威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告

A. 各国间冲突的威胁

74. 过去60年来，世界很少发生国家间的战争，但国家间战争的威胁并未消失。南亚、东北亚和中东悬而未决的区域争端继续威胁着国际和平与安全。这些争端可能会使40年来防止核武器扩散的努力付诸东流，也可能会使在消除生化武器灾祸方面75年多的努力毁于一旦。一些地区的国家间敌对状态助长了内战，使之愈演愈烈，难以结束。这种敌对状态促使常规武器集结，转移了稀少的资源，而这些资源本来可以用于减少贫穷，改进卫生，促进教育。

75. 伊拉克以及巴勒斯坦战争和持续不断的动乱在穆斯林世界部分地区和西方激发了极端主义。这个问题十分复杂，有许多层面，不可能简单归类。然而，我们决不能忽视极端主义集团在西方和穆斯林世界造成双方文化和宗教对抗观念的能力，而这种危险如不制止，后患无穷。

76. 过去，联合国通过秘书长的“斡旋”或静默外交化解冲突，为敌对各方提供机会自由交谈，探测意向，以此来减少国家间冲突的威胁。历任秘书长都扮演了这一角色，尽管联合国内部对此提供支持的能力甚微。

77. 冷战结束后，安全理事会越来越积极地解决各种国际威胁。安理会每年通过的决议由15项增加到60项，或者说由每月一项决议增加到每周一项决议。1989年之前，安理会实施了两次制裁；在那之后，安理会实施了14次制裁，而声明的制裁目的也更为广泛，包括制止侵略、恢复民主政府、保护人权、结束战争、打击恐怖主义以及支持和平协定等等。

78. 在这些制裁制度中，有几项至少部分地发挥了效力。有些制裁制度帮助达成了谈判协定。还有些制裁制度同军事压力结合起来，对那些公然违反安全理事会决议的反叛组织和国家予以削弱和孤立。

79. 制裁如果没有有效地制定目标，安全理事会如果没有强制执行，那么制裁就会流于失败。造成强制执行收效甚微的原因有大国的战略利益；制裁目的不明确；由对制裁的人道主义影响的关注所带来的“制裁疲劳”；各相关的制裁委员会支持不够；以及国家实施制裁的能力不足。

80. 由于对全面制裁所带来的人道主义影响的关注不断高涨，安全理事会在伊拉克、前南斯拉夫和海地之后，停止实施全面制裁，而仅仅使用金融、外交、武器、航空、旅行及商品制裁，目标是对错误政策最直接负责的交战方和决策者。

81. 增加活动未必增加成果。并不是所有理应得到安全理事会关注的局势都能得到安理会的关注，也不是所有安理会决议都能得到有效实施。不过，1990年代有两种趋势表明在解决国际冲突方面日益增强的效力。首先，由于安理会越来越积极并有意愿动用《联合国宪章》第七章所赋予的权力，单方面使用武力和集体授权使用武力之间的平衡发生了急剧变化。集体授权使用武力也许尚未成为当今的规范，但已经不是例外。其次，是最近人们期待安全理事会应当是使用武力的仲裁者，这也许是最令人震惊的迹象，表明联合国在解决国际冲突方面日益重要的作用。

82. 许多人认为，美国于2003年向伊拉克开战时，理所当然地应当寻求安全理事会的支持。然而，超级大国以往在采取行动时很少征求安全理事会的同意。所有国家应当寻求安全理事会的授权方能使用武力，这并非是一项历经久远的原则；果真如此的话，我们对之信奉的程度应当更加强烈。我们的分析表明，事情恰恰相反--这是一个刚刚出现的较为新型的规范，这一规范十分宝贵，但尚未深深地扎下根基。

83. 伊拉克问题引起了很大分歧。一些人认为，安全理事会没有效力，因为安理会没有促成伊拉克遵守决议。其他人则认为，安全理事会已经毫无意义，因为安理会没有能够制止美国及其同盟伙伴发动战争。还有人认为，安全理事会拒绝向美国压力低头，使战争合法化，这就证明安理会的存在是有意义的，是不可或缺的：尽管安全理事会没能制止战争，但是安理会却提供的一个明确而又具有原则性的标准，以此来评价走向战争的决定。在辩论期间，外交部长们潮水般地涌入安全理事会议事厅，广大公众也瞩目关注，这些都表明，美国决定将动用武力问题提交安全理事会，这一决定本身不仅再次确认《联合国宪章》的意义，同时也再次确认《宪章》的中心地位。

B. 国内冲突的威胁

84. 冷战结束以来，在发生内战的地方建立和平、维持和平以及冲突后建设和平，这已经成为联合国在国际和平与安全领域中的业务形象。

85. 联合国在发生内战的地方的活动急剧增长，与此同时，内战的数量急剧下降（见图三）。1992年以来，内战数量稳步下降，到2003年已经下降约40%，战争总数不到30。在过去的15年中，通过谈判而结束的内战要超过此前二百年--主要是由于联合国提供了领导、谈判机会、战略协调以及实施所需资源。数十万生命免遭涂炭，区域和国际稳定得到加强。

图三
结束内战，建设和平，1970-2002年

来源：乌普萨拉大学和平与冲突研究系；奥斯陆国际和平研究所。

86. 然而，这一前所未有的成功也伴之以重大失误。只有大约25%的内战通过协调得到解决，而其中只有一部分得到了成功实施所必需的政治和物质资源。结果，许多实施工作归于失败，有时还造成灾难性后果。如果1991年安哥拉《比塞塞协定》和1993年卢旺达《阿鲁沙协定》这两项和平协定得到成功实施，那么，1990年代战争造成的死亡本可以减少数百万。倘若安全理事会在1990年代初在阿富汗认真地致力于巩固和平，那么，更多的生命可以得到拯救，塔利班也许根本不会夺取政权，基地组织可能会被剥夺其最为重要的藏身之地。

87. 联合国在国内暴力方面的最大失误就是未能阻止种族清洗和种族灭绝。在卢旺达，秘书处官员没有能够就极端主义分子计划屠杀数以千计的图西族人和温和派胡图人一事向安全理事会提供预警。种族灭绝开始时，部队派遣国撤出维和人员，安全理事会屈于美国的压力，未能作出反应。在波斯尼亚和黑塞哥维那，联合国维持和平和对人道主义援助的保护取代了旨在制止种族清洗和种族灭绝的政治行动和军事行动。在科索沃，安全理事会陷入瘫痪，从而使北大西洋公约组织（北约）绕过联合国采取行动。1990年代只有一例，就是东帝汶，安全理事会在秘书长的敦促之下，同国家政府和区域行为者合作，迅速而协调地施加压力，制止了大规模屠杀。

88. 在此类战争和爆发大规模暴力的形势下，生命会遭受大量损失，因此，国际社会必须更为警觉，加以预防。如果预防失败，就应当采取紧急措施制止屠杀，并且防止重新回到战争状态。

C. 应对预防方面的挑战

1. 改进国际管理框架和规范

89. 联合国应更加注重发展国际制度和规范，制约那些造成和加速冲突的各种因素，以此来加强联合国在预防战争方面的作用。在这方面，涉及范围十分广泛的法律、规范、协定和安排，包括法律制度和解决争端机制、军备控制和裁军制度、对话和合作安排等。谨举例如下。

90. 在法律机制领域，最近最为重要的事态发展莫过于创立国际刑事法院的《罗马规约》。在冲突日趋恶化的情况下，如果安全理事会能及早表明它正在密切注视这一冲突，而且表明它有意愿行使《罗马规约》赋予的权力，那么就可能对各方产生威慑，阻止他们犯下反人类罪和违反战争法。安全理事会应当随时准备行使《罗马规约》的授权，将案例提交国际刑事法院审理。

91. 在自然资源领域需要建立更多的法律机制，因为对自然资源的争夺往往是实现和平的障碍。在塞拉利昂、安哥拉和刚果民主共和国，自然资源成了战争的助燃物，这使民间社会组织和安全理事会感到震惊，于是对那些参与非法贸易的个人和公司采取了“点名羞辱”的做法，并对其实施制裁，各国还做出特别努力，限制出售“冲突钻石”。塞拉利昂和安哥拉的经历表明，此种努力为结束这些内战做出了贡献。联合国面对的一个新的挑战是向弱国--特别是但并不局限于那些正在从战争状态中恢复的国家--提供支持，帮助这些国家管理自然资源，防止未来冲突。

92. 联合国应同国家当局、国际金融机构、民间社会组织和私营部门合作，为那些刚刚摆脱冲突或面临冲突危险的国家拟定管理自然资源的规范。

93. 应当重点拟定规则，例如通过国际法委员会为诸如水、石油和天然气等跨界资源的使用订立规则。

94. 联合国应当寻求同那些在建立预防框架方面发挥主导作用的区域组织密切合作。联合国可以得益于同区域预警系统分享信息和分析，但更为重要的是，区域组织在建立可用来指导预防工作的规范标准方面已经走在联合国的前面。例如，美洲国家组织（美洲组织）和非洲联盟（非盟）在防止民选政府免遭政变的必要性方面达成了协议。欧洲安全与合作组织(欧安组织)制定了关于少数人权利的业务规范。联合国应当借鉴区域组织的经验，发展各种框架，维护少数人权利，保护经民主选举产生的政府不被违宪推翻。

95. 在军备控制和裁军机制领域，尚待做出更多的努力，不仅在核武器、生物和化学武器方面如此（见下文第五节），而且在小武器和轻武器扩散方面也是如此。1990年代，小武器、轻武器和地雷是大多数内战所使用的主要武器。民间社会组织和相关的会员国采取统一行动，实现了地雷的禁用，但是，在限制小武器和轻武器泛滥的努力方面，还仅仅停留在口头上，尚未付诸行动。

96. 1990年代后期，对小武器问题采取了综合办法，并寻求采取国际行动，限制小武器的生产和泛滥。这一综合办法的关键性全球文书是联合国《从各个方面防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易的行动纲领》，其中载有一整套综合建议，以期防止并消除小武器和轻武器的非法生产、转让和流通。《行动纲领》以创新的方式利用区域机构，如在大湖区和非洲之角监测《防止、控制和减少小武器和轻武器的内罗毕议定书》执行情况的内罗毕秘书处，对各国遵守情况进行报告、监测和核查。对此应当看作是联合国努力的开始，而不是结束。会员国应当加快并完成关于小武器和轻武器的标识和追查以及中间商交易和转让的具有法律约束力的协定的谈判。

97. 联合国还可以增加会员国持有和获得常规武器情况的透明度，以此来帮助防止国家间冲突。1991年建立的联合国常规武器登记册要求会员国每年提供关于常规武器的买卖、现有武器的持有情况以及防务态势、政策和理论的声明，通过这些来提高军事透明度。但是，由于报告不全面，不及时，不精确，使登记册难以发挥作用。全体会员国应当就联合国常规武器登记册的所有内容提交全面而精确的报告，应当请秘书长每年向大会和安全理事会报告上述报告情况的不足。

2. 改进信息和分析

98. 预防工作需要预警和基于客观公允的研究之上的分析。联合国具备一些预警和分析能力，分散在不同的机构和部门，但是，秘书长未能建立起一个有充分资源的单位，将来自这些部门的投入综合成为预警报告和战略选择，供决策之用。为拟定战略选择设立一个协调的能力，其最好的办法就是设立负责和平与安全的常务副秘书长，以此来加强秘书长办公厅（见下文第十九节）。

99. 一些设立在外地的机构参与了预警机制，国际非政府组织近年来也发挥了重要作用，及时提供信息、分析和倡议，尽管如此，秘书长在获取有关冲突的地方分析方面受到极大的限制。联合国那些有外部来源掌握有关预警信息并了解冲突当地情况的政治、维和以及人道主义部门应当促进互动，这样可以加强联合国对冲突的管理。此外，近几年来，（学术界及其他国际组织的）研究机构开始编纂有关引发和加剧不同类型冲突的各种因素的必要数据和缜密分析。联合国政策部门应当更为积极地与了解情况的当地来源和从事研究的外部来源进行合作。

3. 预防性外交和调解

100.　联合国在防止爆发国内暴力方面的努力不如在处理国家间战争方面的努力成功，这种努力之所以受到阻碍，往往是由于会员国不愿意看到它们的国内事务国际化。然而，可以也应当做出更多的努力，特别是可以任命技巧娴熟、经验丰富而又对该地区情况十分了解的特使、调解员和特别代表，他们可以在防止冲突方面同在解决冲突方面一样做出同等重要的贡献。

101.　秘书长在做出这种任命时，应将高超的能力作为首要考虑因素，排在所有其他条件之前，并在这方面进一步努力培养内部和外部专长。应当建立设施，对新的特别代表或可能担任特别代表的人以及联合国其他调解员进行培训，介绍情况，这样可以使上述工作较为容易地开展起来，因此我们建议这样做。

102.　调解员和谈判人员需要足够的支持。过去10年来，对联合国调解工作的需求急剧上涨，但是专门用于这项工作的资源却依然停滞在最低水平。一些会员国故意不给联合国秘书处政治事务部提供足够资源，而正是同样这些国家口口声声说需要有一个强大的联合国，的确是自相矛盾。政治事务部应当得到更多的资源，应当进行改组，以便提供更为一贯、更为专业的调解支助。

103.　这项改组工作的细节应当留给秘书长处理，但应当考虑到联合国需要：

(a) 具备一个面向外地、专门从事调解的支助能力，由一个专业人员小组组成，这些人员应当具备相关的直接经验和专长，可以随时向联合国所有协调员提供支助；

(b) 具备解决和平谈判中经常出现的专题的能力，例如排定实施步骤的次序，设计监测安排，排定过渡安排的次序以及设计全国和解机制等；

(c) 增进国家调解员、区域组织和参与解决冲突的非政府组织之间的互动；

(d) 在和平进程中增强同民间社会的磋商，增强民间社会的参与，倾听他们的重要声音，特别是来自妇女的声音，因为在谈判期间妇女往往被忽视。

4. 预防性部署

104.　在日趋紧张的局势中，及早部署维和人员可以为寻求和平解决冲突的各方提供保证，遏制可能出现的侵略者。值得注意的是，迄今为止唯一一个明确的预防性部署是经国家当局要求在前南斯拉夫的马其顿共和国进行的，该次行动显然获得了成功。我们鼓励国家领导人和冲突各方为建设性目的选择使用预防性部署。

105.　安全理事会还应注意到，在那些刚刚摆脱冲突的国家，部署为数不多的维和人员，训练国家武装部队，可以起到十分重要的预防作用。

106.　调解员和维和计划人员保持良好的联系，也有助于确定进行预防性部署的时机。目前，维和计划人员只是偶尔参与协调进程，这种参与应当经常化。