98-01822  (E) 110298 *  E/CN.6/1998/1. United Nations E/CN.6/1998/7 Economic and Social Council Distr.: General 19 December 1997 Original: English Commission on the Status of Women Forty-second session 2-13 March 1998 Item 5 of the provisional agenda^* Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, including the elaboration of a draft optional protocol to the Convention Annotated comparison of the draft optional protocol and the amendments proposed thereto with the provisions of existing international human rights instruments Report of the Secretary-General Contents Paragraphs Page Introduction  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1–4 3 Articles 1 and 2: Competence of the Committee and standing  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5–15 3 Articles 3 and 4: Admissibility criteria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16–37 4 Article 5: Interim measures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38–39 7 Article 6: Reference of communications to a State party . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40–46 7 Article 7: Consideration of communications  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47–50 8 Article 8: Remedies for violations  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51–52 8 Article 9: Follow-up mechanism  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 8 Article 10: Inquiry procedure  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54–58 8 Article 11: Measures taken and follow-up  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 9 Article 12: Effective exercise of the right to submit communications   . . . . . . . . . . . . 60 9 E/CN.6/1998/7 2 Article 13: Annual report   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 9 Article 14: Publicity  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 10 Article 15: Rules of procedure  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 10 Article 16: Meeting time  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 10 Article 17: Ratification procedure  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65–67 10 Article 18: Entry into force  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 10 Article 19: Federal States  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 10 Article 20: Reservations   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 11 Article 21: Amendments to the Protocol   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 11 Article 22: Denunciation  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 11 Articles 23 and 24: Depository functions of the Secretary-General  . . . . . . . . . . . . . . 73 11 E/CN.6/1998/7 3 Introduction Articles 1 and 2: Competence of the 1. The   Commission  on  the  Status  of  Women,  in  its resolution 41/3 on the elaboration of a draft optional protocol to  the  Convention  on  the  Elimination  of  All  Forms  of Discrimination  against  Women,   requested  the  Secretary-¹ General  to  submit  to  the  Commission  at  its  forty-second session a report containing an annotated comparison of the draft optional protocol and the proposed amendments thereto with  the  provisions  of existing  international  human  rights instruments, taking into account the report of the Working Group submitted to the Commission at its forty-first session. 2. In  the  present  report,  articles  of  the  draft  optional protocol   after completion of the first reading (hereinafter² referred to as “the draft OP”) and alternative texts of those articles, as applicable, are compared with the provisions of four international human rights instruments whose procedures are similar to those envisaged in the draft OP. These are the first Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights (“the first OP”),  articles 20 and 22 of the³ Convention  against  Torture  and  Other  Cruel,  Inhuman  or Degrading Treatment or Punishment (CAT),  article 14 of the⁴ International Convention on the Elimination of All Forms of Racial   Discrimination   (CERD) and   article   77   of   the 5 International Convention on the Protection of the Rights of All   Migrant   Workers   and   Members   of   Their   Families (MWC).    The  Migrant  Workers  Convention  has  not  yet⁶ entered into force. Aspects of both a formal and a substantive nature are noted. Reference is also made, where applicable, to the rules of procedure and practice of the respective treaty bodies and to the report of the Secretary-General containing a  comparative  summary  of  existing  communications  and inquiry procedures and practices under international human rights  instruments  and  under  the  Charter  of  the  United Nations (E/CN.6/1997/4), which was before the Commission at  its  forty-first  session  (hereinafter  referred  to  as  “the comparative summary”). 3. Several of the articles of the draft OP, or parts thereof, remain in square brackets. The following annotations do not identify  bracketed  or  non-bracketed  text.  Instead,  the  text elements of the draft OP and alternatives, as applicable, are compared with existing instruments. 4. The  present  report  reflects  comments  on  the  draft optional  protocol  received  from  the  Office  of  the  United Nations High Commissioner for Human Rights and from the Treaty Section of the Office of Legal Affairs (on articles 17 to 24). Committee and standing 5. From a formal point of view, the draft OP addresses in two separate articles (articles 1 and 2) the establishment of the  competence  of  the  Committee  on  the  Elimination  of Discrimination against Women (“the Committee”) to handle communications (article 1) and the question of standing – that is, who has the right to submit a communication (article 2). The   other   four   international   human   rights   instruments combine both aspects in a single article.⁷ 6. Article 1 of the draft OP can be compared most directly with the first part of article 1 of the first OP. In both cases, the  communications  procedure  is  contained  in  a  separate instrument – a procedural protocol – whereas in the case of CERD, CAT and MWC, the communications procedure forms part of the main instrument. In the latter case, States parties to    the   main   instrument   recognize   the   treaty   body’s competence to receive and consider communications through a declaration, rather than via ratification or accession. This aspect was also discussed in the comparative summary.⁸ 7. Unlike the first OP, CAT and MWC, article 1 of the draft OP does not spell out the fact that only States parties to the  Convention may become States parties to the OP, but refers simply to States parties to the present Protocol. The procedure for becoming a State party is covered in article 17 of the draft OP, which has a comparable equivalent in article 8 of the first OP. A provision common to all other instruments (namely,  that  no  communication  shall  be  received  if  it concerns a State party to the instrument which is not a State party to the OP or which has not declared that it has accepted the communications procedure)   is not explicitly included in⁹ the  draft  OP,  either  in  article  1  or  under  the  draft  OP’s admissibility  criteria.  It  may be  noted  that  the  Secretariat receives on a regular basis communications from complainants subject to the jurisdiction of States that are not parties to, for example, the first OP. Such communications cannot be received or considered by the Committee. 8. A  final  text  element  in  article  1  of  the  draft  OP concerning the submission of communications “in accordance with  article 2” has an equivalent in the opening clause of article  2  of  the  first  OP,  by  which  the  right  to  submit communications is subject to the provisions of article 1. 9. Article   2   of   the   draft   OP   and   the   alternative formulations cover the question of standing; the requirement that the complainant(s) claim a violation of a right or that the State party has failed to give effect to its obligations under the Convention; the question of jurisdiction; and the requirement of exhaustion of domestic remedies. E/CN.6/1998/7 4 10. As  to  standing,  article  2  of  the  draft  OP  and  the allege a violation of any of the rights set out in the Convention alternative  formulations  address  standing  for  individuals, or that they are directly affected by the failure of a State party groups  or  organizations  as  alleged  victims,  as  well  as  for to   comply   with   obligations;   or,   alternatively,   that   the individuals, groups or organizations with a sufficient interest claimant(s) allege a violation of any of the rights set out in the in the matter. All four comparable instruments specify that Convention. Comparable instruments require that a violation communications  may  be  submitted  by  individuals;  CERD of rights be alleged in the complaint, but do not foresee failure extends this right also to “groups of individuals”, and CAT to   comply  by  the  State  party  as  a  separate  basis  for  a and MWC specify that communications may also be submitted complaint. “on behalf of individuals”.¹⁰ 11. The  rules  of  procedure  and  practice  of  the  Human require that the claimant(s) be “under the jurisdiction” of the Rights  Committee, the Committee against Torture and the State   party   in   order   for   the   Committee   to   receive   a Committee on the Elimination of Racial Discrimination have communication. All existing instruments refer to the State further clarified the meaning of these formulations and have party’s jurisdiction with regard to the claimant(s). The first established how and in what circumstances claims may be OP, CAT and MWC require that the claimant(s) be “subject brought  by victim(s)  or  on  their  behalf,  under  the  various to   [the   State   party’s]   jurisdiction”   and   CERD   that   the instruments. This is discussed in the comparative summary. claimant(s) be “within its jurisdiction”. 11 None of the existing procedures contains explicit provisions concerning   the   right   of   a   claimant   or   claimants   to   be represented by    counsel    or another    duly    designated representative   in   the   exercise   of  the   right   to   submit   a communication, as the formulation in alternative to 2 (b) (i) suggests. However, the rules of procedure and practice of the treaty  bodies  make  it  clear  that  alleged  victims  may  be represented by duly designated representatives. This right to representation means that technically an alleged victim uses her  right  to  submit  a  communication,  but  in  practice  the communication is filed by her duly designated and authorized representative, who thus speaks as the alleged victim. This right   to   representation   differs   from   the   submission   of communications  in  instances  where  an  alleged  victim(s) appear to be unable to submit a communication, or to duly designate a representative. In such cases, treaty bodies have accepted  communications  on  behalf  of  a  victim,  but  have required the author to justify his/her acting on behalf of the alleged victim(s). This is also discussed in the comparative summary.¹² 12. Article   2   of  the   draft   OP   and   all   the   alternative formulations establish the right of the claimant(s) to submit communications,   stating   that   “communications   may   be submitted   by   ...”.   In   contrast,   each   of   the   four   other instruments  approach  the  matter  from  the  Committee’s perspective, setting out the right of each treaty body to receive and consider communications from the claimant(s). The first OP contains both formulations, with article 1 establishing the Committee’s right to receive and consider communications and article 2 establishing the right of the claimant(s) to submit communications. 13. Two options are foreseen in article 2 of the draft OP and alternative formulations as regards violation of rights/failure to  comply  with  obligations.  They  are  that  the  claimant(s) 14. Alternative 1, alternative 2 and the alternative to 2 (a) 13 15. Alternatives  1   and  2   of  the  draft  OP  foresee  the exhaustion of domestic remedies as an additional condition for the receipt of a communication. Other instruments address this requirement under admissibility criteria and, in each 14 case, further detail is provided as to possible exemptions from the rule. The first OP refers to the criterion of exhaustion of domestic remedies in articles 2 and 5.2 (b). Articles 3 and 4: Admissibility criteria 16. Article 3 of the draft OP establishes that communications   must   be   in   writing   and   must   not   be anonymous. No other comparable instrument presents these two preconditions for admissibility of a communication in a single  article. The criterion of non-anonymity is expressly contained  in  all  other  instruments. Only  the  first  OP 15 16 explicitly establishes that communications must be in written form. 17. Article 4 of the draft OP contains admissibility criteria that  require  consideration  and  decision  by  the  Committee before it moves to a consideration of the merits of a complaint and a decision with respect to the merits. 18. Article 4 presents criteria of identical content in two alternative formats. Paragraph 1 of alternative 1 contains a criterion that needs to be assessed by the Committee before admissibility   is   declared.   Paragraph   2   of   alternative   1 contains both criteria that make a communication prima facie inadmissible  and criteria that need to be assessed before a decision  on  admissibility  is  made.  Alternative  2  lists  all admissibility criteria under a single chapeau, without drawing E/CN.6/1998/7 5 a   distinction   between   prima   facie   inadmissibility   and declare   a   communication   inadmissible.   CERD   has   no declaration of inadmissibility following examination. comparable provision. 19. Both alternatives incorporate a number of criteria that 24. While alternative 1 of article 4 states that the Committee are not found in comparable international instruments or in “shall not declare a communication admissible unless it has the  rules of procedure of the respective treaty bodies with ascertained ...”, the four existing instruments have a common regard    to    communications.    These    criteria    relate    to chapeau to the domestic remedies clause. This states that a communications that are manifestly ill-founded or obviously Committee “shall not consider any communication ... unless politically motivated; and the questions of prior occurrence it   has  ascertained  ...”. This  formulation  indicates  the and compliance with principles of objectivity. distinction   between   prima   facie   inadmissibility   and   a 20. Both alternatives also incorporate the issue of sufficient substantiation of a claim. Insufficient substantiation is not addressed in the first OP as a criterion of admissibility but is addressed  in  the  rules  of  procedure  of  the  Human  Rights Committee.   Rule 90 (b) requires, among other admissibility¹⁷ criteria, that a claim be submitted “in a manner sufficiently substantiated”. The Human Rights Committee has noted that 25. Existing instruments distinguish between factors that “although  an  author  does  not  need  to  prove  the  alleged cause  prima  facie  inadmissibility,  on  the  one  hand, and violation at the admissibility stage, he must submit sufficient factors  that  must  be  examined  in  the  light  of  information evidence   substantiating   his   allegation   for   purposes   of received, on the other, in order to determine the admissibility admissibility”. Where  a  claim  is  not  substantiated  for of a communication. The latter factors include the exhaustion 18 purposes of admissibility, the Human Rights Committee has of    domestic    remedies    and    the    examination    of    the held communications inadmissible under rule 90 (b). communication   by   another   procedure   of   international 19 21. Comparable instruments divide admissibility criteria into two groups, indicating the different stages at which a claim may be declared inadmissible. These two groups of criteria are clustered into more than one article, and within 26. The draft OP incorporates the criterion of exhaustion articles into paragraphs. of  domestic  remedies  in  alternative  1,  paragraph  1,  and 22. Certain   criteria   of   inadmissibility,   in   particular anonymity,    abuse of    the    right    of    submission    and incompatibility with the provisions of the instrument, make a communication inadmissible prima facie. These are the first 27. After  the hurdles of anonymity, abuse of the right of issues to be examined by a treaty body when it receives a submission and incompatibility with the provisions of the communication. Communications which meet any of these Conventions  have  been  cleared, Committees  bring  the criteria  of  inadmissibility  are  not  considered  further.  In communication  to  the  attention  of  the  State  party  that  is particular, they are not brought to the attention of the State alleged to have violated a treaty for explanations, including party concerned. information  on  any  remedy  that  may  have  been  taken. 23. Article  3  of  the  draft  OP  addresses  the  question  of anonymity. The criteria of incompatibility and abuse of the right of submission are contained in article 4, alternative 1, subparagraphs 2 (i) and (ii), and alternative 2, subparagraphs (i) and (ii). In both alternatives, the two criteria are assembled under a chapeau which indicates prima facie inadmissibility. 28. After several years’ practice of joining consideration Three existing instruments contain these two elements in of  admissibility  and  consideration  of  merits,  the  Human 20 language basically identical to the language contained in both Rights Committee decided at its sixtieth session, in 1997, alternatives of article 4 of the draft OP. The criteria in the that,  as  a  basic  rule,  it  would  join  the  consideration  of three  existing  instruments  are  presented  under  a  chapeau admissibility and merits of communications in all cases. It which states that “the Committee shall consider inadmissible amended its rules of procedure accordingly. any   communication   ...   which   ...”,   whereas   article   4 (alternative  1)  of  the  draft  OP  requires  the  Committee  to 21 Committee’s active assessment of whether the information available justifies the examination of a communication on its merits. Alternative 2, grouping all admissibility criteria under one  chapeau,  does  not  distinguish  between  prima  facie inadmissibility and inadmissibility following the Committee’s examination of certain criteria. 22 investigation  or  settlement. Examination  of  these  two 23 criteria are preconditions for a declaration of admissibility, which precedes the examination on the merits. alternative  2,  paragraph  (iv),  of  article  4.  While  the  two alternatives  are  identical  in  content,  they  have  different chapeaux, in accordance with the different drafting styles. 24 25 Subsequently, the information submitted by the complainant(s) and the State party forms the basis for the treaty  body’s  decision  of  admissibility  or  inadmissibility, which    precedes    consideration    of    the    merits    of    the communication. 26 E/CN.6/1998/7 6 29. In the two alternatives of article 4 of the draft OP, the requirement    of   exhaustion    of   domestic    remedies    in sequence in which the admissibility criteria are listed diverges accordance with generally recognized rules of international from  existing procedures and from the sequence in which law; and the requirement that the claimant demonstrate the these criteria operate in practice. ineffectiveness of the remedies or that the application of the 30. Alternative  1  addresses  first,  in  paragraph  1,  the requirement of the exhaustion of domestic remedies, which 35. Article  4,  alternative  1,  subparagraph  2  (iv),  and is  to  be  ascertained  by  the  Committee  before  declaring  a alternative   2,   subparagraph   (v),   elaborate   factors   of communication admissible. Paragraph 2 combines various inadmissibility of a communication for temporal reasons – criteria leading to prima facie inadmissibility    and criteria that is, that it relates to facts that occurred before the entry 27 which have to be ascertained by the Committee on the basis into force of the Protocol for a State party concerned. Such of information available to it. a communication would be admissible if the facts continued 31. Alternative 2 combines under the same chapeau prima facie   inadmissibility   criteria   with   criteria   requiring   the Committee’s   active   examination   based   on   information received. 32. Alternative 1 requires the Committee not to declare a communication admissible unless the issue of the exhaustion of domestic remedies has been examined. Alternative 2 states that a communication shall be inadmissible where domestic remedies have not been exhausted. The chapeaux of existing instruments  state  that  the  Committees  shall  not  consider communications unless they have ascertained that domestic remedies have been exhausted or that this rule should not apply. With the joining of the consideration of admissibility and   merits,   as   is   now   the   rule   in   the   Human   Rights Committee,  the  State  party  is  requested  to  submit  written explanations  or  statements  relating  to  both  aspects  of  a communication. Only in exceptional cases will the Committee request a State party to address admissibility only.²⁸ 33. The two alternatives of article 4 contain a number of exceptions or qualifications to the general rule that available domestic remedies must be exhausted before a Committee can consider   a   complaint,   including   where   remedies   are unreasonably prolonged, or unlikely to bring effective relief (para. 1 of alternative 1 and para. (iv) of alternative 2). These exceptions and qualifications are also contained in existing instruments.  Exhaustion of “available domestic remedies” unless where their “application is unreasonably prolonged” is  covered. “Unlikely  to  bring  effective  relief”  is  also 29 covered. The MWC explicitly gives the Committee the 30 31 responsibility to determine whether exception from the rule is justified (“this shall not be the rule where, in the view of the Committee ...”). The exhaustion of domestic remedies in existing   procedures   was   discussed   in   the   comparative summary.³² 34. A number of exceptions or qualifications to the general rule which are contained in article 4, alternatives 1 and 2, are not   found   in   existing   instruments.   These   include   the requirement   that   domestic   remedies   be    “legal”;   the remedies has been unduly prolonged. after the entry into force of the Protocol. As was noted in the comparative  summary, none  of  the  existing  procedures 33 contains    an    explicit    criterion    that    would    make    a communication   inadmissible   for  temporal   reasons.   The comparative summary notes the current practice of the Human Rights  Committee  with  regard  to  inadmissibility  ratione temporis. In this regard, the admissibility criterion applied 34 by  the  Human  Rights  Committee  is  whether  the  events  in question  have,  since  the  entry  into  force  of  the  Optional Protocol, had persistent effects (emphasis added) which in themselves constitute violations of the Covenant.³⁵ 36. Article  4,  alternative  1,  subparagraph  2  (v),  and alternative 2, subparagraph (vi), incorporate an inadmissibility criterion which aims to avoid duplication of procedures by declaring inadmissible communications where the same matter has been examined previously under another procedure of international investigation or settlement. This criterion can be found in existing instruments. They declare that   a   communication   shall   not   be   considered   by   the Committee unless it has ascertained that “the same matter is not being examined under another procedure of international investigation    or    settlement”. CAT    and    MWC    add 36 inadmissibility when the same matter has been examined in such  manner.   The   comparative   summary  discusses   the simultaneous  and  subsequent  consideration  of  the  “same matter”. The   alternatives   of   article   4   also   preclude 37 admissibility   in   the   case   of   prior   examination   by   the Committee  itself,  a  situation  not  addressed  under  other procedures. An option excluding admissibility when the same matter  has  been  taken  note  of  under  another  procedure, contained in article 4, alternative 1, subparagraph 2 (v), and alternative 2, subparagraph (vi), is likewise not addressed under other procedures. 37. An admissibility criterion requiring compliance with principles of objectivity, including information on remedies or reparation, is foreseen in article 4, alternative 1, paragraph 3,   and   alternative   2,   subparagraph   (vii).   There   is   no comparable provision in existing instruments. E/CN.6/1998/7 7 Article 5: Interim measures 38. Article 5 of the draft OP deals with interim measures which may be recommended or requested by the Committee at  any time between the receipt of a communication and a determination on the merits. 39. The use of interim measures under existing procedures was discussed in the comparative summary. While under 38 other procedures such interim measures are not included in the body of the instrument, they are provided for in the rules of procedure of the treaty body concerned and are utilized in practice. Article 6: Reference of communications to a State party 40. Article  6.1  and  alternatives  1  and  2  deal  with  the presentation of a communication to the State party concerned for    comments.    Under    the    four    existing    procedures, communications are brought to the attention of the State party concerned subject to the absence of prima facie admissibility criteria. The reference of a communication to a State party concerned was discussed in the comparative summary.³⁹ 41. The   opening   phrase   of   article   6.1   (“Unless   the Committee considers a communication inadmissible without reference to the State party concerned ...”) has equivalents in existing procedures. These articles, however, subject the 40 reference of a communication to a State party to situations where   prima   facie   admissibility   criteria   listed   in   the preceding article or paragraph   are absent. Article 6.1 of the⁴¹ draft  OP  provides  grounds  that  govern  the  criteria  to  be applied  by  the  Committee  in  its  decision  not  to  refer  a communication  to  the  State  party.  With  the  exception  of CERD,   existing   procedures   make   it   clear   that   only communications  that  fulfil  specific  admissibility  criteria outlined in the relevant instrument are to be brought to the attention of the State party. 42. Article  6.1,  alternative  1,  of  the  draft  OP  exhibits greater  similarities  with  CERD, which  states  that  “The 42 Committee  shall  confidentially  bring  any  communication referred to it to the attention of the State party ...”, as it does not   require   that   a   communication   meet   prima   facie admissibility criteria before being referred to the State party concerned. Alternatives 1 and 2 leave it to the Committee to decide whether a communication is to be referred to the State party: “The State party should be informed ...” (alternative 1)  and  “The  Committee  may  bring  any  communication admitted  by  it  ...  to  the  attention  of  the  State  party  ...” (alternative  2).  It  is  to  be  noted  that  existing  instruments require  the  Committees  to  bring  communications  to  the attention  of  the  relevant  State  party.  Thus,  in  all  four instruments, the formulation used is “... the Committee shall bring any communication ... to the attention of the State party ...”. Article 6.1 of the draft OP uses the same formulation. 43. By article 6.1 and alternatives 1 and 2, the Committee would bring communications confidentially to the attention of the State party. Only CERD has a similar confidentiality 42 requirement.  Reference  is  also  made  to  the  comparative summary,   in particular to the confidentiality of documents.⁴³ 44 Since then, the Human Rights Committee has amended its rules of procedure concerning confidentiality. Under a new rule 96, the author of a communication and the State party concerned   may   now   make   public   any   submissions   or information bearing on the proceedings unless the Committee has  requested  the  parties  to  respect  confidentiality.  All working documents issued for the Committee are confidential unless the Committee decides otherwise. The Committees final decisions (views, decisions declaring a communication inadmissible, decisions to discontinue a communication) are made public. The name(s) of the author(s) is (are) disclosed unless the Committee decides otherwise.⁴⁵ 44. Article 6.1 and alternatives 1 and 2 foresee, in different formulations,  that  the  identity  of  the  claimant(s)  will  be protected when a communication is brought to the attention of the State party. Only CERD has a requirement according to which the “identity of the individual or groups concerned shall not be revealed without his or their express consent”.⁴⁶ This is also discussed in the comparative summary.⁴⁷ 45. Article 6.2 of the draft OP determines the time-frame within which a State party is requested to provide information to  the Committee, including any remedies taken. Identical formulations can be found in existing instruments,    whereby⁴⁸ the first OP, CAT and MWC establish a six-month and CERD a three-month time-frame for such replies. 46. Article 6.3 of the draft OP foresees the Committee’s role vis-à-vis the parties concerned in achieving a settlement of   the   matter   during   its   consideration.   Other   existing procedures have no comparable provision. Article 7: Consideration of communications 47. The first part of article 7.1 of the draft OP covers the Committee’s consideration of a communication in the light of information made available to it by the claimant(s) and the State party. An almost identical formulation is contained in E/CN.6/1998/7 8 existing instruments.   The requirement that such information such as by providing adequate compensation for the violations 49 be limited to material available to the Committee in written found   by   the   Committee.   A   time-frame   within   which form  has  an  equivalent  in  the  first  OP. The  option  that Committees wish to receive from the State party information 50 information be submitted to the Committee by or on behalf about the measures taken to give effect to the Committee’s of the claimant(s) has an equivalent in CAT and MWC.    The views is usually also provided. The comparative summary 51 provision in the second part of article 7.1  of the draft OP discusses the current practice of the treaty bodies with regard whereby the  Committee  may  also  take  into  consideration to  views  and  follow-up. The  Human  Rights  Committee information   from   other   sources   provided   that   this   is actively    monitors    compliance    through    its    follow-up transmitted to the author of the communication and the State procedure. party  concerned  for  comment  is  not  contained  in  other instruments. The comparative summary discusses the question of   information   made   available   to   Committees   in   the consideration of communications. Either party may avail 52 itself of information prepared by third parties (for example, amicus curie briefs) and make it part of its own submission, if it so wishes. 48. Article 7.2 of the draft OP requiring the Committee to hold closed meetings when examining communications has an equivalent in existing procedures.⁵³ 49. Article   7.2   bis   of   the   draft   OP,   relating   to   the participation  of  the  State  party  during  the  Committee’s consideration of a communication and envisaging it offering oral and/or written submissions, has no comparable provision in existing instruments. Reference is made to the comparative summary,   which discusses the proceedings on the merits of⁵⁴ a  case  under  existing  procedures  and  the  participation  of representatives during proceedings.⁵⁵ 50. Article 7.3 of the draft OP and its alternative address the conclusion of the consideration of a communication by the Committee  through  the  adoption  of  views.  In  addition  to forwarding such views and recommendations to the parties concerned, article 7.3 and its alternative refer to the adoption, by   the   Committee,   of   its   views,   “after   examining   a communication”.    Existing    instruments    state    that    the Committee  shall  forward  its  “views”  to  the  State  party concerned and to the individual; CERD refers to “suggestions and recommendations, if any”.    In the practice of the treaty⁵⁶ bodies, such views commonly contain recommendations of remedies  a  State  party  is  expected  to  take  following  a Committee’s finding of a violation. This is also discussed in the comparative summary.⁵⁷ Article 8: Remedies for violations 51. Article  8  of  the  draft  OP  covers  the  last  stage  of  a communications procedure – that is, the follow-up phase after the Committee’s findings on the merits and issuance of its views on a communication. While there is no direct equivalent to  article 8  in existing procedures, the treaty bodies ask a State party to take appropriate steps to remedy a violation, 58 59 52. With   regard   to   the   provision   of   statements   or explanations by a State party concerned, the different stages of such submissions may be noted: article 6.2 of the draft OP addresses the submission of explanations by the State party during the consideration of the merits of a communication; article  8.3  and  alternative  1  cover  follow-up  after  the Committee’s adoption of views on a communication. Article 9: Follow-up mechanism 53. Although   existing   instruments   do   not   contain   an equivalent to article 9 of the draft OP, the treaty bodies have developed the practice of following up on decisions taken with regard to specific communications. This was discussed in  the  comparative  summary. For  example,  the  Human 60 Rights Committee has introduced the mechanism of a Special Rapporteur for the Follow-Up on Views, which enables the Committee  to  evaluate  State  party  compliance  with  its views. The Special Rapporteur is called upon to ascertain 61 “the measures taken by States parties to give effect to the Committee’s  views”  (rule  95). Since  1991,  the  Special 62 Rapporteur has systematically requested follow-up information  in  respect  of  all  views  with  a  finding  of  a violation of the Covenant. Information on the Committee’s follow-up activities are included in its annual report.⁶³ Article 10: Inquiry procedure 54. Article 10 of the draft OP is comparable to article 20 of CAT. The opening clause of article 10.1 of the draft OP (“If the Committee receives reliable information”) is identical to article 20.1 of CAT. While article 10.1 continues by stating that the information would need to indicate “a serious and/or systematic violation by a State party to the Protocol of rights set forth in the Convention”, article 20.1 of CAT requires that such information must appear to the Committee to “contain well-founded indications that torture is being systematically practised in the territory of a State Party”. The concluding E/CN.6/1998/7 9 clause of article 10.1 of the draft OP is identical to that of CAT   goes   into   greater   detail   and   states   that   “all   the article 20.1 of CAT. proceedings of the Committee referred to in paragraphs 1 to 55. Article 10.2 has its equivalent in articles 20.2 and 20.3 of CAT. The opening clauses are again identical, except that the  draft  OP  refers  to  reliable  information  whereas  CAT refers to relevant information available to the Committee as the basis upon which the Committee may designate one or more of its members to make an inquiry and to report urgently to the Committee. This procedure is also foreseen in article 10.2, but without the qualifying clause contained in CAT (art. 20.2) that such designation occur “if [the Committee] decides that this is warranted”. CAT requires its designated members to make a confidential inquiry, whereas article 10.2 foresees that an inquiry would be conducted with the consent of the State party. In article 20.3, CAT states that for inquiries made in accordance with article 20.2, the Committee “shall seek the cooperation of the State party concerned”. Article 20.3 also foresees a visit to the territory “in agreement with the State party”, a procedure envisaged in the last sentence of article 10.2 of the draft OP. The “where warranted” clause that opens the last sentence has an equivalent in article 20.2 of CAT. Under CAT, however, this clause refers to the designation of Committee members for the purpose of conducting an inquiry, whereas in the case of draft article 10.2, the clause refers to a visit to the territory of the State party. 56. Article 10.3 of the draft OP is comparable to article 20.4 of CAT. The content of both articles is identical except that article 10.3 refers, in an abbreviated form, to the findings “of  such  an  inquiry”  while  CAT  article  20.4  refers  to  the findings “of its member or members submitted in accordance with paragraph 2 of this article”. A second difference is that article   10.3   refers   to  the   Committee’s   “comments  and recommendations”.    CAT    article    20.4    refers    to    the Committee’s    “comments    or    suggestions    which    seem appropriate in view of the situation”. 57. Article 10.4 of the draft OP foresees the submission, after the Committee’s issuance of its findings, of the State party’s  observations  to  the  Committee.  While  there  is  no comparable provision in CAT, the rules of procedure of the Committee  against  Torture cover  this  matter.  Rule  83.1 64 deals with the transmission of the Committee’s findings to the State party, as established in article 20.4. Rule 83.2 states that “the  State  party  concerned  shall  be  invited  to  inform  the Committee within a reasonable delay of the action it takes with regard to the Committee’s findings and in response to the Committee’s comments or suggestions”.⁶⁴ 58. Article 10.5 of the draft OP is comparable to the first sentence of article 20.5 of CAT. While article 10.5 refers to the confidential conduct of “such an inquiry”, article 20.5 of 4 of this article shall be confidential”. While the confidential nature of the proceedings is emphasized in CAT (“shall be”), article  10.5  of  the  draft  OP  foresees  that  such  an  inquiry “would be conducted confidentially”. Both articles require that  at all stages of the proceedings the cooperation of the State  party “shall be sought”. Article 10.5 of the draft OP refers  to  the  consent  and  cooperation  of  the  State  party, whereas CAT refers to the cooperation of the State party. Article 11: Measures taken and follow-up 59. Article 11 of the draft OP has no comparable equivalent in CAT or in the rules of procedure of the Committee against Torture. Article 12: Effective exercise of the right to submit communications 60. Article   12   of   the   draft   OP   and   its   alternative formulations  have  no  comparable  provision  in  existing instruments. The emphasis in article 12 (c) of the draft OP on cooperation  between  a  State  party  and  the  Committee  in proceedings under the Protocol is reflected in the practice of other   treaty   bodies.   For   example,   the   Human   Rights Committee has noted that “the procedure established under the  Optional  Protocol  aims  at  helping  victims  rather  than condemning States parties for violations of the Covenant. The Committee  therefore  welcomes  the  early  cooperation  by States   parties   in   finding   solutions   to   human   rights problems”.⁶⁵ Article 13: Annual report 61. Article 13 of the draft OP was adopted ad referendum by the Working Group. It has an identical equivalent in the first OP    and a comparable provision in CERD. A similar 66 67 provision   can   be   found  in  CAT, covering   all   of  the 68 Committee’s  activities,  including  those  under  articles  20 and 22. Article 14: Publicity E/CN.6/1998/7 10 62. Existing    instruments    do    not    have    a    provision that have signed, acceded to or ratified the Convention also comparable to article 14 of the draft OP, although a similar to sign the Protocol. By article 8.1, the first OP is open for provision relating to a substantive treaty is to be found in the signature   by   States   that   have   signed   the   International Convention  on  the  Rights  of  the  Child. The  rules  of Covenant on Civil and Political Rights. The Covenant and the 69 procedure of the three treaty bodies underline the desirability first  OP  were  adopted  on  the  same  day.  The  formulation of   publicity   for   the   procedures   and   the   work   of   the contained  in  article  8.1  allowed  States  that  signed  the Committees in this regard. Covenant to sign the first OP at the same time. 70 Article 15: Rules of procedure 63. Existing  instruments refer to the power of the treaty bodies to establish their own rules of procedure. While the 71 first Optional Protocol to the International Covenant on Civil and   Political   Rights   does   not   address   separately   the Committee’s power to establish its rules of procedure when acting under the OP, it may be noted that the Covenant and the  first  OP  were  adopted  simultaneously  and  opened  for signature,   ratification   and   accession   through   the   same resolution of the General Assembly.    The Convention on the⁷² Elimination of All Forms of Discrimination against Women, however, has been in force since 1981. Article 16: Meeting time 64. The four human rights instruments considered contain no provisions concerning the meeting time of the relevant treaty   body   for   the   purposes   of   discharging   all   its responsibilities, including those with respect to communications and/or inquiry procedures. The Convention on  the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW) is unique among the international human rights treaties in containing a limitation on the meeting time for its treaty body.    In view of the constraints caused by this⁷³ limitation, a process of amending the treaty is under way to provide  a  legal  basis  for  the  Committee  to  be  allocated meeting time commensurate with its functions. At this point, the Committee has been given six weeks’ annual meeting time by the General Assembly, plus two weeks annually for its pre- session working group. The comparative summary outlines the average meeting time allocated by the treaty bodies to the discharge  of  their  functions  under  the  complaints/inquiry procedures.⁷⁴ Article 17: Ratification procedure 65. Article 17 of the draft optional protocol follows article 8  of  the  first  OP  very  closely.  Article  17.1,  however,  is formulated more extensively than article 8.1, enabling States 66. It may also be noted that, while the usual formulation for a clause such as that contained in article 17.1 of the draft OP  is  “...  any State  which  has  signed,  ratified  or  acceded to  ...”,  article  17.1  of  the  draft  OP  uses  the  wording  “... signed, acceded to or ratified ...”. 67. The   responsibilities   of   the   Secretary-General   as depository of the treaty, which are contained in articles 8.5 and 13 of the first OP, are combined in one article (article 23) in the draft OP. Article 18: Entry into force 68. Article 18 of the draft optional protocol is comparable to  article  9  of  the  first  OP.  As  regards  the  number  of instruments of ratification required for entry into force, the first OP, CERD and MWC require ten such instruments and CAT five.⁷⁵ Article 19: Federal States 69. A formulation comparable to article 19 of the draft OP can  be  found  in  the  International  Covenant  on  Civil  and Political Rights    and the first OP. These have an identical 76 77 article    stating    that    “the    provisions    of    the    present Covenant/Protocol shall extend to all parts of federal States without any limitations or exceptions”. It will be recalled that the Covenant and the first OP were adopted in 1966, prior to the adoption of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties. This Convention, which entered into force in 1980, provides in its article 29  that “unless a different intention appears from the treaty or is otherwise established, a treaty is binding upon each party in respect of its entire territory”.⁷⁸ It thereby establishes a presumption of application of treaties to the entire territory of a Contracting State. This presumption is expressly confirmed by article 19 of the draft OP. CERD, CAT, MWC and CEDAW itself have no such provisions. Article 20: Reservations E/CN.6/1998/7 11 70. There are no provisions in the four existing instruments 72. Article 22 of the draft OP is identical to article 12 of the comparable to the formulations contained in article 20 of the first  OP,  except  for  some  minor  variations.  For  example, draft  OP  and  its  alternative.  The  first  OP  is  silent  on  the article 22.1  uses the words “can denounce this Protocol”, question of reservations and none of the other instruments whereas   article   12   states   “may   denounce   the   present addresses the question of reservations in the context of the Protocol”. The first OP specifies that denunciation does not communications procedure. The comparative summary gives apply to any communication submitted under article 2 before an overview of the current practice of the treaty bodies with the effective date of denunciation. regard to reservations to their communications procedures.⁷⁹ With regard to the inquiry procedure set out in article 20 of CAT,  article  28  of  CAT  contains  a  so-called  “opt-out” provision. This provision offers a State party the option upon ratification  of,  or  accession  to,  the  Convention  to  make  a declaration that it does not recognize the competence of the Committee to initiate an inquiry in accordance with article 20. An “opt-out” may be withdrawn at any time by notification to the Secretary-General.   As of 8 December 1997, 11 of the⁸⁰ 104 States parties to CAT had made a declaration that they do  not  recognize  the  competence  of the  Committee  under article 20. Article 21: Amendments to the Protocol 71. Article 21 is identical to article 11 of the first OP and to  article  51  of  the  International  Covenant  on  Civil  and Political Rights. MWC also has an identical article (art. 90), but  adds  time-frames  for  its  operation.  First,  requests  for revisions may be made after five years from the entry into force of the Convention,   and secondly, a four-months’ time-⁸¹ frame is given for receiving a favourable reply from one third of the States parties with respect to a conference to consider the  proposed  amendments. CAT establishes  that  any 82 83 amendment adopted by the majority of the States parties be submitted by the Secretary-General for acceptance to all the States parties, as opposed to the General Assembly, as is the case  in  the  International  Covenant  on  Civil  and  Political Rights  and  the  first  OP.  The  procedure  for  a  revision  of CERD is  identical  to  the  CEDAW  revision  procedure. 84 85 Accordingly, a request for a revision may be made at any time by  a  State  party  by  means  of  a  written  notification  to  the Secretary-General. The General Assembly is then called upon to decide upon the steps, if any, to be taken in respect of such a request. There are some minor drafting differences between article 21 of the draft OP and article 11 of the first OP. Article 22: Denunciation Articles 23 and 24: Depository functions of the Secretary-General 73. Articles 23 and 24 of the draft OP are largely identical to articles 13 and 14 of the first OP. The chapeau of article 23 reiterates the language of article 25.1 of CEDAW when it refers to all States. The draft OP refers to entry into force of   the   Protocol,   entry   into   force   of   amendments,   and denunciations in the same subparagraph, whereas in the first OP these issues are contained in two separate subparagraphs. Article 24 reflects article 30 of CEDAW, which states that the six language texts are equally authentic. Notes 1  Official Records of the Economic and Social Council, 1997,  Supplement No. 7  (E/1997/27), chap. I, sect. C.2. 2  Ibid., 1997, Supplement No. 7 (E/1997/27), annex III, appendix I. 3  General Assembly resolution 2200 A (XXI), annex. 4  General Assembly resolution 39/46, annex. 5  General Assembly resolution 2106 A (XX), annex. 6  General Assembly resolution 45/158, annex. 7  Art. 1 of the first OP, art. 22.1 of CAT, art. 14.1 of CERD and art. 77.1 of MWC. 8  E/CN.6/1997/4, paras. 20 and 21. 9  Last sentence of art. 1 of the first OP, art. 22.1 of CAT, art. 14.1 of CERD and art. 77.1 of MWC. 10  Art. 1 of the first OP, art. 22.1 of CAT, art. 14.1 of CERD and art. 77.1 of MWC. 11  E/CN.6/1997/4, paras. 44-48. 12  E/CN.6/1997/4, paras. 47 and 48. 13  Art. 1 of the first OP, art. 22.1 of CAT, art. 77.1 of MWC and art. 14.1 of CERD. 14  Art. 22.5 (b) of CAT, art. 14.7 (a) of CERD and art. 77.3 (b) of MWC. 15  Art. 3 of the first OP, art. 22.2 of CAT, art. 14.6 (a) of CERD and art. 77.2 of MWC. 16  Art. 2. 17  CCPR/C/3/Rev.5. E/CN.6/1998/7 12 18   Official Records of the General Assembly, Fifty-second Session,  Supplement No. 40  (A/52/40), vol. I, para.  478; para. 479  provides examples of cases declared inadmissible, inter  alia, for lack of substantiation of the claim or failure to advance a claim. 19   The Human Rights Committee has used article 2  of the first OP in conjunction with rule 90  (b) to dismiss communications that are manifestly ill-founded, although such an admissibility criterion is not contained in the first OP. The Committee has also used the formula that the author has failed to advance a claim within the meaning of article 2  of the Optional Protocol to dismiss at the admissibility stage communications that would inevitably fail at the merits stage. 20   The first OP (art. 3), CAT (art. 22.2) and  MWC (art. 77.2). 21   Art. 5.2 of the first OP, art. 22.5 of CAT, art. 14.7 (a) of CERD and  art. 77.3 of MWC. 22   That is, anonymity, abuse of the right of submission and incompatibility with the provisions of the instrument, contained in art. 3  of the first OP, art. 22.2 of CAT and  art. 77.2 of MWC. 23   See arts. 2  and  5.2 (a) and  (b) of the first OP, art. 22.5 (a) and  (b) of CAT, art. 14.7 (a) of CERD and  art. 77.3 (a) and (b) of MWC. 24   The Human Rights Committee designates one of its members as Special Rapporteur on new communications who processes new communications as they are received, either dismissing them as inadmissible (e.g., because of anonymity) or transmitting them to States parties requesting information or observations relevant to the question of admissibility. The Special Rapporteur may also recommend to the Committee that a communication be declared inadmissible without forwarding it to the State party. See Official Records of  the  General Assembly, Fifty-second Session,  Supplement No. 40  (A/52/40), vol. I, para.  466. See also the comparative summary (E/CN.6/1997/4), para. 60. The Committee against Torture appoints a case rapporteur for new cases. 25   Art. 4.1 of the first OP, art. 22.3 of CAT, art. 14.6 (a) of CERD and  art. 77.4 of MWC. 26   See Official Records of the General Assembly, Fifty-second Session,  Supplement No. 40  (A/52/40), vol. I, paras.  470 and  471. 27   For example, abuse of the right of submission and incompatibility with the provisions of the Convention. 28   Official Records of the General Assembly, Fifty-second Session,  Supplement No. 40  (A/52/40), vol. I, para.  471. 29   See art. 5.2 (b) of the first OP, art. 22.5 (b) of CAT, art. 14.7 (a) of CERD and  art. 77.3 (b) of MWC. 30   See art. 22.5 (b) of CAT and  art. 77.3 (b) of MWC. 31   Art. 77.3 (b). 32   E/CN.6/1997/4, paras. 28  and  29. 33   E/CN.6/1997/4, paras. 32-35. 34   Ibid.; see also Official Records of the General Assembly, Fifty-second Session,  Supplement No. 40  (A/52/40), vol. I, paras. 483  and  484. 35   Ibid., para. 483. 36   Art. 5.2 (a) of the first OP, art. 22.5 (a) of CAT and  art. 77.3 (a) of MWC. 37   E/CN.6/1997/4, para. 27. 38   E/CN.6/1997/4, paras. 67-70. 39   Ibid., paras. 42  and  43. 40   Art. 4.1 of the first OP, art. 22.3 of CAT and  art. 77.4 of MWC. 41   That is, anonymity, abuse of the right of submission and incompatibility with the provisions of the Convention. 42   Art. 14.6 (a). 43   E/CN.6/1997/4, paras. 71-83. 44   Ibid., para. 76. 45   Official Records of the General Assembly, Fifty-second Session,  Supplement No. 40  (A/52/40), vol. I, para.  454. 46   Art. 14.6 (a). 47   E/CN.6/1997/4, paras. 71-83, in particular paras. 73  and 81-83. 48   Art. 4.2 of the first OP, art. 22.3 of CAT, art. 14.6 (b) of CERD and  art. 77.4 of MWC. 49   Art. 5.1 of the first OP, art. 22.4 of CAT, art. 14.7 (a) of CERD and  art. 77.5 of MWC. 50   Art. 5.1. 51   Art. 22.4 of CAT and  art. 77.5 of MWC. 52   E/CN.6/1997/4, paras. 85-88, in particular para. 88. 53   Art. 5.3 of the first OP, art. 22.6 of CAT and  art. 77.6 of MWC. 54   E/CN.6/1997/4, paras. 49-55. 55   Ibid., para. 84. 56   Art. 5.4 of the first OP, art. 22.7 of CAT, art. 14.7 (b) of CERD and  art. 77.7 of MWC. 57   E/CN.6/1997/4, paras. 61-66, in particular para. 61. 58   Ibid. 59   See Official Records of the General Assembly, Fifty-second Session,  Supplement No. 40  (A/52/40), vol. I, para.  517. 60   E/CN.6/1997/4, paras. 63-65. 61   Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session,  Supplement No. 40  (A/51/40), vol. I, para.  424. 62   See “Rules of procedure of the Human Rights Committee” (CCPR/C/3/Rev.5). 63   See Official Records of the General Assembly, Fifty-second Session,  Supplement No. 40  (A/52/40), vol. I, chap. VIII (Follow-up activities under the Optional Protocol). 64   CAT/C/3/Rev.2. 65   Official Records of the General Assembly, Fifty-first Session,  Supplement No. 40  (A/51/40), vol. I, para.  419. 66   Art. 6. 67   Art. 14.8. 68   Art. 24. E/CN.6/1998/7 13 69   General Assembly resolution 44/25, annex, art. 42. 70   See also the comparative summary (E/CN.6/1997/4), para. 91. 71   Art. 39.2 of the International Covenant on Civil and Political Rights, art. 18.2 of CAT, art. 10.1 of CERD and art. 19.1 of the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women. 72   General Assembly resolution 2200  (A) (XXI) of 16 December 1966. 73   General Assembly resolution 34/180, annex, art. 20.1. 74   E/CN.6/1997/4, paras. 93  and  94. 75   Art. 9.1 of the first OP, art. 14.9 of CERD, art. 77.8 of MWC and  art. 22.8 of CAT. 76   Art. 50. 77   Art. 10. 78   United Nations, Treaty Series, vol. 1155, No. 18232, p. 332. 79   E/CN.6/1997/4, paras. 36-41. 80   Art. 28.2. 81   Art. 90.1 82   Ibid. 83   Art. 29.1. 84   Art. 23. 85   Art. 26.