planificación del manejo de las áreas bajo régimen de administración especial y comprender que más allá del mantenimiento de la producción de agua y de la protección de su calidad, debe conservarse la cualidad de sus servicios ambientales tanto los que atañen a su propia naturaleza, como los que son percibidos, disfrutados y apropiados por el hombre.

    5.     Transferir la prestación de los servicios hidráulicos a los sectores económicos competentes, considerando las delegaciones territoriales convenientes, la participación de las comunidades y el estímulo al concurso del sector privado.

    6.    Promover mayor integración subregional, estimulando la creación de mercados para la prestación de servicios de gestión sectorial de las aguas.

    7.     Como base para una efectiva participación del sector privado nacional, promover ante las instituciones financieras multilaterales, la consideración, análisis e instrumentación de mecanismos que den mayores oportunidades de negocio a las empresas nacionales de los países signatarios de los créditos.

    8.     Promover mayores intercambios entre los centros tecnológicos y de . . enseñanza a nivel subregional y propiciar una consulta con el propósito de hacer más eficiente el uso de los recursos tecnológicos disponibles mediante la especialización de estos centros y de su integración en redes.

    9.     Valorar y estimular la producción y difusión de los conocimientos científicos y tecnológicos subregionales y estimular su acopio y difusión, para cuyo desarrollo se requiere el concurso de las organizaciones del sistema de Naciones Unidas.

    58.     Venezuela desea expresar su agradecimiento por esta oportunidad para presentar sus experiencias, manifestar su decidida vocación al servicio del progreso de los puebios y su firme voluntad de trabajar en el seno de la comunidad internacional tratando de dilucidar las acciones que más convengan a cada nación según sus particularidades culturales y de desenvolvimiento socioeconómico, con vistas a la mayor calidad de vida para sus pobladores. Distinguidos Delegados nuestro respeto y agradecimiento por su atención.

    Muchas gracias.

    _________________________

    1/    Venezuela. "Intervencion de Venezuela. Conferencia Intemacional sobre Agua y Desarrollo Sustentable". Paris,Francia, 21 de marzo de 1998. Caracas, Archivos del Ministerio de Relaciones Exteriores.

    2/    Venezuela, Ministerio de Obras Públicas, Dirección de Obras de Riego "Consideraciones Básicas para la elaboración de un Plan Nacional de Irrigación a ser desarrollado durante el perlodo 1950-1970" Caracas. 1949.

    3/     Venezuela, Comisión del Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos". "Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos". Caracas, 1972 (2 tomos).

    4/    Venezuela "Constitución de la República de Venezuela. Articulo 10S". Caracas, Gaceta Official No 662, Extraordinario del 23 de enero de 1961.

    5/    Venezuela.Constitución ... Capitulo V. op. cit.

    6/    Venezuela, COPLANARH. "Criterios y Principios para el Reordenamiento Juridico de las Aguas". Caracas, 1974.

    7/    Venezuela, intervención .... op. cit.

    8/    Venezuela, COPLANARH. Criterios ... op.cit.

    9/    Venezuela. Presidencia de la Republica, "Nommas sobre la Regulacion y el Control del Aprovechamiento de los Recursos Hldricos y de las Cuencas Hidrográficas". Caracas 10 de de julio de 1996. Decreto No 1.400.

    10/     Venezuela. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, "Rumbo a una nueva gestión ambiental'. Caracas, 1996.

    11/    Venezuela. Presidencia de la República. "Normas para la Clasificación y el Control de la Calidad de los Cuerpos de Agua y Vertidos o Efluentes Liquidos". Caracas 11 de octubre de 1995. Decreto No 883.

    12/     Venezuela. Congreso de la Republica "Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio". Caracas, 11 de agosto de 1993.

    13/     Venezuela. Presidencia de la República. "Normas sobre la Regulación ... " op.cit. Art. 69.

    14/     Venezuela, COPLANARH. "Criterios y Principios... op.cit., Art. 69

    15/     Venezuela. Congreso de la Republica "Ley Orgánica de la Administración Central" Caracas. 22 de diciembre de 1976. Art. 36, 5o.

    16/     Venezuela, COPLANARH. "PIan ... op.cit.

    17/     Idem

    18/     Venezuela. "Intervención ... op.cit

    19/     Venezueia, MARNR. "Proyecto de Actualizacion de la Politica Ambiental Venezolana". Caracas, 1997.

    20/     De Viana, Jose Marla. Pasado, Presente y Futuro del agua en Caracas. Foro Agua para la Vida. Universidad Catolica Andrés Bello. Caracas, 1997 (El Ing José Maria De Viana es el Presidente de HIDROCAPITAL: Empresa operadora del servicio de agua potable y saneamiento de Caracas

    21/     De Viana, J.M, Pasado op. cit.