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Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización

B. Mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales

En los últimos 12 meses se han registrado varios sucesos que han afectado a la paz y la seguridad internacionales que son motivo de honda preocupación. El conflicto en la República Árabe Siria ha causado ya muchas más de 150.000 víctimas mortales y más de 680.000 heridos. Un equipo de investigación de las Naciones Unidas llegó a la conclusión de que se habían utilizado armas químicas en un barrio de las afueras de Damasco. Lo acontecido en Ucrania ha hecho temer que se produzca una peligrosa escalada de la situación y se vuelva al mundo polarizado de antaño. Pese a sus denodados esfuerzos, la comunidad internacional no ha podido impedir que en la República Centroafricana, la República Democrática del Congo y Sudán del Sur se perdieran vidas humanas y se violaran los derechos humanos. Por el contrario, la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO) ha progresado en la neutralización y el desarme de los grupos armados.

Las condiciones de seguridad mundiales en que operan las Naciones Unidas siguen presentando tendencias preocupantes. Las amenazas a la seguridad son ahora más complejas y se caracterizan por el uso de tácticas no convencionales y, con frecuencia, ataques directos contra la población civil y las Naciones Unidas en forma de ataques con artefactos explosivos improvisados, ataques suicidas y secuestros, por ejemplo. La línea que separa a los delincuentes, los grupos hostiles y los elementos perturbadores que hacen peligrar la paz, incluidos los extremistas con estrategias transnacionales y tácticas sofisticadas , se va difuminando por momentos. El fraccionamiento de las estructuras de seguridad del Estado en los conflictos intraestatales e intercomunitarios conlleva enormes problemas de seguridad y pone a prueba la capacidad de la Organización para ejecutar sus mandatos y programas que son esenciales. Existe el riesgo de que se produzcan incidentes de seguridad como consecuencia del uso de materiales nucleares, biológicos, químicos o radiológicos o de ciberataques. Las Naciones Unidas son a menudo un blanco alternativo relativamente fácil y en el pasado año se han producido ataques complejos contra el personal y las instalaciones de las Naciones Unidas, tanto en las misiones sobre el terreno como en otros entornos, que se han cobrado un trágico precio en vidas humanas.

Prevención de conflictos y mediación

Dada la creciente complejidad y los costos cada vez mayores de hacer frente a las situaciones de crisis, la prevención es más indispensable que nunca. En el último año hemos tenido que responder a enormes desafíos de prevención de conflictos y mediación en varios continentes. Quisiera destacar varios casos específicos en los que nuestra labor ha sido trascendental.

En Guinea, la incesante labor de diplomacia preventiva de mi Representante Especial para África Occidental contribuyó de manera decisiva a que el Gobierno y la oposición llegaran a un acuerdo sobre las modalidades para celebrar las elecciones legislativas, que finalmente tuvieron lugar, tras mucha demora, el 28 de septiembre de 2013 y constituyeron un hito en la transición del país. En la región de los Grandes Lagos, mi Enviada Especial mantuvo contactos con los dirigentes de la región, los interesados internacionales y grupos de la sociedad civil para hacer avanzar la aplicación del Marco para la Paz, la Seguridad y la Cooperación en la República Democrática del Congo y la Región y otras iniciativas políticas relacionadas, si bien aún no se han subsanado las causas subyacentes del conflicto en el este de la República Democrática del Congo. Realicé dos visitas conjuntas con el Presidente del Banco Mundial, la Presidenta de la Comisión de la Unión Africana y los representantes de los países donantes a la República Democrática del Congo y el Sahel en mayo y noviembre de 2013, respectivamente. Las visitas tenían por objeto fomentar un enfoque multidimensional del desarrollo que tuviera en cuenta la interrelación de la paz, la seguridad, los derechos humanos y el desarrollo, noción imprescindible para lograr soluciones duraderas.

En Somalia, el establecimiento de una nueva misión política en Mogadiscio por primera vez desde 1995 constituyó un hito importante. Quedan problemas complejos por resolver. Mi Representante Especial sigue prestando apoyo al Gobierno y otros agentes en el país mediante la interposición de sus buenos oficios. Su labor en apoyo de la celebración pacífica de elecciones indirectas en Puntlandia en enero de 2014 ha sido ampliamente reconocida.

Mi Asesor Especial para el Yemen facilitó, en estrecha colaboración con el Consejo de Cooperación del Golfo y el Consejo de Seguridad, la fructífera conclusión de la Conferencia de Diálogo Nacional en enero de 2014. Con el fin de recabar apoyo a la estabilidad del Líbano ante las repercusiones del conflicto sirio, en septiembre de 2013 establecí un grupo internacional de apoyo. Además, hemos seguido apoyando los esfuerzos de las autoridades libanesas para preservar la seguridad y la unidad, con medidas como la formación de un Gobierno de interés nacional. Pese al reciente deterioro de la situación, el apoyo de las Naciones Unidas al proceso de paz israelo-palestino sigue siendo una prioridad, con el objetivo de llegar a un arreglo pacífico y una solución biestatal.

En Myanmar, los avances conseguidos en el fortalecimiento de las instituciones democráticas y de derechos humanos, el desarrollo socioeconómico inclusivo y las gestiones de paz entre el Gobierno y diversos grupos étnicos armados podrían peligrar a causa de las crecientes tensiones comunitarias y los conflictos religiosos. Hemos de continuar interponiendo nuestros buenos oficios para que el país pueda seguir avanzando en esos aspectos, así como en los ámbitos de la reforma constitucional, la reconciliación nacional y los retos que puedan surgir en este momento crítico.

En nuestra labor de prevención de conflictos y mediación, se nos sigue planteando el dilema de cuál es la mejor manera de establecer un diálogo con movimientos a veces carentes de estructuración formal y grupos armados fraccionados y de cómo asegurar la inclusividad. El interés que suscitan los diálogos nacionales como instrumento es cada vez mayor —el Yemen es buen ejemplo de ello. Las consultas con los grupos de mujeres son otra de mis prioridades y en el último año se realizaron consultas de este tipo en seis de nuestros procesos (Georgia, Malí, la República Árabe Siria, el Sáhara Occidental, Sudán (Darfur) y el Yemen). Se han prestado sistemáticamente servicios de expertos de alto nivel en cuestiones de género en la mayoría de los procesos de paz y seguridad.

Hemos podido responder mejor a la creciente demanda de los Estados Miembros de apoyo a la labor de los agentes nacionales de prevención de conflictos y mediación. En América del Sur, donde las conversaciones de paz entre el Gobierno de Colombia y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia se iniciaron en agosto de 2012, las Naciones Unidas han apoyado la contribución de la sociedad civil a través de los mecanismos de diálogo.

La experiencia del último año también ha puesto de relieve la importante función que realizan las organizaciones regionales y subregionales, con las que hemos estrechado relaciones. Nuestras oficinas regionales en África Occidental, África Central y Asia Central han desempeñado un papel trascendental en el fomento de alianzas en materia de prevención de conflictos y mediación y en la respuesta rápida ante las crisis regionales.

Por desgracia, también ha habido casos trágicos en los que nuestros esfuerzos han sido infructuosos. Nuestras gestiones conjuntas con la Liga de los Estados Árabes para poner fin a la violencia en la República Árabe Siria lograron que las partes entablaran dos rondas de conversaciones en Ginebra que, lamentablemente, dieron escasos frutos. Más de 150.000 personas, incluidos más de 10.000 niños, han perdido la vida en la República Árabe Siria desde marzo de 2011. Además, hay 6,5 millones de desplazados internos y 2,8 millones de personas que han buscado refugio en otros países, principalmente en Egipto, el Iraq, Jordania, el Líbano y Turquía. En la tragedia que se abate sobre la República Centroafricana, las Naciones Unidas vienen prestando asistencia a la Comunidad Económica de los Estados de África Central, su mediador y la Unión Africana par a tratar de resolver la crisis. Miles de personas han perdido la vida desde que en marzo de 2013 la coalición rebelde Séléka derrocó al Presidente François Bozizé. Cuando se preparó el presente informe, había más de 625.000 desplazados en el país. Si bien nuestra prioridad inmediata es poner fin a la violencia, estamos trabajando para facilitar un proceso político, con especial atención a la necesidad de reconciliación. Durante el período sobre el que se informa, la violencia sexual relacionada con los conflictos siguió sin denunciarse lo suficiente pese a ser frecuente en situaciones de conflicto como las de Côte d’Ivoire, Libia, la República Árabe Siria, la República Centroafricana, la República Democrática del Congo, Somalia y Sudán del Sur. La invariable voluntad política de prevenir este flagelo quedó patente en la Declaración de Compromiso para Poner Fin a la Violencia Sexual en los Conflic tos, presentada coincidiendo con el sexagésimo octavo período de sesiones de la Asamblea General, y en la posterior Cumbre Mundial para Poner Fin a la Violencia Sexual en los Conflictos, celebrada en Londres en junio de 2014. A fin de que la voluntad política se materialice en medidas concretas, mi Representante Especial sobre la Violencia Sexual en los Conflictos ha seguido manteniendo un diálogo con las autoridades nacionales al más alto nivel.

La aprobación de la resolución 2122 (2013) del Consejo de Seguridad , la recomendación general núm. 30 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer y la declaración de la Comisión de Consolidación de la Paz sobre el empoderamiento económico de la mujer para la consolidación de la paz constituyen grandes pasos adelante en el ámbito de las mujeres y la paz y la seguridad en sentido amplio.

El Consejo de Seguridad ha pedido que se vigilen permanentemente las violaciones que afectan a los niños en los conflictos armados, que se informe sistemáticamente sobre ellas y se haga rendir cuentas a los responsables. En marzo de 2014, mi Representante Especial para la Cuestión de los Niños y los Conflictos Armados y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia pusieron en marcha la campaña mundial «Niños, no soldados» , cuyo objeto es prevenir y poner fin al reclutamiento y la utilización de niños por todas las fuerzas de seguridad nacionales en conflicto para 2016.

Transiciones democráticas y elecciones

Para los países que están en plena transición democrática o pretenden consolidarla sigue resultando beneficiosa una reforma constitucional inclusiva, participativa y transparente en la que sea el propio país el que lleve la iniciativa. Establecer una nueva constitución puede llevar años —e incluso decenios— de compromiso con la democracia, la buena gobernanza y el estado de derecho como objetivos que han de hacerse efectivos y disfrutarse. En los últimos 12 meses han aumentado los procesos de reforma constitucional y las solicitudes de apoyo constitucional de los Estados Miembros a las Naciones Unidas, hasta el punto de que en el período sobre el que se informa las operaciones de paz y los equipos en los países prestaron asistencia a más de una docena de los Estados Miembros. El equipo de las Naciones Unidas en Túnez siguió prestando apoyo a las iniciativas de reforma del país, cuyo compromiso con el diálogo inclusivo y la creación de consenso no flaqueó pese a los reveses sufridos, tuvo como resultado una constitución con mayor legitimidad y aceptación nacional y sentó las bases para la estabilidad y la gobernanza democrática; iniciativas que está previsto que culminen en elecciones en 2015.

Los Estados Miembros han continuado apreciando el valor del apoyo que prestan las Naciones Unidas a los procesos electorales y se siguieron recibiendo muchas solicitudes de asistencia —en forma de asistencia técnica, interposición de buenos oficios y apoyo a organizaciones regionales. Por ejemplo, además de que se prestó asistencia técnica al Afganistán en el contexto de las elecciones presidenciales celebradas en 2014, mi Representante Especial prestó apoyo a un amplio proceso de consultas sobre el marco jurídico y sobre el nombramiento de los miembros de la comisión electoral. En Nepal, la Organización siguió prestando apoyo técnico a la comisión electoral y respaldó las medidas adoptadas para velar por que todos los agentes honraran sus compromisos políticos con respecto a las elecciones a la Asamblea Constituyente de noviembre de 2013. En Guinea-Bissau se adoptó un enfoque similar. En Madagascar, las Naciones Unidas prestaron asistencia a la comisión electoral y colaboraron con la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo y la Unión Africana a fin de propiciar la celebración de elecciones pacíficas en 2013 y la culminación del proceso de transición en 2014.

Se ha prestado asistencia electoral en condiciones de seguridad complicadas, en muchos casos por mandato del Consejo de Seguridad. En Malí, la Organización prestó apoyo para la celebración de las elecciones presidenciales y legislativas de 2013, que pusieron fin al proceso de transición. La Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para el Iraq prestó apoyo a la comisión electoral en la organización de las elecciones legislativas en 2014 pese al difícil entorno operacional. La Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Libia prestó apoyo a las elecciones a la Asamblea Constituyente y a las elecciones al Consejo de Representantes celebradas en febrero y en junio de 2014, respectivamente, como parte del proceso de transición posterior al conflicto. En respuesta a un mandato del Consejo de Seguridad y a una solicitud del Gobierno de Transición, las Naciones Unidas están prestando apoyo en la República Centroafricana para preparar y celebrar un referendo sobre la Constitución, así como elecciones presidenciales y legislativas.

En todo el mundo, las organizaciones de la sociedad civil han seguido exigiendo participar en los procesos electorales, de transición y de gobernanza, con la consiguiente repercusión en la labor del Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia , que recibió más de 2.000 propuestas de proyectos de organizaciones en más de 130 países en su convocatoria anual. Entre las propuestas recibidas, había propuestas muy diversas de países en transición, como Libia y Túnez, donde hasta hace poco la sociedad civil era prácticamente inexistente o se hallaba bajo un estricto control estatal. Al mismo tiempo, cada vez más gobiernos proponen legislación nacional que restringe la libertad de actuación de los grupos de la sociedad civil, por ejemplo en lo relativo a la fin anciación internacional.

Mantenimiento de la paz

Los Estados Miembros han dado muestra de su continuo interés en recurrir a operaciones de mantenimiento de la paz y han seguido reconociendo que son un instrumento efectivo y con una buena relación costo-eficacia, sin el cual el costo humano y material y el grado de reincidencia de los conflictos serían indudablemente más elevados. Si bien es cierto que los entornos de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas siempre han sido difíciles, ahora se ciernen sobre nosotros amenazas a la seguridad nuevas y más peligrosas que nos obligan a idear nuevas soluciones y estrategias. Cada vez se adelanta más el despliegue de las operaciones de mantenimiento de la paz en la secuencia del conflicto, sin esperar a que se llegue a un acuerdo de paz o de alto el fuego. Es esencial crear el margen político y de seguridad necesario para que se puedan desarrollar negociaciones fructíferas. Hay que analizar y aprovechar mejor la experiencia acumulada en las misiones desplegadas en las primeras etapas de un conflicto.

Uno de los grandes logros del período sobre el que se informa fue el establecimiento y despliegue de la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Malí a fin de promover la reconciliación y el diálogo político, sin dejar al margen a los grupos armados, y la estabilización de la situación de la seguridad, en particular en el norte del país, donde sigue siendo volátil. En la República Democrática del Congo, la MONUSCO respondió a la crisis en el este con medidas como el apoyo al Marco para la Paz y la Seguridad y el despliegue de la Brigada de Intervención de la Fuerza. Por su parte, la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití facilitó un diálogo político constructivo sobre asuntos como las largamente esperadas elecciones legislativas y locales. También prestamos apoyo a la planificación y el despliegue de la Misión Internacional de Apoyo a la República Centroafricana con Liderazgo Africano y su transformación en una operación de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Centroafricana.

Sudán del Sur es presa de la violencia y los enfrentamientos étnicos desde mediados de diciembre de 2013. Si bien la Misión de las Naciones Unidas en Sudán del Sur está brindando protección a decenas de miles de civiles en las bases que tiene por todo el país, es necesario que las partes alcancen un acuerdo político para detener la caída en una espiral de violencia que se recrudece por momentos y para aliviar el sufrimiento de los civiles. En el Golán, la Fuerza de las Naciones Unidas de Observación de la Separación ha seguido desarrollando su labor en condiciones extremadamente difíciles en medio del conflicto armado que se está librando en la República Árabe Siria y ha contribuido, junto a la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano y la Organización de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua, a contener la crisis. Aunque la Misión de las Naciones Unidas en Liberia ha contribuido a mejorar la seguridad en todo el país, la progresiva reducción de sus efectivos suscita cierta preocupación de cara al futuro. Algo similar ocurre en Côte d’Ivoire ante las elecciones previstas para octubre de 2015 y la reducción gradual de la misión de las Naciones Unidas. La Operación Híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en Darfur ha logrado importantes avances en la promoción de la paz y la estabilidad, pero la falta de medios de algunos contingentes militares y fuerzas de policía y la necesidad de mejorar las estructuras de coordinación e integración de la misión siguen dificultando la eficaz ejecución del mandato.

Las limitaciones financieras y de recursos merman de modo significativo nuestra capacidad de acción. El costo de las actividades de mantenimiento de la paz per capita se ha reducido en un 15% con respecto a hace cuatro años. Las Naciones Unidas siguen tratando de aumentar la eficiencia y la eficacia de sus misiones sobre el terreno. Aunque los recursos humanos y materiales son limitados, la población de acogida y la comunidad internacional esperan que protejamos a los civiles y llevemos adelante mandatos de mantenimiento de la paz y consolidación temprana de la paz diversos y complejos. Cumplir plenamente esas expectativas es tarea difícil.

Las necesidades de apoyo a las actividades sobre el terreno de nuestras misiones siguen aumentando y las circunstancias exigen que las operaciones presenten un mayor grado de flexibilidad, movilidad y agilidad y se puedan desplegar rápidamente en entornos cada vez más inhóspitos. En Sudán del Sur, una mayor movilidad y una mayor previsión de fuerzas de reserva habrían contribuido sobremanera a reforzar rápidamente la misión cuando estalló la crisis. En Darfur, la Operación Híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas sigue teniendo que cubrir zonas enormes de terreno difícil para proteger a los civiles y facilitar la prestación de asistencia humanitaria en un entorno en el que los ataques contra el personal de mantenimiento de la paz van en aumento. Velar por que los efectivos militares de las Naciones Unidas reciban el debido apoyo y estén bien equipados es de máxima prioridad. Hacemos cuanto podemos para que nuestra labor tenga la máxima repercusión posible sobre el terreno con los recursos de que disponemos y, en ese sentido, estamos mejorando el apoyo a la labor sobre el terreno por medio de la estrategia global de apoyo a las actividades sobre el terreno.

El apoyo a las misiones sobre el terreno conlleva estudiar los adelantos tecnológicos y en otros ámbitos con el fin de aumentar la eficacia y la eficiencia y minimizar la huella ecológica de las operaciones. Aprovechar las soluciones que ofrecen las nuevas tecnologías y otras innovaciones sigue siendo una prioridad. La complejidad de los entornos en que se desarrollan las operaciones de mantenimiento de la paz hace necesarias alianzas más estrechas co n todos los interesados, incluidos las organizaciones regionales y subregionales, el sistema de las Naciones Unidas en general, los donantes y las instituciones financieras internacionales y regionales y los asociados multilaterales y bilaterales. Solo mediante la colaboración podremos superar de manera colectiva los desafíos a que nos enfrentamos.

Para que las actividades de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas sean verdaderamente eficaces, han de contar con el respaldo y el compromiso político al más alto nivel de la comunidad internacional y los gobiernos de acogida. En la República Democrática del Congo, la existencia de una estrategia política coordinada —el Marco para la Paz y la Seguridad— ha resultado fundamental para dar mayor solidez a las actividades de la MONUSCO para neutralizar y desarmar a los grupos armados. Poco se podría haber conseguido sin la aquiescencia de los gobiernos de acogida, el apoyo de las comunidades locales, la participación activa de todas las partes clave, la inclusión de la mujer en los procesos de paz, el firme compromiso político de Estados Miembros clave y la dotación a la Secretaría de los recursos y la autoridad necesarios para cumplir los mandatos encomendados, o sin el apoyo y la voluntad política del Consejo de Seguridad y de los países que aportan contingentes y fuerzas de policía, que también son imprescindibles.

Consolidación de la paz

En este último año se alcanzó un hito importante en la superación del conflicto de Sierra Leona con el cierre de la Oficina Integrada de las Naciones Unidas para la Consolidación de la Paz en el país en marzo de 2014 y la transferencia de las competencias de apoyo permanente de la Organización al equipo de las Naciones Unidas en el país. Sin embargo, la consolidación de la paz sigue siendo una empresa imprevisible sobre la que se cierne constantemente el riesgo de que se reactiven los conflictos, como nos recuerdan el resurgimiento de la violencia en la República Centroafricana y Sudán del Sur, las tensiones políticas en Guinea y el arduo camino hacia el restablecimiento del orden constitucional en Guinea-Bissau.

La Comisión de Consolidación de la Paz aprovechó al máximo la influencia colectiva de los Estados Miembros en apoyo de los procesos de consolidación de la paz en seis países. En Sierra Leona, la Comisión acompañó al país durante toda la transición. Con la asistencia de la Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz, los Estados Miembros también siguieron prestando apoyo político a los mandatos y los funcionarios de las Naciones Unidas en Burundi y Liberia. Mis Representantes Especiales también gozaron, en circunstancias difíciles, del apoyo de la Comisión de Consolidación de la Paz en Guinea, Guinea-Bissau y la República Centroafricana, lo que contribuyó a reforzar sus mensajes políticos y sus esfuerzos para movilizar apoyo internacional y regional.

El Fondo para la Consolidación de la Paz desempeñó también un papel crucial al destinar en 2013 86,7 millones de dólares, monto considerablemente superior al de 2012, a apoyar las transiciones pacíficas en 14 países que salían de un conflicto. El Fondo contribuyó a financiar la respuesta de las Naciones Unidas ante el nuevo estallido de la violencia en Guinea-Bissau y en la República Centroafricana. En Guinea y el Yemen, ayudó a financiar iniciativas de mediación y de diálogo nacional sumamente importantes. En otros países, concretamente en Burundi, Kirguistán, Liberia y Sierra Leona, el Fondo prestó asistencia en las esferas de la descentralización, la justicia, los derechos humanos y la participación de la mujer en la política.