Introducción
En la Cumbre Mundial 2005, todos los Jefes de Estado y de Gobierno afirmaron la responsabilidad de proteger a las poblaciones frente al genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. La responsabilidad de proteger se basa en tres pilares igual de importantes: la responsabilidad de cada Estado de proteger a sus poblaciones (primer pilar); la responsabilidad de la comunidad internacional de ayudar a los Estados a proteger a sus poblaciones (segundo pilar); y la responsabilidad de la comunidad internacional de proteger a las poblaciones de un Estado cuando es evidente que este no logra hacerlo (tercer pilar). La aprobación de este principio en 2005 constituyó un compromiso firme que despertó grandes expectativas sobre un futuro libre de este tipo de crímenes.
Habida cuenta de la diversidad y la intensidad de las crisis que se están produciendo en todo el mundo, muchos son los que se sienten obligados a decir que la responsabilidad de proteger no ha dado resultados. Sin embargo, se han observado avances importantes en el desarrollo del principio y en el diseño de medidas prácticas para su aplicación plena que ofrecen una imagen más optimista. Para definir los siguientes pasos en la aplicación del principio de la responsabilidad de proteger se deben tener en cuenta ambos factores.
Retos
No cabe duda de que, a pesar del progreso realizado, aún queda mucho por hacer para alcanzar el objetivo fijado en 2005. Los acontecimientos sumamente preocupantes que se han producido en los últimos años amenazan con ampliar la brecha entre el compromiso adquirido por los Jefes de Estado y de Gobierno y la realidad cotidiana a la que se enfrentan las poblaciones de todo el mundo.
En la actualidad, hay diversas situaciones en las que las poblaciones sufren el riesgo de ser víctimas de crímenes que podrían evitarse a través de la responsabilidad de proteger, o en las que ya se están produciendo dichos crímenes. Estas crisis están teniendo lugar en un contexto de retroceso del internacionalismo, de disminución del respeto por el derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos, de desunión política dentro de órganos fundamentales de adopción de decisiones, como el Consejo de Seguridad, y de elevado nivel de derrotismo en lo relativo a la promoción de programas ambiciosos como el de protección.
Hemos sido testigos de un incumplimiento alarmante de principios fundamentales del derecho internacional. En muchos de los conflictos armados que han estallado en los últimos años, las partes implicadas vulneran de manera consciente el derecho internacional humanitario, y estamos viendo ataques generalizados y flagrantes contra espacios civiles protegidos, como hospitales y colegios, y contra personas protegidas, como los trabajadores humanitarios y sanitarios.
El asedio de las comunidades civiles en la República Árabe Siria y la negación de socorro humanitario resultan especialmente preocupantes, puesto que generan un sufrimiento inimaginable. En nuestra era, los civiles que residen en zonas en conflicto no deberían tener que enfrentarse a la amenaza de inanición o muerte por falta de asistencia médica básica. Los periodistas y los defensores de los derechos humanos también siguen representando un porcentaje alarmante entre las víctimas de estas situaciones.
Un dato descorazonador es que, a pesar de la aparición de grupos armados violentos no estatales, las fuerzas armadas y la milicia auxiliar de los Estados siguen cometiendo las violaciones más graves del derecho internacional humanitario y el derecho internacional de los derechos humanos, que podrían considerarse crímenes atroces. Asimismo, los Gobiernos no están obligando a los autores de crímenes atroces a rendir cuentas de sus acciones. En el plano internacional, algunos Estados partes en el Estatuto de Roma, por el que se estableció la Corte Penal Internacional, no están cooperando con dicho organismo, e incluso están tomando medidas para retirarse del Estatuto con el fin de evitar la investigación y el enjuiciamiento de crímenes atroces. El Consejo de Seguridad es cada vez más reacio a remitir casos a la Corte, puesto que no hay duda de que algunos dirigentes políticos buscan la impunidad ante la responsabilidad jurídica.
Oportunidades
Un análisis sincero nos obliga a enfrentarnos a la triste realidad anteriormente descrita. No obstante, también debemos tener en cuenta otros elementos que apuntan en una dirección positiva. Se han logrado grandes avances desde 2005.
En primer lugar, no cabe duda de que nuestra colaboración con los Estados Miembros y los diálogos anuales oficiosos llevados a cabo en la Asamblea General sobre la responsabilidad de proteger señalan hacia un consenso sobre numerosos elementos fundamentales de este principio. Existe un acuerdo sobre el hecho de que la prevención es el eje de la responsabilidad de proteger, de que los esfuerzos por ayudar a los Estados a cumplir sus responsabilidades de protección deben respetar el principio de la titularidad nacional, de que cualquier acción colectiva internacional debe hacer uso de todas las medidas diplomáticas, políticas y humanitarias y de que las fuerzas militares deben considerarse exclusivamente como último recurso.
En segundo lugar, todos los órganos intergubernamentales esenciales de las Naciones Unidas han reflexionado sobre la responsabilidad de proteger y han hecho referencia a este principio, y en algunos casos han aprobado tanto resoluciones temáticas como específicas de un país sobre esta cuestión. El Consejo de Seguridad se ha referido a la responsabilidad de proteger en más de 50 resoluciones y declaraciones de la Presidencia. El Consejo de Derechos Humanos ha hecho referencia a este principio en diversas resoluciones, la última de ellas la resolución sobre la justicia de transición, de 30 de septiembre de 20161. Además, se ha publicado como documento oficial de las Naciones Unidas el Marco de Análisis para Crímenes Atroces elaborado por la Oficina sobre la Prevención del Genocidio y la Responsabilidad de Proteger2, que se ha difundido y utilizado tanto dentro de la Organización como fuera de ella como apoyo para las labores de alerta e intervención tempranas.
En tercer lugar, en el último decenio se han establecido redes regionales y mundiales de puntos focales especializados en la responsabilidad de proteger y en la prevención del genocidio y de crímenes atroces, que pueden respaldar la construcción de las estructuras nacionales y regionales necesarias para poner en práctica este principio y fomentar el intercambio de buenas prácticas y conocimientos especializados. Existen Grupos de Amigos de la Responsabilidad de Proteger interregionales en Nueva York y en Ginebra, que tienen más de 50 miembros. Asimismo, se están llevando a cabo iniciativas importantes para concienciar a los legisladores y a los parlamentarios sobre la responsabilidad de proteger. Es necesario respaldar estas labores fundamentales.
Próximos pasos
No hay duda de que es necesario mantener el progreso realizado, así como realizar esfuerzos adicionales para llegar a un acuerdo sobre los puntos de controversia. Desde una perspectiva conceptual, por ejemplo, los Estados Miembros han solicitado aclaraciones adicionales sobre la base prevista para adoptar medidas colectivas en el marco del tercer pilar de la responsabilidad de proteger, especialmente para examinar la autorización por parte del Consejo de Seguridad del empleo de fuerzas militares en caso de que sea evidente que un Estado no logra proteger a sus poblaciones.
Además, si bien los Estados Miembros han puesto de relieve en repetidas ocasiones que respaldan la prevención de crímenes atroces, no se ha traducido de manera suficiente en un apoyo concreto a las estrategias de prevención. Resulta necesario analizar con honestidad las vulnerabilidades nacionales. Las Naciones Unidas siempre han insistido en que ningún Estado ni ninguna región puede considerarse inmune al riesgo de sufrir crímenes atroces, y que todos los Estados deben empezar por centrarse en las responsabilidades previstas para ellos en el primer pilar. La prevención de los crímenes atroces debe empezar en casa. Un cumplimiento sostenible requiere la cooperación de los diferentes poderes del Estado, de la sociedad civil y de agentes del sector privado, con miras a elaborar políticas específicas y lograr una cultura de prevención sólida. A nivel interno, cada sociedad debe analizar sus factores de riesgo y sus fuentes de resiliencia, así como responder a través de soluciones específicas que sean lo más apropiadas posible para el contexto. Es posible utilizar los procedimientos existentes, como el examen periódico universal del Consejo de Derechos Humanos, para animar a los Estados a evaluar los riesgos de atrocidades a largo plazo e identificar medidas para mitigarlos. Obviamente, para ello se requiere una transferencia de la responsabilidad de proteger desde las cámaras diplomáticas de Nueva York, Ginebra y los centros regionales a los mecanismos encargados de la formulación de políticas en el plano nacional. Las Naciones Unidas seguirán respaldando todas las labores destinadas a reforzar la resiliencia frente a crímenes atroces a través de medidas de prevención. El nuevo Secretario General ha manifestado un interés claro por hacer de la prevención un elemento central de su agenda.
Sin embargo, el principal obstáculo sigue siendo los obvios intereses políticos de Estados poderosos que se esfuerzan por evitar la intervención temprana para hacer frente a situaciones de riesgo para las poblaciones. Esto fue claramente lo que sucedió cuando la crisis de la República Árabe Siria se intensificó durante el verano de 2011, y ha seguido impidiendo la adopción de medidas decisivas mientras la guerra civil ofrecía ejemplos cada vez más frecuentes y violentos de crímenes atroces. Hemos visto esta misma situación en casos más recientes, concretamente en el Yemen.
Tenemos que encontrar la forma de ampliar la base política del Consejo de Seguridad para lograr una acción colectiva "oportuna y decisiva". Un buen punto de partida es lograr el compromiso de los miembros del Consejo de que no bloquearán ninguna medida destinada a hacer frente al riesgo de genocidio, crímenes de guerra, depuración étnica y crímenes de lesa humanidad. Existen iniciativas específicas en curso cuyo objetivo es lograr este compromiso, de las que soy un defensor pleno. Asimismo, tenemos que aprender a evitar atrocidades en caso de que no exista unidad en el Consejo.
Hay ocasiones en las que los bloqueos a nivel político general ofrecen la oportunidad de que otros agentes tomen la iniciativa, especialmente en el plano nacional, subregional y regional. Este ha sido el caso de los esfuerzos masivos y coordinados llevados a cabo para facilitar asistencia humanitaria a la población siria por parte de las Naciones Unidas, los Estados Miembros y los agentes de la sociedad civil, en colaboración los unos con los otros.
Conclusión
Durante el último decenio hemos aprendido que la acción colectiva y coordinada puede influir de manera decisiva. El próximo período de aplicación del principio de la responsabilidad de proteger debe basarse en los avances concretos ya realizados, y extraer las lecciones aprendidas en iniciativas de protección previas. Esta intensificación de nuestro compromiso colectivo garantizará que el principio siga inspirando y catalizando la acción, además de ofrecer una protección más eficaz para todas las poblaciones.
Notas
1 A/HRC/RES/33/19.
2 A/70/741–S/2016/71.
