summary

执行摘要

　　正如《联合国宪章》所言,建立联合国是为了“预免后世再遭战祸”。迎接这一挑战是联合国最重要的职能,而且在很大程度上,是它所服务的人民对其加以评判的尺度。在过去十年中,联合国屡次未能应对该挑战,而且它现在的表现也未见改善。如果会员国不能重新作出承诺、不进行重大的体制改革又不增加财政支助,那么联合国将无法执行会员国今后交给它的维持和平和建设和平的重要任务。有许多任务不应要求联合国维持和平部队来承担,而且许多地方他们也不应前往。但是,一旦联合国派遣其部队去维持和平,他们就必须有准备地面对难以清除的战争和暴力势力,并有能力和决心打败它们。

秘书长请联合国和平行动问题小组评析现行体制的缺点,并就改革该体制提出坦率、具体和现实的建议。本小组的成员在预防冲突、维持和平和建设和平等方面具有丰富的经验。我们的建议不仅集中于政治和战略方面,而且更集中于需要改进的业务和组织领域的问题。

要使预防性的主动行动成功地缓和紧张局势并避免冲突,秘书长需要从会员国得到清楚、有力和持续的政治支持。此外,联合国在过去十年中屡次痛苦地发现,要想使维和行动特别是复杂的维和行动获得成功,必须要有显示可信力量的根本能力,这种能力是多少良好意图都无法替代的。但是,单靠显示力量还不能建立和平；它只能建立一个可供建设和平的空间。除此而外,除非会员国有政治意愿,在政治、财政和业务上支助联合国,帮助联合国成为一支真正的促进和平的可信力量,否则,本小组建议作出的改革将不会有长期的效果。

本报告所载的各项建议是为了解决战略方向、决策、迅速部署、行动筹划和支助以及使用现代信息技术方面存在的严重问题。下文突出说明关键的评析和建议,主要按照它们在正文中出现的位置先后排序（括号中标明其在正文中的段次）。此外,附件三载有各项建议的摘要。

过去的经验

大家不应感到惊奇的是,过去十年中有一些特派团的任务特别难以完成：这些特派团往往被部署到冲突各方均未取得胜利的任务地区,在那里,军事僵局或国际压力或者两方面的共同作用使战斗得以停止,但至少有一些冲突方并没有对结束对抗作出认真承诺。因而,联合国的行动不是被部署到冲突后的局势,而是要努力建立冲突后的局面。维持和平人员在这种复杂的行动中努力维持一个安全的当地环境,而建设和平人员则努力使这种环境得以自力维持。只有在这样一种环境下,维持和平部队才能撤离,这使维持和平人员与建设和平人员成为不可分割的伙伴。

对预防行动和建设和平的影响：对战略和支助的需要

联合国及其会员国目前亟需建立一个更为有效的战略,以便在长期和短期基础上预防冲突。在这方面,小组赞同秘书长在《千年报告》（A/54/2000）中所提预防冲突的建议以及秘书长在2000年7月安全理事会关于冲突的第二次公开会议上的讲话。它还鼓励秘书长向局势紧张的地区派遣更多实况调查团,以支助短期的预防冲突行动。

此外,安全理事会和大会维持和平行动特别委员会意识到,联合国将继续面临不得不帮助各社区和各国作出从战争到和平的转变的情况,同时认识到并承认建设和平在复杂的和平行动中能发挥关键作用。这就要求联合国系统应解决在制订、资助和执行建设和平的战略和活动方面一直存在的一个根本性缺陷。因此,小组建议和平与安全执行委员会（和安执委会）向秘书长提出计划,加强联合国制订建设和平战略并为支助这些战略而执行有关方案的长期能力。

小组支持的改革措施包括：转变在和平行动中使用民警及相关法治部门的原则,强调采用团队方法,维持法治和尊重人权,并帮助脱离冲突的社区实现民族和解；将解除武装、复员和重返社会方案并入复杂和平行动第一阶段的分摊预算；联合国和平行动负责人有权为“速效项目”提供资金,使特派任务地区人民的生活发生真正的改变；并更好地将选举援助纳入支助施政的广泛战略。

对维持和平的影响：需要制订强势维和的原则和现实的任务规定

小组一致认为,当地各方的同意、不偏不倚和只在自卫时才使用武力的原则应继续作为维持和平的基本原则。然而,过去的经验表明,在国内/跨国冲突中,冲突各方可通过许多方式对它的同意巧妙地加以利用。因此,联合国行动的公正性必须表现为对《宪章》各项原则的遵守：在和平协定的一方无可置疑地明显违反协定规定的情况下,联合国继续对所有各方实行平等对待就会导致协定无效甚至可能会造成助纣为虐的后果。联合国不愿对受害者和加害者实行区别对待,这对联合国在1990年代的维和行动的地位与可信性造成的破坏比任何其他失误都大。

过去,联合国经常发现自己无法对这种挑战作出及时反应。然而,本报告的一个基本前提是,联合国必须有能力做到这一点。联合国维持和平人员一旦部署,就必须能够以专业方式成功执行其任务规定。这意味着联合国的军事部门必须能够保护自己、特派团的其他部门及特派团的任务规定。接战规则应足够有力,不应迫使联合国特遣队将主动权让给进攻者。

这就意味着,对于当地各方行为表现历来极差的局势,秘书处在筹划时不应作最好情况的假设。这意味着任务规定应具体规定一项行动有权使用武力。这意味着特派团的规模更大、装备更精良,费用也就更高,但却能成为一支有效的威慑力量。执行复杂行动的联合国部队尤其应配备实地情报能力及其他所需能力,用以有效抵御武力挑衅者。

此外,包括部队和警察在内的联合国维持和平人员,如目击侵害平民的暴力行为,应视为有权尽其所能阻止这种行为,以维护联合国的基本原则。然而,如果有广泛而明确的任务规定要求和平行动保护平民,就必须提供该行动执行这一任务规定所需的具体资源。

当秘书处向安全理事会建议新特派团的兵力及其他资源标准时,它必须将安理会需要知道而非它想听到的情况通报给安理会,秘书处还必须根据现实的预测并考虑到对执行任务的可能挑战来确定这些标准。因此,安全理事会的任务规定应具备维持和平行动所需的明确性,以便维和行动在部署到危险四伏的状况中时能保持步调一致。

目前,秘书长得到只是一份安全理事会决议,在纸上对部队的兵力作出了规定。秘书长不知道他是否会得到特派团有效运作所需的部队及其他人员,也不知道这些人员是否会得到适当装备。小组认为,现实的任务规定一旦得到确定和商定,安理会就应将其授权决议保留为草案形式,以待秘书长确认他已从会员国得到足以满足这些规定部队及其他承诺。

承诺为行动提供建制军事部队的会员国应当应邀在制订任务规定的过程中与安全理事会成员协商；可按照《宪章》第二十九条的规定,设立安理会特设附属机关,将这种咨询意见制度化。提供部队的国家也应当应邀参加秘书处就涉及影响特派团人员安全和保障的危机情况或改变或者涉及重新解释使用武力的任务规定的问题而为安全理事会参加介绍情况会议。

总部进行情报管理和战略分析的新能力

小组建议设立一个新的情报收集和分析实体,满足秘书长及和平与安全执行委员会（和安执委会）对情报和分析的需要。秘书处如不具备这种能力,就仍将是一个被动的机构,无法在日常事件之外未雨绸缪,而且和安执委会也将无法发挥它应发挥的作用。

小组提议建立的和安执委会信息和战略分析秘书处（和安执委会信息战略秘书处）将设立并保持关于和平与安全问题的综合数据库,在联合国系统内高效分发该信息,进行政策分析,为和安执委会制订长期战略,并提请和安执委会领导层注意初现端倪的危机情况。它还可提议并管理和安执委会本身的议程,这样有助于按照秘书长最初的改革方案的设想,将该委员会转变为一个决策机构。

小组提议,和安执委会战略秘书处应由维持和平部（维和部）现有的情况中心与若干分散的小规模政策规划办公室合并而成,再加上一小组军事分析员、国际犯罪网问题专家和信息系统专家。和安执委会战略秘书处应为和安执委会所有成员的需要服务。

改进对特派团的指导和领导

小组认为必须尽早将新特派团的领导层召集到联合国总部,以便参与制订特派团的行动原则、支助计划、预算、人员配备和总部特派团指南。为此,小组建议秘书长根据会员国提供的资料,有系统地编制一份综合名单,列出秘书长特别代表、部队指挥官、民警专员及其副手以及特派团其他部门负责人的可能人选。该名单应有广泛的地域分布和公平的男女比例。

迅速部署的标准和“待命”专长

对建立稳定和平并树立新特派团的可信性而言,停火或和平协定签署后的头六至十二个星期通常是最为关键的几个星期。在此期间丧失的机会很难重新获得。

小组建议,联合国应将“迅速有效的部署能力”定义为能分别在安全理事会确立这种行动的决议通过后30天和90天之内,完全部署传统的维持和平行动和复杂的维持和平行动的能力。

小组建议应进一步发展联合国待命安排制度（待命制度）,由会员国共同建立几支统一指挥的旅级多国部队以及必要的先遣队,以便更好地满足对小组所主张的建立强势维和部队的需要。小组还建议秘书处派遣一个小组去确认每个可能提供部队的国家是否已作好准备,能否在部队部署之前满足联合国为维和行动所规定的培训和装备的必要要求。绝不能部署未达要求的部队。

为支助这种迅速而有效的部署,小组建议通过联合国维和部的仔细遴选,在待命制度内制订一个约由100名经验丰富、极其称职的军官组成的轮换“待命名单”。从该名单中选定的小组应能在接获通知七天后到位,他们将负责在部署部队特遣队之前把在总部制订的概括性的、战略性的任务概念变成具体的行动和战术计划,并从维和部抽调人员组成一个核心部门,作为特派团开办小组的部分成员。

待命的民警、国际司法专家、刑事专家和人权专家名单必须有足够的人数,用以在需要时加强法治机构,并应成为待命制度的一部分。可从该名单中抽调事先经过培训的小组,为民警和有关专家主力进入新的特派任务地区打前站,便利迅速有效地在特派团中部署负责法律和秩序的部门。

小组还吁请会员国设立加强的国家警官和有关专家“人员库”,专门部署到联合国和平行动,以满足处理国内冲突的和平行动对民警以及有关刑事司法/法治专家的需求。小组还敦促会员国考虑成立联合区域伙伴关系和方案,用于按照联合国制订的关于民警的原则和标准训练各自的国家人员库的成员。

秘书处也应立即解决下列需要：为招聘文职外勤人员制订一个透明和事权分散的机制；改进复杂的和平行动所需的文职专家的保留办法；并设立迅速部署这些专家的待命安排。

小组最后建议秘书处根本改革现有的维持和平采购制度和程序,便利特派团的迅速部署。小组建议编制维持和平的预算和采购的职责应从管理事务部划归维和部。小组提议制订一整套独特、简化的外地采购新政策和程序；授予外地更多的采购权；让外地特派团在管理其预算方面有更大的灵活性。小组还敦促秘书长制订一个全面的后勤支助战略,用于管理备用设备的储存和私营部门提供共同货物和服务的常设合同,并将该战略提交大会核准。小组建议应在意大利布林迪西的联合国后勤基地保持更多关键设备的“开办包”,以此作为一种临时安排。

小组还建议行政和预算问题咨询委员会(行预咨委会)核可授权秘书长,在安全理事会通过决议确立新行动之前,一旦看到该行动有可能获得设立,即先行承付至多为5千万美元的款额。

提高总部筹划和支助和平行动的能力

小组建议将总部对维和行动的支助视为联合国的一项核心活动,因此,其大部分的资源要求应由联合国经常预算供资。目前,主要是通过支助帐户向维和部以及负责筹划和支助维和行动的其他部门提供经费,该帐户每年更新一次,而且仅提供临时员额经费。看来,这种经费提供和人员配置的方法将具体行动的临时性与维持和平及其他和平行动作为联合国核心职能的明显长期性质相混淆,这种状况显然难以为继。

维和部以及支助维和行动的总部有关部门的费用总额每年不超过5千万美元,即约占维和费用总额的2％。目前亟需向这些部门提供更多的资源,以确保2001年用于维和的20多亿美元能物尽其用。因此,小组建议秘书长向大会提交一项提案,扼要说明联合国在这方面的全部所需费用。

小组认为,应对维和部的管理方法进行审查,但同时也认为,某些领域缺乏工作人员的情况是显而易见的。例如,目前有32名军官负责为外地的27 000名士兵提供军事筹划和指导；有九名负责民警工作的人员来确定、检查并指导多达8 600名警察；有15名主管政治干事负责14个当前行动和两个新行动；维持和平费用总额中只有1.25％用于总部的行政和后勤支助,这些都是显然不够的。

为特派团的筹划和支助工作设立特派团综合工作队

小组建议设立特派团综合工作队,负责筹划新的特派团并帮助其完成全面部署,大幅提高总部对外地提供的支助。该工作队应从整个联合国系统临时借调人员。目前,秘书处没有综合的筹划或支助部门来统一负责政治分析、军事行动、民警、选举援助、人权、发展、人道主义援助、难民与流离失所者、新闻、后勤、供资和招聘等工作。

维和部的其他部门也需要进行结构调整,特别是军事人员和民警司。该司应重新组成两个单独的司,外地行政和后勤司(后勤司)也应分为两个司。总结经验股应予以加强,并入维和部行动厅。总部的新闻规划和支助也应加强,政治事务部(政治部)内的部门亦需加强,特别是选举股。在秘书处之外,应加强联合国人权事务高级专员办事处筹划并支助和平行动的人权部门的能力。

同时,还应考虑任命主管维和部的第三名助理秘书长,并将其中一人任命为“特等助理秘书长”,作为副秘书长的副手。

使和平行动适应信息时代

充分利用现代信息技术极为有助于实现上述许多目标。然而,战略、政策和做法方面的差距阻碍了信息技术的有效利用。总部尤其缺少一个足够有力的职能中心,负责和平行动中用户一级的信息技术战略和政策。应在和安执委会信息战略秘书处内任命一名在和平与安全领域承担这种职责的高级官员,并应在负责每次和平行动的秘书长特别代表办公室中任命一名对等官员。

此外,总部与外地特派团均需要建立一个实务、全面的和平行动外联网。各特派团可上网浏览和安执委会数据库和分析结果以及总结的经验等内容。

对执行的挑战

小组认为上述建议完全属于对联合国会员国的合理要求的范围。执行其中一些建议将需向联合国提供额外的经费,但我们并不是想暗示解决联合国问题的最佳途径只是针对这些问题提供更多的经费。实际上,不管提供多少经费或资源都不能替代联合国文化迫切需要的重大改革。

小组呼吁秘书处注意秘书长提出的联系民间社会各机构的倡议；并时刻铭记他们所服务的联合国是独一无二的世界性组织。世界各国人民完全有权将其视为他们自己的组织,因此他们也完全有权对其活动及其工作人员做出评价。

此外,工作人员的素质也存在很大差异,系统内的人员首先认识到这一点；由于要承担能力较差的工作人员的一部分工作,表现较好的工作人员的工作量不尽合理。除非联合国采取步骤变成一个真正的由精英管理的组织,否则,联合国将无法逆转称职的人员特别是年轻的人员离开联合国这一令人警醒的趋势。此外,有资格的人员也不会有加入联合国的积极性。除非自秘书长及其高级工作人员以下的各级管理者认真优先处理这一问题,奖优汰劣,否则,更多的资源将被浪费,持久的改革将无以实行。

会员国也承认自己需要反思其工作文化和方法。例如,安全理事会成员及广大会员国有义务言出必行,正如安全理事会在1999年发生东帝汶危机之后,派出代表团飞到雅加达和帝力。这是安理会采取有效行动的一个最佳范例：干实事,勿空谈。

我们,联合国和平行动问题小组各成员,呼吁齐聚千年首脑会议的世界各国领导人在重申其对联合国的理想的承诺时,也同时承诺加强联合国全面完成其特派团任务的能力。这实际上正是联合国存在之理由：帮助陷于冲突的社区并维持或恢复和平。

在就本报告中的建议形成一致意见的过程中,我们也同时形成了关于联合国的一个共同构想,它能向社区、国家或区域伸出有力援手,帮助它们避免冲突或结束暴力。我们看到秘书长特别代表在圆满完成任务之后结束特派团的工作,由于他们的努力,一国人民才有机会完成以前自己所无法完成的任务：建设并保持和平、寻求和解、加强民主并保障人权。最主要的是,我们看到一个既有意愿又有能力的联合国,它能够履行其庄严承诺,不辜负绝大多数人类对其寄予的信心和信任。