Informe Anual 2004 - Operaciones de Paz de las Naciones Unidas
 
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VI. Retos en el mantenimiento de la paz



Consolidación de la paz mediante el apoyo a las elecciones

La asistencia electoral de las Naciones Unidas ha llegado a ser una característica regular y cada vez más importante de las operaciones de paz de las Naciones Unidas. En 2004, las misiones de paz de las Naciones Unidas prestaron asistencia en la organización de las elecciones presidenciales en el Afganistán, las elecciones a los gobiernos locales en Sierra Leona y las elecciones a la asamblea provisional en Kosovo. En 2005, se prevé que las misiones de paz de las Naciones Unidas presten asistencia en las elecciones nacionales de Burundi, Côte d'Ivoire, Haití, Liberia y la República Democrática del Congo, así como las elecciones a la asamblea nacional del Afganistán. Las Naciones Unidas han asumido una función rectora ayudando a la Comisión Electoral Independiente del Iraq a organizar las elecciones nacionales programadas para 2005.

La División de Asistencia Electoral del Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas coordina y supervisa las actividades electorales de las Naciones Unidas sobre el terreno. En 2004, el sistema de las Naciones Unidas prestó asistencia electoral a 63 países y la División de Asistencia Electoral recibió 21 nuevas solicitudes de Estados Miembros.

Descarga de formularios de inscripción de votantes en Ngozi para el lanzamiento de la campaña electoral
Descarga de formularios de inscripción de votantes en Ngozi para el lanzamiento de la campaña electoral, Bujumbura (Burundi), 18 de noviembre de 2004, Foto ONUB por Martine Perret

Las elecciones supervisadas o apoyadas por las Naciones Unidas tras la terminación de un conflicto suelen ser la primera votación democrática que se ha llevado a cabo en años, decenios e incluso en la historia del país. Los expertos en elecciones de las Naciones Unidas asesoran sobre organización de elecciones democráticas que guiarán a los países para sus escrutinios futuros. Por regla general, las Naciones Unidas prestan asistencia en la creación de capacidad con el objeto de asegurar que disminuya la dependencia de la asistencia internacional durante las elecciones en el futuro. La democracia se amplía como resultado de la participación de las Naciones Unidas en esas elecciones. Por ejemplo, las mujeres están prestando servicios en un gran número de órganos electivos en el Afganistán, Kosovo y Timor-Leste, gracias al apoyo de las Naciones Unidas.

Las misiones de las Naciones Unidas han prestado diversos tipos de asistencia técnica electoral, además de encargarse de la seguridad de los votantes, los observadores de las elecciones y las urnas, como son el asesoramiento sobre leyes electorales, normas y procedimientos y métodos de inscripción de votantes, así como capacitación. Las misiones de las Naciones Unidas prestan también un importante apoyo logístico a las autoridades electorales.

La asistencia a las elecciones a los gobiernos locales de mayo fue una de las últimas tareas fundamentales de la misión de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en Sierra Leona (UNAMSIL), abocada como estaba a una reducción significativa de su personal civil y militar a fines de 2004. La Misión prestó apoyo logístico a las elecciones, que abarcó el transporte terrestre y aéreo en la mayoría de los asentamientos tribales, el apoyo a las comunicaciones, asistencia a la Comisión Electoral Nacional en el establecimiento de su principal centro de operaciones y el asesoramiento técnico a nivel nacional y de distritos.

La policía civil de la UNAMSIL organizó el entrenamiento de la policía de Sierra Leona concretamente relacionado con las elecciones. La dependencia de información pública de la Misión amplió muchísimo las actividades de divulgación de la Comisión con una programación relacionada con las elecciones por Radio UNAMSIL, que también contrató e impartió instrucción a 20 periodistas locales para que cubrieran las elecciones.

La Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en el Afganistán (UNAMA) desempeñó una función importante asegurando el carácter pacífico y la credibilidad de las históricas elecciones de 2004, pese a las difíciles condiciones del país. El equipo electoral de la UNAMA apoyó al Órgano Conjunto de Gestión Electoral, que estaba enfrascado en la importante tarea de inscribir a más de 10 millones de votantes. La Junta, con el apoyo de los expertos en elecciones de las Naciones Unidas, se encargó posteriormente de lograr la celebración de las elecciones presidenciales en octubre de 2004.

La Misión también desempeñó una función central en la solución de las denuncias formuladas por los candidatos de la oposición, algunos de los cuales habían dudado de la legitimidad de los resultados de las elecciones. Como parte de su mandato, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo desempeñó también un importante papel complementario en la prestación de asistencia electoral.

La función de asesoramiento de las Naciones Unidas en los preparativos para la elección prevista para enero de 2005 en el Iraq fue una de las máximas prioridades para la Organización en 2004. Según el mandato establecido en la resolución 1546 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en el Iraq (UNAMI) se encargó de muy diversas tareas para aportar a la Comisión Electoral Independiente del Iraq los conocimientos especializados, los conocimientos técnicos y los recursos humanos necesarios para llevar a cabo con éxito las elecciones nacionales. A diferencia de su función en el Afganistán, las Naciones Unidas no tendrían responsabilidad de supervisar, vigilar ni adoptar decisiones clave en las elecciones del Iraq.

En el transcurso de 2004, las Naciones Unidas ayudaron a los iraquíes a establecer la Comisión, redactar el marco legislativo para las elecciones, crear las listas de votantes, capacitar a unos 6.000 trabajadores electorales temporeros, abrir más de 450 centros de registro y comenzar la capacitación de unos 130.000 escrutadores. Las distintas listas de candidatos y la realización de campañas de educación de los votantes fueron el resultado del sistema de representación proporcional recomendado por las Naciones Unidas.

Si bien no significan el fin del proceso de paz, las elecciones libres, justas y transparentes son fundamentales para determinar la gobernanza democrática. El historial de las Naciones Unidas en materia de asistencia electoral ha sido notable, como se pone de manifiesto en el creciente número de solicitudes recibidas de sus Estados Miembros.

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Desarme y desmovilización en Liberia

El desarme y la desmovilización de miles de antiguos combatientes fue una de las principales tareas que el Consejo de Seguridad asignó a la Misión de las Naciones Unidas en Liberia (UNMIL). Unos tres meses después del establecimiento oficial de la misión el 1º de octubre de 2003, comenzó la labor de desarme y desmovilización, pero inmediatamente empezaron las dificultades, cuando la llegada en masa de combatientes sobrepasó la capacidad de la Misión para tramitar todos los casos, situación que se agravó además por la mala comunicación acerca de los beneficios que recibirían los ex combatientes por parte de sus antiguos jefes.

Esta actividad se suspendió hasta que se pudieran cumplir determinadas condiciones, incluido el despliegue de un número suficiente de efectivos de la UNMIL en todo el país que proporcionaran la seguridad suficiente; una amplia campaña de información pública para educar a los combatientes sobre lo que entrañaba el programa; los centros de desmovilización listos para tramitar la documentación de los combatientes; y la presentación por las tres facciones armadas de listas de sus combatientes, ubicaciones y armas.

Efectivos de las Naciones Unidas en tareas de desarme en Gbarnga
Efectivos de las Naciones Unidas en tareas de desarme en Gbarnga (Liberia), 21 de abril de 2004, Foto UNMIL por Eric Kanalstein

En la campaña de sensibilización de la dependencia de información pública de la UNMIL participaron comandantes de las tres facciones armadas y representantes de la Comisión Nacional de Desarme, Desmovilización, Reintegración y Rehabilitación (DDRR), conjuntamente con organismos de las Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales. Los equipos visitaron zonas de todo el país donde se concentraban los combatientes a fin de ratificar el mensaje, mientras que Radio UNMIL transmitía constantemente los pormenores del proceso.

La campaña de sensibilización contribuyó al conocimiento público de la función de todo el sistema de las Naciones Unidas en Liberia en apoyo de la DDRR. También alentó a las familias y a las comunidades que recibirían a ex combatientes desmovilizados a centrarse fundamentalmente en la reconciliación y el perdón.

El desarme se reanudó en abril de 2004, y en diciembre la Misión declaró que se había desarmado a más de 100.000 combatientes, lo que dio por resultado una importante contribución a la paz relativa en toda Liberia, la reanudación de las actividades económicas y progresos en el restablecimiento de la autoridad del Estado en el país, incluso en las regiones periféricas. Lo que es más importante, el período de calma ayudó a estimular una nueva etapa de diálogo y muchos liberianos más se comprometieron a determinar el futuro de su país, mientras preparaban las elecciones nacionales que se han de celebrar en octubre de 2005.

La UNMIL emprendió una intensa campaña de sensibilización sobre el desarme por la radio, la TV, la prensa y, como en este lugar, por medio de reuniones al aire libre, Zwedru (Liberia)
La UNMIL emprendió una intensa campaña de sensibilización sobre el desarme por la radio, la TV, la prensa y, como en este lugar, por medio de reuniones al aire libre, Zwedru (Liberia), junio de 2004, Foto UNMIL por Eric Kanalstein

Tras haberse completado la fase de desarme y desmovilización, la comunidad internacional tiene ante sí en 2005 el enorme reto de la reintegración y rehabilitación de estos ex combatientes. Muchos de los ex combatientes esperaban ser matriculados en los centros de enseñanza oficial o de formación profesional inmediatamente después de la desmovilización. Sin embargo, a diferencia del programa de DD, que se financiaba con cargo al presupuesto ordinario de la UNMIL, las actividades de rehabilitación y reintegración dependen totalmente de contribuciones voluntarias. A pesar de los distintos llamamientos hechos a los donantes, los fondos llegan con lentitud.

Las actividades de DDRR en Liberia fueron una nueva demostración de que su eficacia depende del suministro de recursos suficientes para que los antiguos combatientes puedan adquirir conocimientos técnicos que tengan salida. En el transcurso de 2004, sólo un pequeño porcentaje de ex combatientes desmovilizados se había matriculado en institutos de formación profesional. En consecuencia, estaba aumentando el descontento entre los ex combatientes que en ocasiones degeneraba en disturbios esporádicos. No obstante y a pesar de estos problemas, el programa de rehabilitación seguía su curso, aunque lentamente.

Además del programa de DDRR, la UNMIL logró también algunos progresos en la reestructuración de la fuerza policial de Liberia; apoyó el restablecimiento de la autoridad del Estado y la reactivación de las instituciones públicas; facilitó el regreso de los refugiados y desplazados; preparó las elecciones de 2005 y ayudó a las autoridades públicas a aplacar el descontento social en la capital, Monrovia, en octubre. La Misión contribuyó también a que el Equipo de las Naciones Unidas para el país distribuyera alimentos a más de 600.000 personas diariamente y a vacunar a más de 800.000 niños contra enfermedades mortales.

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Restablecimiento del estado de derecho para la paz y la seguridad

El buen funcionamiento de los órganos encargados de hacer cumplir la ley, los mecanismos de solución de conflictos y los sistemas carcelarios suele ser una característica esencial de una sociedad estable. De ahí que el fortalecimiento del estado de derecho en países que han salido de un conflicto sea fundamental para la paz y la seguridad sostenibles. Las Naciones Unidas han empezado a elaborar nuevos mecanismos para reforzar su apoyo al estado de derecho y la justicia de transición en Estados que todavía hacen frente a un conflicto o acaban de salir de él.

Entrenamiento de la policía civil en Liberia
Entrenamiento de la policía civil en Liberia, 12 de julio de 2004, Foto UNMIL por Eric Kanalstein

Esos mecanismos comprenden el apoyo a los sistemas nacionales de justicia por parte de las misiones de mantenimiento y consolidación de la paz de las Naciones Unidas; la creación del Tribunal Penal Internacional, los tribunales penales internacionales especiales (para la ex Yugoslavia y Rwanda), y tribunales híbridos (como el Tribunal Especial de Sierra Leona); el establecimiento de comisiones de la verdad dirigidas a nivel nacional; y la consideración de resarcimiento entre las víctimas de violaciones de los derechos humanos. La paz y la estabilidad sólo pueden prevalecer si las causas del conflicto, como la discriminación étnica, las desigualdades entre los ingresos brutos, el abuso de poder y la denegación del derecho a la propiedad o a la ciudadanía, se abordan de manera legítima y justa.

En 2004, el estado de derecho fue una de las características principales de los mandatos de mantenimiento de la paz para Haití, Côte d'Ivoire y Burundi. El Consejo de Seguridad aprobó el despliegue de centenares de agentes experimentados de la policía civil internacional y de personal judicial y correccional especializado para apoyar las actividades de orden público en estas nuevas misiones.

En Haití, la misión de las Naciones Unidas (MINUSTAH) ha estado ayudando al Gobierno de Transición a adoptar medidas encaminadas a poner fin a la impunidad. La Misión ha de ayudar al Gobierno a establecer el estado de derecho y un poder judicial independiente. Más de los 1.600 agentes de la policía civil de la MINUSTAH han estado ayudando a reestructurar la Policía Nacional de Haití, examinando y aprobando al personal de la policía local y asesorando sobre su reorganización y capacitación.

Además de la capacitación y supervisión de la policía local, la Operación de las Naciones Unidas en Burundi (ONUB) ha apoyado las reformas del poder judicial y del sistema penitenciario, como se estipula en el Acuerdo de Arusha de agosto de 2000. En Côte d'Ivoire, la misión de mantenimiento de la paz, ONUCI, en cooperación con la Comisión Económica de los Estados de África Occidental (CEDEAO), ayudará al Gobierno a restablecer la autoridad del poder judicial y el orden público en todo el país.

La Misión de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) continuó encargándose de la responsabilidad final por el mantenimiento del orden público durante su quinto año en Kosovo. Sin embargo, estaba en marcha el proceso de traspaso de tareas al control de Kosovo. Muchas de las estaciones de policía municipales han pasado a ser administradas por el Servicio de Policía de Kosovo que cuenta actualmente con 6.000 miembros, aunque unos 3.600 policías de las Naciones Unidas siguen apoyándolos. Los jueces y fiscales internacionales siguieron asignando determinados casos delicados de delitos interétnicos y de delincuencia organizada al poder judicial kosovar y, en diciembre, la UNMIK nombre un nuevo fiscal especial para los delitos financieros. No obstante, su labor no es solo juzgar esos casos, sino desarrollar la capacidad de investigación y de acción judicial en Kosovo. Un paso más en el traspaso de la función ejecutiva de la UNMIK en la administración del sistema judicial y correccional fue que los gobiernos municipales de Kosovo establecieron sus propios consejos locales de prevención del delito en septiembre y octubre.

La misión de las Naciones Unidas en Timor-Leste siguió también prestando apoyo directo al enjuiciamiento de delitos especiales graves, con fiscales, jueces e investigadores internacionales.

En Liberia, la fuerza de mantenimiento de la paz de la UNMIL ha prestado asistencia al gobierno de transición en la vigilancia, la reestructuración y el entrenamiento de la fuerza policial para asegurar que cumpla las normas democráticas. A este respecto, la Misión supervisó el entrenamiento de 1.000 cadetes en la Academia Nacional de la Policía. La UNMIL siguió trabajando con el Ministerio de Justicia a fin de elaborar propuestas para la revisión, armonización y codificación de leyes y también mejorar el sistema correccional del Estado.

Inculcar una cultura del estado de derecho en un país que acaba de salir de un conflicto requiere tiempo y paciencia. La experiencia ha demostrado que los acuerdos sobre derechos humanos ganados con esfuerzo y la reforma de la justicia suelen debilitarse en cuanto disminuye la atención interna e internacional. Por consiguiente, es menester que todos sigan comprometidos, para que se mantengan los logros en el establecimiento de la justicia.

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Las cuestiones relacionadas con el género reciben la debida atención en el mantenimiento de la paz

El proceso de integración de las cuestiones relacionadas con el género en todos los aspectos de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas está cobrando impulso, y en 2004 se registraron algunos progresos notables. El número de asesores en cuestiones de género que prestan servicios en misiones de paz de las Naciones Unidas se ha duplicado, y actualmente las misiones reconocen cada vez más que la habilitación política y económica de la mujer y la protección de sus derechos humanos son fundamentales en cualquier proceso de paz. Se prevé que la publicación en octubre de un manual de consulta sobre género y mantenimiento de la paz promueva esos esfuerzos.

Las Naciones Unidas han establecido dependencias de género en la mayoría de las misiones de mantenimiento de la paz. A fines de 2004, se habían nombrado asesores a tiempo completo sobre cuestiones de género en el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP) en Nueva York, así como en 10 operaciones sobre el terreno.

Los asesores en cuestiones relacionadas con el género promueven, facilitan y supervisan la inclusión de las perspectivas de género en las operaciones de mantenimiento de la paz. Imparten capacitación en sensibilización sobre el género a todo el personal civil de las Naciones Unidas, así como al personal militar y de policía como parte del curso de orientación de las misiones. Colaboran con todos los componentes de las misiones para asegurar que las cuestiones y los intereses relacionados con el género se aborden en las actividades de sus unidades.

En Liberia, por ejemplo, se desmovilizó a más de 20.000 mujeres vinculadas con las fuerzas combatientes como resultado de la incorporación de las cuestiones relacionadas con el género en las actividades principales del proceso de desarme, desmovilización y reintegración.

Durante el año se lograron notables éxitos en el adelanto de la mujer en el Afganistán, a pesar de las normas sociales y culturales que siguen limitando la función pública de la mujer. La constitución afgana, aprobada en enero de 2004, estipula que el hombre y la mujer tienen igualdad de derechos. En las elecciones de octubre, 41% de los 10,5 millones de afganos que se inscribieron para votar eran mujeres. A finales de año, uno de cada cinco empleados públicos permanentes era una mujer.

Oficial de la Marina de Sudáfrica en patrulla de vigilancia y prohibición, Lago Tanganyika
Oficial de la Marina de Sudáfrica en patrulla de vigilancia y prohibición, Lago Tanganyika, Bujumbura (Burundi), 13 de julio de 2004, Foto ONU por Eskinder Debebe

Hubo también algunos reveses. Pese a la existencia de un estricto código de conducta de las Naciones Unidas, se formularon numerosas acusaciones de explotación y abuso sexual por parte del personal de mantenimiento de la paz contra las poblaciones locales, en particular en la República Democrática del Congo. Las Naciones Unidas emprendieron investigaciones y, en reconocimiento de la magnitud del problema, ha vuelto a examinar sus mecanismos vigentes para prevenir, determinar y responder con eficacia en casos de explotación y abuso sexual. La Organización intensificó también la formación de su personal civil y uniformado acerca de las normas de conducta de las Naciones Unidas y a nombrado coordinadores en todas las misiones de mantenimiento de la paz para ayudar a las poblaciones locales a denunciar esos casos. Dado que las acusaciones de explotación y abuso sexual atañen tanto al personal civil como al uniformado, se están celebrando conversaciones con los países que aportan contingentes y policías para hallar soluciones a este problema.

Miembros de la Unidad de la Policía Formada de China llegan a Puerto Príncipe
Miembros de la Unidad de la Policía Formada de China llegan a Puerto Príncipe (Haití) el 17 de octubre de 2004, Foto MINUSTAH por Sophia Paris

Las acusaciones que afloraron en 2004 motivaron a la Sede de las Naciones Unidas a insistir en que sus operaciones de paz pusieran más empeño en hacer cumplir una política de tolerancia cero del abuso sexual, y a asegurarse de que se investiguen todas las acusaciones de abuso o explotación sexual y que todos los responsables de conducta impropia y de delitos sean castigados. La nueva Operación de las Naciones Unidas en Burundi (ONUB), por ejemplo, estableció una dependencia especial sobre un código de conducta, la primera oficina de ese tipo en cualquier operación de mantenimiento de paz de las Naciones Unidas, para prevenir casos de conducta sexual impropia por parte del personal y los efectivos de las Naciones Unidas contra la población de acogida.

La eficacia de las operaciones de mantenimiento de la paz depende de la calidad de los servicios que presta una misión, así como de la capacidad de su personal para mantener las más elevadas normas de conducta. Las inversiones en el diseño y la aplicación de instrumentos que promuevan la igualdad entre los sexos apoyan ambos objetivos.

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Prevención y sensibilización en relación con el VIH/SIDA integradas en el mantenimiento de la paz

En 2004, en las resoluciones del Consejo de Seguridad por las que se establecieron las nuevas misiones en Burundi, Côte d'Ivoire y Haití se hacía mención concretamente de la importancia de sensibilizar al personal de mantenimiento de la paz acerca del VIH/SIDA. El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP) y el Programa de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (UNAIDS) han establecido una estrecha colaboración para crear programas amplios para las misiones con miras a reducir el riesgo de contraer o propagar el VIH a que se ve expuesto el personal de mantenimiento de la paz.

En 2004, en las resoluciones del Consejo de Seguridad por las que se establecieron las nuevas misiones en Burundi, Côte d'Ivoire y Haití se hacía mención concretamente de la importancia de sensibilizar al personal de mantenimiento de la paz acerca del VIH/SIDA. El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP) y el Programa de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA (UNAIDS) han establecido una estrecha colaboración para crear programas amplios para las misiones con miras a reducir el riesgo de contraer o propagar el VIH a que se ve expuesto el personal de mantenimiento de la paz.

Las pruebas y consultas voluntarias son un elemento vital en la labor de prevención y apoyo relacionada con el VIH/SIDA, y se están realizando esfuerzos para establecer esas capacidades en misiones de mantenimiento de la paz. La capacitación de consejeros abarca a los participantes locales a fin de fortalecer los conocimientos especializados nacionales. Por ejemplo, en Kosovo también se impartió capacitación a representantes del Servicio de Policía de Kosovo y del Instituto de Salud Pública.

Curso práctico de capacitación sobre VIH/SIDA en Timor-Leste
Curso práctico de capacitación sobre VIH/SIDA en Timor-Leste, noviembre de 2004, Foto UNMISET

Los asesores sobre VIH/SIDA han estado elaborando también proyectos de divulgación para las comunidades locales. En Liberia, la Misión llevó a cabo un programa de capacitación para dirigentes religiosos a fin de alentarlos a utilizar sus sermones para crear conciencia. Además, las misiones de mantenimiento de la paz utilizan sus propios programas radiales para difundir información sobre prevención del VIH y tratar de reducir el estigma y el rechazo. Para maximizar la eficacia de sus esfuerzos, los asesores sobre VIH/SIDA colaboran estrechamente con los equipos de las Naciones Unidas en los países y los programas nacionales sobre el SIDA.

El Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido aportó 300.000 dólares al Fondo Fiduciario sobre el VIH/SIDA para las operaciones de mantenimiento de la paz. Los fondos se utilizarán para instalar servicios de video y teleconferencia, apoyar proyectos de divulgación en los que participen el personal de mantenimiento de la paz y los grupos locales, llevar a cabo evaluaciones de las misiones y prestar asistencia técnica a las actividades de la Unión Africana en relación con el VIH/SIDA en las operaciones regionales de apoyo a la paz. El DFID ayudará también a financiar la realización de un estudio sobre conocimientos, actitudes y práctica que se ha elaborado en colaboración con los centros de prevención y control de enfermedades de los Estados Unidos, a fin de evaluar el impacto de las actividades en relación con el VIH/SIDA realizadas antes del despliegue y durante la misión.

 

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