Acciones de las Naciones Unidas contra el terrorismo

Grupo de Alto Nivel

Terrorismo

A. La amenaza con que nos enfrentamos

145. El terrorismo atenta contra los valores más centrales de la Carta de las Naciones Unidas: el respeto de los derechos humanos, el Estado de derecho, las leyes y usos de la guerra que protegen a la población civil, la tolerancia entre los pueblos y naciones, y la solución pacífica de las controversias. El terrorismo florece en situaciones de desesperanza, humillación, pobreza, opresión política, extremismo y violaciones de los derechos humanos; también florece en el contexto de los conflictos regionales y la ocupación extranjera y se aprovecha de la capacidad insuficiente de los Estados de mantener el orden público.

146. Dos nuevos factores imparten una mayor urgencia a la amenaza del terrorismo. Al-Qaida es el primer caso, pero seguramente no el último, de una red armada no estatal de alcance mundial y gran capacidad. Los atentados perpetrados en los últimos cinco años contra más de 10 Estados Miembros en cuatro continentes han demostrado que Al-Qaida y sus entidades asociadas plantean una amenaza universal a los Estados Miembros de las Naciones Unidas y a las propias Naciones Unidas. En sus declaraciones públicas, Al-Qaida ha señalado en particular a las Naciones Unidas como uno de los principales obstáculos al logro de sus objetivos y las ha llamado uno de sus enemigos. En segundo lugar, la amenaza de que los terroristas, del tipo que sean y cualquiera que sea su motivación, tratarán de causar bajas masivas plantea peligros sin precedentes. Las recomendaciones que hemos formulado más arriba sobre el control de las fuentes de materiales nucleares, radiológicos, químicos y biológicos y el fortalecimiento de los sistemas mundiales de sanidad son elementos centrales de una estrategia para impedir que ello ocurra.

B. Cómo responder al problema de la prevención

1. Una estrategia global

147. En todas las consultas regionales que mantuvo el Grupo, los gobiernos y las organizaciones de la sociedad c ivil expresaron preocupación por el hecho de que la actual «guerra contra el terrorismo» había vulnerado en algunos casos precisamente los valores que los terroristas pretendían conculcar: los derechos humanos y el Estado de derecho. La mayoría de quienes expresaron esas preocupaciones no pusieron en tela de juicio la gravedad de la amenaza terrorista y reconocieron que el derecho a la vida era el más fundamental de los derechos humanos. Sin embargo, expresaron el temor de que si la lucha contra el terror se centraba exclusivamente en la labor de las fuerzas militares y policiales y los servicios de información se corría el riesgo de socavar los esfuerzos por promover la gobernanza y los derechos humanos, de que una parte considerable de la población del mundo se distanciara y de comprometer así la posibilidad de adoptar medidas colectivas contra el terrorismo. La necesidad fundamental, con respecto a los Estados de las regiones de las que provienen los terroristas, es encarar no sólo su capacidad sino también su voluntad de luchar contra el terror. Para fomentar esa voluntad, y para lograr el apoyo de la población de esos Estados, en vez de despertar su oposición, se necesita un enfoque más amplio.

148. Un elemento común en todas las preocupaciones expresadas es la necesidad imperativa de elaborar una estrategia mundial de lucha contra el terrorismo que encare sus causas fundamentales y fortalezca a los Estados responsables, así como el imperio de la ley y los derechos humanos fundamentales. Lo que se precisa es una estrategia general que incluya medidas coercitivas, pero no se limite a ellas. Las Naciones Unidas, con el Secretario General a la cabeza, deberían promover esa estrategia general, que comprendería los elementos siguientes:

(a) La disuasión, que procurar ía remediar las causas del terrorismo o los factores que lo facilitan, entre otras cosas con medidas para promover los derechos sociales y políticos, el Estado de derecho y la reforma democrática; poner fin a la ocupación y atender a las principales reivindicaciones políticas; luchar contra la delincuencia organizada; reducir la pobreza y el desempleo y evitar la desintegración de los Estados. Todas las estrategias mencionadas para prevenir otras amenazas tienen beneficios secundarios al contribuir a elimin ar algunas de las causas del terrorismo o alg unos de los factores que lo facilitan;

(b) Medidas para contrarrestar el extremismo y la intolerancia, entre otras cosas mediante la educación y la promoción del debate público. Una reciente innovación del PNUD, el Arab Human Development Report, ha contribuido a abrir un amplio debate en el Oriente Medio sobre la necesidad de la habilitación de la mujer, la libertad política, el Estado de derecho y las libertades civiles;

(c) El desarrollo de mejores instrumentos de cooperación mundial en la lucha contra el terrorismo, dentro de un marco jurídico que respete las libertades civiles y los derechos humanos, en particular en las esferas de la aplicación de la ley; el intercambio de información confidencial, cuando sea posible; las medidas de interdicción, cuando corresponda y los controles financieros;

(d) El fortalecimiento de la capacidad estatal para impedir las actividades de reclutamiento y las operaciones de los grupos terroristas;

(e) El control de materiales peligrosos y la protección de la salud pública.

2. Mejores instrumentos de lucha contra el terrorismo

149. Varios convenios y convenciones de las Naciones Unidas de lucha contra el terrorismo han sentado importantes bases normativas. Sin embargo, demasiados son los Estados que permanecen al margen de ellos y no todos los países que los ratifican adoptan seguidamente medidas internas de aplicación. Los intentos de resolver el problema de la financiación del terrorismo también han sido inadecuados. En los tres meses que siguieron al 11 de septiembre de 2001 se congelaron fondos presuntamente destinados a la financiación del terrorismo por valor de 112 millones de dólares, pero en los dos años siguientes sólo se congelaron 24 millones. Los fondos confiscados representan sólo una pequeña parte del total a disposición de las organizaciones terroristas. Muchos Estados no tienen leyes adecuadas contra el lavado de dinero y carecen de la capacidad técnica necesaria, mientras que los grupos terroristas utilizan técnicas de evasión muy avanzadas, y muchos fondos destinados a la financiación del terrorismo son de origen legal y difíciles de reglamentar.

150. Los Estados Miembros que aún no lo hayan hecho deberían considerar activamente la posibilidad de firmar y ratificar los 12 convenios y convenciones internacionales contra el terrorismo y adoptar las ocho recomendaciones especiales sobre la financiación del terrorismo del Grupo de acción financiera sobre el blanqueo de capitales de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y las medidas que se indican en sus diversos documentos sobre prácticas recomendadas.

151. El Consejo de Seguridad ha desempeñado una importante función para colmar las lagunas en la estrategia contra el terrorismo. Desde comienzos del decenio de 1990, el Consejo ha tratado de reducir el apoyo y fortalecer la resistencia de los Estados al terrorismo. A partir de 1992, el Consejo de Seguridad ha aplicado sanciones contra personas y Estados que han apoyado el terrorismo, y en particular, en 1999 y 2000, contra Osama bin Laden y Al-Qaida y los talibanes. La respuesta inicial del Consejo de Seguridad a los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 fue rápida e impresionante. En su resolución 1373 (2001) el Consejo de Seguridad impuso a todos los Estados obligaciones uniformes de lucha contra el terrorismo y estableció un Comité contra el Terrorismo para vigilar su cumplimiento y para facilitar la prestación de asistencia técnica a los Estados.

152. Sin embargo, el Consejo de Seguridad debe actuar con cuidado. La manera en que se agregan nombres a la lista de personas y entidades terroristas que mantiene el Consejo y la inexistencia de un recurso de revisión o apelación para quienes se incluyen en la lista plantean graves problemas de rendición de cuentas y posiblemente violan normas y convenciones fundamentales de derechos humanos. El Comité de Sanciones contra Al -Qaida y los Talibanes debería establecer un proceso para la revisión de los casos de las personas e instituciones que afirmen que sus nombres se han incluido o mantenido por error en las listas del Comité.

153. Las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad y la labor de su Comité contra el Terrorismo han desempeñado un importante papel para poner fin al apoyo que algunos Estados prestaban al terrorismo y para movilizar a otros Estados en su contra. Sin embargo, las sanciones del Consejo contra Al-Qaida y los talibanes no han sido suficientemente apoyadas y cumplidas por los Estados Miembros y sólo afectan a una pequeña parte de los agentes conocidos de Al-Qaida; además, varios Estados se han demorado en acatar las directivas del Comité contra el Terrorismo. Opinamos que es necesario tomar medidas adicionales para lograr que esas directivas se apliquen plenamente.

3. Prestación de asistencia a los Estados en la lucha contra el terrorismo

154. Debido a que la asistencia que facilitan las Naciones Unidas se limita a la prestación de apoyo técnico, los Estados que necesitan apoyo operacional para sus actividades de lucha contra el terrorismo no tienen más alternativa que recurrir a la asistencia bilateral. La existencia de una capacidad de las Naciones Unidas para facilitar esa asistencia contribuiría en algunos casos a aliviar dificultades políticas internas. Semejante capacidad podría lograrse si la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo actuara como centro de coordinación de la asistencia prestada por unos Estados a otros en cuestiones militares, policiales y de control de fronteras con el objeto de aumentar la capacidad interna de lucha contra el terrorismo. El Consejo de Seguridad, en consulta con los Estados afectados, debería extender la competencia de la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo al ejercicio de esa función.

155. El incumplimiento pueda deberse a la falta de voluntad pero, con mayor frecuencia, es el resultado de la falta de capacidad. Los miembros y los organismos especializados de las Naciones Unidas deberían redoblar sus esfuerzos por proporcionar a los Estados instrumentos eficaces de carácter jurídico, administrativo y policial para prevenir el terrorismo. Para apoyar ese proceso, las Naciones Unidas deberían establecer un fondo fiduciario para la formación de capacidad que dependería de la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo.

156. Si un Estado tuviera la capacidad de cumplir sus obligaciones pero persistentemente no lo hiciera, el Consejo de Seguridad podría verse obligado a tomar medidas adicionales para asegurar el cumplimiento, y debería elaborar un programa de sanciones predeterminadas en caso de incumplimiento por parte de un Estado.

4. Definición del terrorismo

157. La capacidad de las Naciones Unidas para elaborar una estrategia amplia se ha visto limitada por el hecho de que los Estados Miembros no han podido aprobar un convenio sobre el terrorismo que incluya una definición del terrorismo. Ello impide que las Naciones Unidas ejerzan su autoridad moral y proclamen inequívocamente que el terrorismo no es jamás una táctica aceptable, aún en defensa de la más noble de las causas.

158. Desde 1945, un marco normativo y jurídico cada vez más estricto, que comprende, entre otros instrumentos, la Carta de las Naciones Unidas, los Convenios de Ginebra y el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, ha reglamentado y constreñido las decisiones de los Estados de recurrir a la fuerza, así como su conducta en tiempo de guerra, estableciendo, por ejemplo, la obligación de distinguir entre combatientes y civiles, de observar la proporcionalidad en el uso de la fuerza y de respetar principios humanitarios básicos. La violación de esas obligaciones debe seguir siendo objeto de universal condena y los responsables de crímenes de guerra deben ser enjuiciados.

159. Las normas que rigen el uso de la fuerza por actores no estatales no se han mantenido a la par de las normas aplicables a los Estados. Desde el punto de vista jurídico, prácticamente todas las formas de terrorismo están prohibidas por uno de los 12 convenios internacionales contra el terrorismo, el derecho consuetudinario internacional, los Convenios de Ginebra o el Estatuto de Roma. Esto es bien sabido por los juristas, pero existe una clara diferencia entre esa lista deshilvanada de convenios y disposiciones poco conocidas de otros tratados y un marco normativo elocuente y comprendido por todos, en el que se debe encuadrar la cuestión del terrorismo. Las Naciones Unidas deben alcanzar el mismo rigor normativo con respecto al uso de la fuerza por actores no estatales que el que existe con respecto al uso de la fuerza por los Estados. La falta de consenso sobre una definición clara y bien conocida compromete la posición normativa y moral contra el terrorismo y ha mancillado la imagen de las Naciones Unidas. La aprobación de una convención amplia sobre el terrorismo, con una definición clara, constituye una nec esidad política imperiosa.

160. La búsqueda de un acuerdo sobre la definición del terrorismo se topa generalmente con dos obstáculos. El primero es el argumento de que cualquier definición debe incluir el caso de un Estado que use fuerzas armadas contra civiles. Consideramos que el marco jurídico y normativo aplicable a las violaciones por parte de los Estados es mucho más sólido que en el caso de los actores no estatales y no creemos que esa objeción sea convincente. La segunda objeción es que un pueblo bajo ocupación extranjera tiene derecho a resistirse y que una definición del terrorismo no debería derogar ese derecho. El derecho a resistirse es cuestionado por algunos. Pero el quid de la cuestión no es ese, sino el hecho de que la ocupación de ninguna manera justifica el asesinato de civiles.

161. Ninguna de esas objeciones tiene mérito suficiente para refutar la necesidad de complementar el estricto y claro marco normativo de las Naciones Unidas aplicable al uso de la fuerza por los Estados con un marco normativo del mismo peso aplicable al uso de la fuerza por actores no estatales. Todos deben condenar clara e inequívocamente los atentados dirigidos específicamente contra civiles y no combatientes inocentes.

162. Celebramos la reciente aprobación de la resolución 1566 (2004) del Consejo de Seguridad, que incluye varias medidas para fortalecer el papel de las Naciones Unidas en la lucha contra el terrorismo.

163. Sin embargo, consideramos que sería especialmente valioso que se llegara a un consenso sobre la definición del te rrorismo en la Asamblea General, en vista de su singular legitimidad en lo que se refiere a cuestiones normativas, y que la Asamblea concluyera rápidamente sus negociaciones sobre un convenio general relativo al terrorismo.

164. Esa definición del terrorismo de bería incluir los elementos siguientes:

(a) El reconocimiento en el preámbulo de que el uso de la fuerza contra civiles por parte de un Estado está sujeto a las disposiciones de los Convenios de Ginebra y a otros instrumentos y que, en escala suficiente, constituye un crimen de guerra o de lesa humanidad;

(b) La reiteración de que los actos comprendidos en los 12 convenios y convenciones anteriores contra el terrorismo constituyen actos de terrorismo y una declaración de que constituyen un delito con arreglo al derecho internacional y la reiteración de que los Convenios y Protocolos de Ginebra prohíben el terrorismo en tiempo de conflicto armado;

(c) Una referencia a las definiciones contenidas en el Convenio internacional de 1999 para la represión de la financiación del terrorismo y la resolución 1566 (2004) del Consejo de Seguridad;

(d) La siguiente descripción del terrorismo: «Cualquier acto, además de los actos ya especificados en los convenios y convenciones vigentes sobre determinados aspectos del terrorismo, los Convenios de Ginebra y la resolución 1566 (2004) del Consejo de Seguridad, destinado a causar la muerte o lesiones corporales graves a un civil o a un no combatiente, cuando el propósito de dicho acto, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo».