Vorwort
des Untergeneralsekretärs für interne Aufsichtsdienste
Dies ist der erste zusammenfassende Bericht über die Tätigkeit
des Amtes für interne Aufsichtsdienste, den ich mich hiermit beehre,
über den Generalsekretär der Generalversammlung vorzulegen.
Der Bericht betrifft den Zeitraum vom 15. November 1994, dem Tag meines
Amtsantritts, bis zum 30. Juni 1995. Dieses Abschlußdatum wurde
deshalb gewählt, damit die künftigen Jahresberichte des Amtes
an die Generalversammlung den Zwölfmonatszeitraum vom 1. Juli bis
zum 30. Juni erfassen und der Versammlung somit zu Beginn ihrer Tagung
vorliegen. Der Bericht des Bereichs Inspektionen und Untersuchungen, des
Vorläufers des aiad, behandelte den Zeitraum bis zum 31. Juli 1994;
im Sinne der Kontinuität der Berichterstattung an die Versammlung
ist die Aufsichtstätigkeit in der Zeit vom 1. August bis zum 14.
November 1994 in der Anlage dokumentiert.
Da es sich beim Amt für interne Aufsichtsdienste um eine neu eingerichtete
Dienststelle handelt, möchte ich dem Bericht einige persönliche
Bemerkungen vorausschicken, solange meine Eindrücke noch relativ
frisch sind. Fünfzig Jahre lang war die interne Aufsicht in den Vereinten
Nationen, gelinde gesagt, unterentwickelt und zweifellos unterbesetzt.
Die interne Revision, die Programmevaluierung und die Überwachung
spielten als Teil der Verwaltung und des Managements eine marginale Rolle
und verfügten weder über Unabhängigkeit noch über
Autorität. Ein Aufgabenbereich Inspektion existierte im Sekretariat
nicht. Es gab auch keine Dienststelle, die für Disziplinaruntersuchungen
zuständig gewesen wäre. Meiner Meinung nach hängen einige
der Schwachstellen und Mängel, die eine zunehmend kritische Öffentlichkeit
heute bei den Vereinten Nationen zu entdecken glaubt, mit der seit jeher
schwach ausgeprägten Aufsichtsfunktion zusammen: Die Bürokratie
hat sich jahrelang unkontrolliert ausgebreitet; Verfahren und Strukturen
sind erstarrt und behindern Kreativität und persönliche Initiative;
Aufgabenüberschneidung und doppelte Zuständigkeiten wurden nicht
entsprechend angegangen und erst recht nicht beseitigt.
Es gibt noch weitere Gründe, weshalb der aktuelle Zustand des Managements
in den Vereinten Nationen alles andere als vollkommen ist:
a) Regeln und Vorschriften sind einerseits zu kompliziert und
andererseits zu zahlreich, als daß sie den Bediensteten eine Orientierungshilfe
bieten könnten. Es müssen konzertierte Anstrengungen unternommen
werden, um den Wust von hinfälligen und obsoleten Vorschriften auszujäten
oder neu zu redigieren. Das Amt für interne Aufsichtsdienste wird
gemeinsam mit dem Bereich Rechtsangelegenheiten und der Hauptabteilung
Verwaltung und Management an einem diesbezüglichen Vorhaben mitwirken.
b) Das Personalsystem ist schwerfällig. Neue, fähige
Mitarbeiter einzustellen ist genauso schwierig wie andere, deren Leistung
nicht zufriedenstellend ist, zu kündigen. Das von der Hauptabteilung
Verwaltung und Management eingeleitete "Abfindungsprogramm" und ähnliche
Maßnahmen würden die Rotation und Mobilität des Personals
fördern.
c) Führungs- und Verwaltungsfähigkeiten sind in der
Organisation ungleichmäßig verteilt. Während die meisten
Fachbereiche über ein beeindruckendes Reservoir an Sachverstand verfügen,
fehlt es der Organisation an gut ausgebildeten und erfahrenen Verwaltungsfachleuten,
die in leitender Position, beispielsweise bei Friedenssicherungsmissionen,
eingesetzt werden könnten. Der Bereich Personalwesen und -management
hat soeben ein großangelegtes Ausbildungsprogramm zur Sensibilisierung
für Managementfragen in Angriff genommen. Das Amt für interne
Aufsichtsdienste befürwortet dieses Vorhaben nachdrücklich und
empfiehlt seine Ausdehnung auf alle Führungsebenen, von den obersten
bis hin zu den untersten.
d) In den Vereinten Nationen mangelt es an horizontaler Kommunikation.
Die verschiedenen Hauptabteilungen wissen zu wenig von der Arbeit der
jeweils anderen, was die Gefahr unbeabsichtigter Überlappungen und
eines Denkens in Einflußsphären mit sich bringt. Das Amt für
interne Aufsichtsdienste wird die Notwendigkeit größerer Transparenz
und besserer Koordinierung auch künftig entsprechend hervorheben.
e) Auch die vertikale Kommunikation muß verbessert werden.
Wenn die Bediensteten auf allen Ebenen am Management der Organisation
mitwirken sollen, bedarf es eines verstärkten Dialogs. Gemeinsam
mit anderen versucht das Amt für interne Aufsichtsdienste, diese
so wichtige Änderung in der "Unternehmenskultur" der Organisation
herbeizuführen.
f) Ebenso muß alles getan werden, um die unter den Bediensteten
selbst in Schlüsselpositionen weitverbreitete Tendenz zur Vermeidung
von Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflicht abzustellen. Das Amt für
interne Aufsichtsdienste unterstützt die Maßnahmen, die die
Hauptabteilung Verwaltung und Management ergriffen hat, um dieses Ziel
zu erreichen, und wird seine eigenen Empfehlungen an das Management entsprechend
darauf konzentrieren.
g) Das "institutionelle Gedächtnis" in den Vereinten Nationen
muß verbessert und in einigen Schlüsselbereichen überhaupt
erst neu geschaffen werden. Die Fähigkeit, aus der Vergangenheit
zu lernen, hängt weitgehend von einer ordnungsgemäßen
Dokumentation ab. Im Gegensatz zu einigen gut funktionierenden einzelstaatlichen
Verwaltungen gibt es bei den Vereinten Nationen kein zentrales Konzept
für die Aufzeichnung von Maßnahmen und die Aktenverwaltung
und Registratur. Wenn Mitarbeiter aus dem Dienst ausscheiden, gehen mit
ihnen oft auch ihre Erfahrungen und ihr Fachwissen verloren. Das Amt für
interne Aufsichtsdienste wird sich im Rahmen seiner Aufsichtstätigkeit
auch mit dieser Frage befassen.
h) Die geographische Ausdehnung der Vereinten Nationen - New
York, Genf, Nairobi, Wien und die Regionalkommissionen - entspricht dem
weltweiten Auftrag der Organisation, ist gleichzeitig jedoch auch die
Ursache für Aufsplitterung und Verständigungsschwierigkeiten.
Die Dienstorte außerhalb des Amtssitzes führen eindeutig ein
Eigenleben. Das Amt für interne Aufsichtsdienste empfiehlt eine vernünftige
Mischung zwischen der Delegation von Befugnissen und der erforderlichen
Anleitung.
Während sich all diese Schwachstellen mühelos aufzählen
lassen - die internationalen Medien haben sich jahrelang so ausführlich
darüber verbreitet, daß einige fast schon zu Klischees geworden
sind -, läßt sich aus mehreren Gründen wohl kaum ein Schnellheilmittel
dafür finden. Erstens spricht keine Organisation dieser Größe
bereitwillig und rasch auf Reformbemühungen an. Die grundlegende
Änderung einer über nahezu fünfzig Jahre gewachsenen Unternehmenskultur
wäre selbst in der Privatwirtschaft schwierig und zeitaufwendig;
erst recht ist dies bei einer internationalen Organisation der Fall, deren
Mitarbeiter aus etwa 160 verschiedenen Ländern kommen, die oft ganz
unterschiedliche Auffassungen vom öffentlichen Dienst mit sich bringen.
Zweitens befinden sich die Vereinten Nationen zur Zeit in einer schwierigen
Lage, da sie sich bei ständig schrumpfenden Mitteln gewaltigen neuen
Herausforderungen gegenübersehen. Die Organisation muß sich
einem drastisch geänderten Umfeld anpassen und soll sich gleichzeitig
selbst wandeln. Während die Notwendigkeit dieser internen Strukturreform
weithin anerkannt wird, fehlt es an der erforderlichen Tatkraft zu ihrer
Durchführung. Und wie sollte dem auch anders sein, wenn der Organisation
ständig der Bankrott droht, da immer mehr Mitgliedstaaten mit ihren
Beiträgen im Rückstand sind und akuter Bargeldmangel herrscht.
Drittens besteht in den beschlußfassenden Organen eine Tendenz,
die Reformdiskussion zum Politikum werden zu lassen. Tatsache ist, daß
es unter den 185 Mitgliedstaaten viele unterschiedliche Auffassungen darüber
gibt, was die Vereinten Nationen sind und was sie sein sollen. Dies hat
häufig zur Folge, daß an das Sekretariat der Vereinten Nationen
Anleitungen, Aufträge und Ersuchen ergehen, die vom verwaltungstechnischen
Standpunkt aus alles andere als klar und unzweideutig sind.
Angesichts dieser Rahmenbedingungen und des Umstands, daß sich
organisatorische Änderungen und ein Wandel der Organisationskultur
nicht über Nacht bewerkstelligen lassen, muß die Arbeit des
aiad, wenn sie für die Vereinten Nationen einen Sinn haben soll,
meines Erachtens durch ein systematisches und gründliches Vorgehen
gekennzeichnet sein und darf nicht auf kurzlebige spektakuläre Maßnahmen
abstellen. Die Aufgabe des Amtes besteht darin, für die Vereinten
Nationen eine stetige, kontinuierliche Aufsicht auszuüben, die eine
wirksame und effiziente Verwaltung der Programme fördert und künftige
Probleme verhindert. Darüber hinaus ist es unsere Aufgabe, gegenwärtige
Probleme in bezug auf Verschwendung, Betrug, Mißbrauch und Mißwirtschaft
aufzuzeigen und darüber Bericht zu erstatten. Da unsere Mittel begrenzt
sind, werde ich dafür sorgen, daß sie vernünftig eingesetzt
werden, indem der Schwerpunkt auf diejenigen Tätigkeitsbereiche der
Vereinten Nationen gelegt wird, die für solche Probleme besonders
anfällig sind.
Das Amt für interne Aufsichtsdienste konnte bei der Wahrnehmung
seiner neuen Aufgaben erste Erfolge erzielen. Nahezu täglich erhalte
ich Hinweise darauf, daß unsere Tätigkeit Wirksamkeit entfaltet,
daß sowohl unsere Abschreckungsfunktion als auch unsere proaktive
Rolle anerkannt werden. Einige dieser Anzeichen sind besonders ermutigend,
da sie hoffen lassen, daß sich das Amt für interne Aufsichtsdienste
mehr der Vorbeugung als der Ermittlung zuwenden kann; aus anderen wieder
ersehe ich, daß diese neue Dienststelle sehr gefürchtet wird
und daß Zweifel und Mißverständnisse vorherrschen. Viele
Führungskräfte in den Vereinten Nationen sind Kritik nicht gewöhnt
und nehmen diese nur widerwillig zur Kenntnis, insbesondere wenn es darum
geht, Rechenschaftskriterien anzulegen, anstatt sich mit dem Versprechen
zu begnügen, daß ein bestimmtes Problem nicht mehr vorkommen
wird. Dieses Merkmal der Organisationskultur der Vereinten Nationen muß
sich ändern, wenn es je dazu kommen soll, daß sich die Bediensteten
ihrer Verantwortlichkeit und Rechenschaftspflicht bewußt sind und
diese akzeptieren. Die Führungskräfte der Vereinten Nationen
müssen ihre Abwehrhaltung aufgeben und mit dem Amt für interne
Aufsichtsdienste in einen kritischen Dialog treten. Damit die Aufsicht
Wirksamkeit entfalten kann, bieten wir an, dabei Partner und nicht Gegner
zu sein.
Die Führungskräfte der Vereinten Nationen sollten außerdem
der internen Kontrolle gegenüber positiv eingestellt sein und diese
unterstützen. Sie sollten sich dessen bewußt sein, daß
die Schaffung und Aufrechterhaltung eines wirksamen Systems der internen
Kontrolle eine Managementaufgabe darstellt, die nicht nur Sache der Aufsichtsdienste
einer Organisation ist. Nach Auffassung des aiad würde die Annahme
eines Katalogs interner Kontrollnormen durch die Vereinten Nationen dazu
führen, daß die Führungskräfte angemessene interne
Kontrollen stärker unterstützen, und gleichzeitig einen Maßstab
für die Bewertung der bestehenden Systeme bieten. Das Amt für
interne Aufsichtsdienste wird an der Festlegung spezifischer Kontrollziele
für die verschiedenen Kategorien von Tätigkeiten mitwirken.
Mitunter werden die Erkenntnisse und Empfehlungen des aiad mit der Begründung
angefochten, das Amt verfüge nicht über die erforderlichen Fachkenntnisse,
um die Komplexität eines Problems voll würdigen zu können.
Derartige Reaktionen sind zwar verständlich, in den meisten Fällen
jedoch nicht gerechtfertigt. Im großen und ganzen liegt der für
unsere Arbeit erforderliche Sachverstand auf dem Gebiet der Aufsicht,
wie beispielsweise der Rechnungsprüfung. Während es sicher zulässig
ist, an der Tätigkeit des Amtes Kritik zu üben, muß ich
doch feststellen, daß mich in der kurzen Zeit, seit ich im Amt bin,
die Solidität der Fachkenntnisse und die Verläßlichkeit
der unter meiner Leitung tätigen Mitarbeiter beeindruckt haben. Wenn
spezielle, im Amt für interne Aufsichtsdienste nicht vorhandene Fachkenntnisse
gebraucht wurden, hat es sich als praktikabel erwiesen, den entsprechenden
Sachverstand über kurzfristige Regelungen anderswo zu beschaffen.
Was meine persönliche Rolle betrifft, so sehe ich mich zunächst
und in erster Linie natürlich dafür verantwortlich, die tägliche
Arbeit zu lenken und ein entsprechendes Zusammenwirken zwischen den vier
organisatorischen Einheiten des Amtes zu gewährleisten, damit sie
einander ergänzen und damit ihre Zusammenfassung unter dem Schirm
des aiad nicht zu Doppelarbeit führt, sondern die Wirksamkeit der
Aufsicht vielmehr verstärkt. Darüber hinaus sehe ich meine Rolle
jedoch auch als die einer treibenden Kraft für positive Veränderungen:
schließlich sind die in den Berichten des Amtes enthaltenen Empfehlungen
nur Instrumente zur Förderung von Veränderungen und bedürfen
der Unterstützung durch die höheren Führungsebenen, wenn
ihre Befolgung sichergestellt werden soll. Ich bin mir dabei voll der
Gratwanderung bewußt, die ich unternehmen muß, um mit meinen
Kollegen freundschaftliche, vertrauensvolle Arbeitsbeziehungen zu pflegen
und gleichzeitig meine Objektivität und Handlungsfreiheit zu bewahren.
Da ich aufgrund meines Mandats gehalten bin, Kritik zu üben und nicht
Lob auszusprechen, mögen meine Partner gelegentlich Enttäuschung
darüber empfinden, daß in meinen Bemerkungen nicht hinlänglich
zum Ausdruck kommt, wie sehr sie sich tatsächlich bemühen, die
Dinge zu verbessern. Vielleicht bietet daher dieser Bericht eine gute
Gelegenheit, um festzuhalten, daß diejenigen, die zur Zeit für
das Management des Sekretariats verantwortlich sind, sich tapfer bemühen,
die administrative Leistung der Organisation zu verbessern, und daß
sie jede nur erdenkliche Unterstützung verdienen. Dasselbe gilt auch
für die Hauptabteilung Friedenssicherungseinsätze und die Hauptabteilung
Humanitäre Angelegenheiten, die beide bei unzureichender personeller
Ausstattung enorme Aufgaben zu bewältigen haben.
Um wieder auf meine eigenen Aufgaben zurückzukommen: Ich habe es
als notwendig befunden, mich bei einigen der wichtigsten Erhebungen und
Studien, die das Amt für interne Aufsichtsdienste durchführt,
und bei einigen Problemen, denen es sich bei der Überwachung der
Einhaltung und der Gewährung von Beratung in Managementfragen gegenübersieht,
persönlich stark zu engagieren. Ich habe anderen großen Dienstorten
(Genf, Wien), einer Friedenssicherungsmission (UNPROFOR) und einer Regionalkommission
(ECA) bereits Inspektionsbesuche abgestattet. Die Bemerkungen, die ich
als Ergebnis dieser Reisen dem Generalsekretär und den Leitern der
zuständigen Hauptabteilungen vorgelegt habe, sind auf ein durchaus
positives Echo gestoßen.
Ich möchte mit einem kleinen persönlichen Erfolgserlebnis
schließen: Noch bevor ich nach New York kam, um meinen neuen Posten
anzutreten, kam mir zu Ohren, daß es in den Vereinten Nationen gängige
Praxis sei, wichtige Beschlüsse des Sicherheitsrats allen Mitgliedstaaten
per Telex zu übermitteln, mit einem Kostenaufwand von etwa 100.000
Dollar pro Jahr. Natürlich würden die meisten Mitgliedstaaten
diese Dokumente auch über ihre Vertretungen in New York erhalten.
Ich wies daher die Prüfer des aiad an, der Sache nachzugehen, und
aufgrund der Intervention des Amtes fanden die drei zuständigen Hauptabteilungen
gemeinsam einen weitaus sparsameren Weg, um die Beschlüsse des Rates
zu verbreiten.
Die Vereinten Nationen haben der Weltgemeinschaft viel zu bieten, doch
bleibt noch eine Menge zu tun, um die Organisation für die gegenwärtigen
und zukünftigen Herausforderungen zu rüsten. Das Amt für
interne Aufsichtsdienste wird seinen Teil dazu beitragen, damit dieses
Ziel erreicht wird.
(gezeichnet)
Karl Th. Paschke
Untergeneralsekretär
für interne Aufsichtsdienste
New York, 31. Juli 1995
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