威胁、挑战和改革问题高级别小组的报告

A. 威胁不分国界

17. 今天，各种威胁相互交织在一起，对一国的威胁便是对所有国家的威胁，这种情况比以往任何时候都更为突出。弱者和强者均有弱点暴露给对方，这一点也变得越发鲜明。

18. 全球经济一体化意味着发达世界任何地方发生大型恐怖袭击，都会给发展中世界数以百万计人民的福祉带来毁灭性的后果。据世界银行估计，仅2001年9月11日袭击事件就使生活在贫穷中的人口增加了1 000万，世界经济损失总计可能超过800亿美元。如果发生核恐怖事件，那么数字将远远超过这些。

19. 同样，最富裕国家的安全也可能受制于最贫穷国家控制爆发疾病的能力。国际飞行时间短于许多传染病的潜伏期，因此，每年多达7亿的国际航班乘客都可能成为不知情的全球疾病传播者。严重急性呼吸系统综合征（萨斯）在三个月内传播到30个国家，使8 000多人感染，近700人丧生。1919年大流感仅在一年多一点的时间里就造成一亿人死亡，远远超过第一次世界大战。今天，类似的病毒可以在远比那次灾难更为短暂的时间内夺去数千万人的生命。

20. 今天，对国际安全的每一种威胁都扩大了产生其他威胁的风险。国家造成的核扩散使恐怖主义分子有更多的机会掌握那些获得核武器所必需的材料和技术。国家对边界管制不力，加上以弱国作为跳板，从而助长了非国家行为者偷运核材料和核技术的能力。

21. 国际恐怖集团从弱国下手，窃取藏身之地。在那些内战和区域冲突相互交织的地方，举目可见的是贫穷，外国占领，没有人权，没有民主；宗教和其他方面的不容忍；再加上国内暴力，如此种种，错综复杂，使人们积怨难消，从而为国际恐怖集团招募开了方便之门。近年来，恐怖主义分子在内战经久不息的国家可以获得诸如毒品等贵重商品，通过这种方式为其活动提供资金和转移大宗款项。

22. 贫穷、传染病、环境退化和战争，相互助长，形成了一个极为可怕的循环。贫穷（按人均国内生产总值衡量）与内战的爆发密切相关（见图二）。疟疾和艾滋病毒/艾滋病等疾病继续造成大量死亡，使贫穷更形严重。而疾病和贫穷又与环境退化相关；气候变化使诸如疟疾和登革热等传染病的发病率进一步恶化。人口众多而又缺乏土地和其他自然资源，造成环境恶劣，这又可能促成民间暴力。

图二
贫穷与内战之间的联系

来源：Macartan Humphreys（哥伦比亚大学）根据世界银行、乌普萨拉大学和平与冲突研究系及奥斯陆国际和平研究所提供的数据而进行的研究。

23. 跨国有组织犯罪促成了许多对国际和平与安全最为严重的威胁。腐败、非法贸易以及洗钱使国家削弱，阻碍了经济成长，破坏了民主制度。因此，这些活动创造了滋生国内冲突的环境。有组织犯罪集团可能会向恐怖主义分子提供核武器、放射性武器、化学或生物武器，这种前景特别令人忧心忡忡。毒品贸易越来越猖獗，是艾滋病毒/艾滋病感染急剧上升的部分原因，在东欧和亚洲部分地区尤为如此。有组织犯罪活动从事冲突商品和小武器的非法贸易，破坏了建立和平的努力，并使许多内战愈演愈烈。

B. 自我保护的限度

24. 没有哪一个国家，无论多么强大，能够单单依靠本身的力量保护自己免受当今各种威胁的伤害。每一个国家都需要其他国家的合作才能使自己获得安全。因此，每个国家与其他国家合作，对付这些国家最为紧迫的威胁，符合每个国家本身的利益，因为这样做最大限度地扩大机会，当解决自己面临的紧迫威胁时，可望得到对等合作。

25. 仅以核恐怖主义威胁为例。据专家估计，50公斤高浓缩铀可以放进六个一升装牛奶纸桶，恐怖主义分子只需将这些高浓缩铀偷运过边境，制成简易核装置，就足以将一个中等城市夷为平地。边境管制不足以防范这种威胁。要战胜核恐怖主义威胁，各国之间，不论强弱，必须开展合作，清理高浓缩铀的储存，加强保护港口内货运集装箱，并达成新的规则，对铀的浓缩进行管理。各国之间在互通情报方面开展合作，这对制止恐怖主义来说至关重要。

26. 同样，为了制止有组织犯罪，各国必须开展合作，同洗钱、毒品和人口贩运及腐败进行斗争。国际社会同这些问题进行斗争的努力到底有多强大，完全取决于其中最薄弱的环节。集体安全机构效率低下，将会削弱每个地区和国家的安全。

27. 对恐怖主义分子可能使用核武器、化学或生物武器而采取的最有力的防范就是寻求控制危险材料，遏制并抓获恐怖主义分子，并消除那些增加恐怖行动危险的更为广义的威胁。内战、疾病和贫穷增加了国家崩溃的可能性，使得有组织犯罪广为蔓延，从而又使恐怖主义和扩散得以利用弱国，利用行使法制方面的薄弱的集体能力，增加其危险性。要防止造成大规模伤亡的恐怖主义，就必须下大气力加强集体安全体制，减少贫穷，打击极端主义，消除战争带来的种种疾苦，遏制传染病的蔓延，并同有组织犯罪进行斗争。

28. 因此，所有国家都有切身利益，筑成一个新的全面集体安全体制，通过这一体制使所有这些国家都承诺携手行动，以应对范围广泛的各种威胁。

C. 主权与责任

29. 各国签署了《联合国宪章》，从而不仅享有主权带来的各种特权，同时也接受由此产生的各种责任。威斯特伐利亚体系首次提出国家主权概念，不管当初盛行的理念如何，今天，这一概念显然含有一国保护本国人民福祉的义务，以及向更为广泛的国际社会履行义务之义务。但是，历史极为清楚地告诉我们，不能假设每个国家总是能够或者愿意履行其保护本国人民和避免伤害自己邻国的责任。而当出现这种情况的时候，集体安全原则则意味着上述责任的某些部分应当由国际社会予以承担，依照《联合国宪章》和《世界人权宣言》采取行动，根据情况建立必要的能力或提供必要的保护。

30. 我们所寻求保护的正是我们所珍惜的。《联合国宪章》寻求保护所有国家，并不是因为所有国家在本质上都是善良的，而是因为国家在为其公民获得尊严、公正、价值和安全方面，是必不可少的。这些价值观念应当是二十一世纪任何集体安全体制的中心所在，但最经常发生的却是国家未能尊重和推动这些价值观念。今天我们寻求建立的集体安全恰恰是为了上述目标而在所有国家和国际机构及其领导者之间确立共同责任。

D. 一个有信誉的集体安全体制所含要素

31. 一个集体安全体制若要有信誉并能持久，就必须有效力，有效率，并且公平。在所有这些方面，我们现在所知的多边体系，通过应对世界近几十年来所面对的种种重大安全威胁，表明这一体系是可以发挥作用的。但这一体系必须予以加强，以发挥更好的作用--在本报告所阐述的所有方面均发挥更好的作用。

1. 效力

32. 无论是在削减对核武器的需求，还是在调解国家间冲突，抑或在结束内战方面，集体安全机构都为维护国际和平与安全做出了重大贡献，然而，这些贡献往往遭到诋毁，诋毁者既有那些想使这些机构更有作为的人，也有那些想使这些机构少有作为的人。

33. 在孤立的情况下，集体安全机构很难发挥效力。通常，多边机构同国家、区域并有时同民间社会行为者合作，共同行动，并在为共同目标而努力时，能够发挥最大效力。在调解时如此，在冲突后重建、减贫战略以及不扩散措施等方面，也是如此。

34. 在应对当今的各种挑战时，国家仍然站在最前列。与贫穷作斗争，抗击传染病，制止跨国犯罪，内战后重建，减少恐怖主义，阻止危险材料的蔓延，在所有这些方面的国际行动若要获得成功，无不需要国家作为有力而且负责的伙伴。因此，必须做出更大的努力，增强国家负责地行使主权的能力。对于那些所有有能力帮助其他国家建立此种能力的国家来说，必须将此作为自己的责任。

35. 集体行动往往会失败，有时失败得很惨。遵守不力，监测和核查工作不稳定，执行环节薄弱，这些往往使集体措施无法发挥作用。预警只有在导致早期采取预防行动时，才会有效。监督和核查只能辅助执行工作，而不能取而代之，唯有如此，监督和核查才能发挥最大效力。

36. 在应对大规模严重侵犯人权和种族灭绝的挑战方面，集体安全体制表现得尤为糟糕。这是联合国在规范方面遇到的一个挑战：国家和国际社会在保护平民免受战争和侵犯人权影响方面负有责任，而这一概念尚需真正克服主权不可侵犯和干预权力这两种主张之间相互冲突而造成的紧张。这也是一个行动上的挑战：阻止一国政府屠杀其本国公民，这一挑战需要相当规模的军事部署能力。

2. 效率

37. 一些集体安全工具是有效率的。国际原子能机构（原子能机构）是《不扩散核武器条约》的具体执行机构，也是在防止核武器广泛扩散方面获得相当持久成功的象征。而该机构的经常预算还不到2.75亿美元，确实是事半而功倍的典范。同样，秘书长所做的调解工作，尽管资金严重不足，但却帮助缓和了国际紧张局势。

38. 但更多的集体安全工具却没有效率。例如冲突后行动，其特点往往是双边方案与联合国方案缺乏协调，相互重叠，此种情况不胜枚举，而且机构间相互竞争，使本来就很缺乏的资源得不到最佳使用。

39. 造成我们集体安全机构缺乏效率的最大根源就是缺乏意愿，不能认真地防止致命的暴力。未能及早地投入时间和资源，以防止冲突的爆发和升级，造成了更大规模、更为惨烈的灾难，后来要收拾这种局面则花费更大。

3. 平等

40. 任何一个集体安全体制的信誉还取决于该体制如何促进其所有成员的安全，而不论潜在受益者的性质、位置、资源或同大国的关系如何。

41. 在应对国际安全挑战方面，联合国及其会员国往往有所歧视。联合国对2001年9月11日袭击事件反应迅速，而与此形成对照的是联合国在面对更为严重的事件时所采取的行动：1994年4月至7月中旬，卢旺达每天经历的事件相当于三个2001年9月11日袭击事件，长达百日之久，而这个国家的人口只相当于美国的三十六分之一。种族灭绝发生后两个星期，安全理事会撤出了在卢旺达的大部分维和人员。联合国官员在将近一个月之后才将之称为种族灭绝，而某些安全理事会成员则拖了更久。种族灭绝开始后六个星期，终于授权向卢旺达派驻一个新的特派团，但此时却没有几个国家提出派遣部队。特派团得以部署时，种族灭绝已经结束。

42. 与此相似，在威胁、挑战和改革问题高级别小组整个讨论期间，我们再次感到震惊的是，我们的机构对苏丹达尔富尔出现的大规模侵犯人权事件所作反应，其速度竟如冰川运动般的迟缓。