民间社会与全球施政
小组主席费尔南多·恩里克·卡多佐编写的背景文件
(非联合国正式文件)
1. 公民参与和“全球政治”的兴起
2. 联合国在促进全球施政方面的重大作用
3. 目前国际事态的风险和机会
4. 对知名人士小组提出的战略问题和挑战
5. 知名人士小组作为开展实质性对话和建立协商一致的机会
我们生活在一个新的世界。当今的世界秩序比以往任何时候都更加开放、复杂、多样、相互关联并充满风险。
当代的全球秩序越来越多地是跨国交往的多种纠缠在一起的格局的结果，而参预这种跨国交往的既有国家行为者，也有非国家行为者。只有在这一广泛的背景下才能正确理解民间社会与联合国之间的互动。
各种关键的问题超越了国家的领土管辖范围,正在越来越广的公共空间由各种民间协会进行讨论。各种全球性的威胁，如金融波动、环境灾难、恐怖主义、毒品和传染病等，影响着各地人民的生活，其规模之大，没有一个国家可以独自对付。
全球化急剧增加了国家范围与全球范围之间的相互关系。然而，全球化不只是一个经济或技术进程；它也是一个政治、社会和文化现象。
不仅是资本和货物在全球范围内交易，还有信息、价值观念、符号和思想。不仅是市场和金融流动日益整合，而且各种灵活的伙伴关系和网络也在增进各种民间协会和社会运动参预和发挥影响的能力。
反过来，如果没有公民行动的相应增加，民间社会在管理全球性变化方面的影响力也不可能达到目前的广度和范围。为公共利益而采取的个人行动的增加是最近出现的一种大规模的、几乎是普遍的现象。
“全球社团革命”在国家一级扩大和加强了民主。这曾经是、在许多地方现在依然是一个充满冲突、不均衡的进程。但是，走向更加知识化、参预化和负责的社会的趋势看来既是普遍的，也是不可逆转的。
全球施政以及全球化是一个极受争议的进程，国家和非国家行为者在这一进程中采取政治行动的空间大为增加。这一进程大于联合国与非政府组织的关系。
因此，不妨要问：联合国系统是否在对当今国际社会的各种趋势和进程作出回应，还是在某种程度上仍为过去所束缚？
联合国在加强全球施政方面发挥了关键作用，一贯提倡民间社会参预对话与商议进程，以产生新的政治规范形式。
冷战的结束和两大意识形态阵营冲突所带来的权力斗争的结束给人带来了极大的希望。冷战的胜利者首先宣布，新的时代需要与联合国一起、而不是脱离联合国来建设。事实上，联合国的议程及其吸收非政府行为者参预的开放程度急剧扩大。对人民目前和今后的生活素质有直接关系的跨国问题成了热门的话题。
在90年代的各次世界会议期间，公民组织发表了新的思想和建议，进行了争论和谈判，举行了抗议并施加了政治压力，从而使一个史无前例的“公共空间”得以诞生。逐步建立了国际规范和标准、规范机构和机制。在过去的二十年里，在承认基本普遍权利和防止全球性威胁方面所取得的进展是引人注目的。
建设世界法的这一长期进程是朝在普遍商定的原则和规范基础上而不是在主权国家的主观意志的基础上建立世界秩序迈出的一大步。与过去明显不同的是，承认个人不仅是国家法的主体，而且也是可由跨国机构强制执行的世界性规则的主体。
人权是这一世界理想的基础，这正是因为人权具有普遍意义，他们所针对的是作为人的个人，而不是作为某一民族国家的公民的个人。
对后代的福祉的关切体现在“我们的共同未来”的概念中，这是对全球价值观念的这种承诺的又一个有力表现，对这种价值观念的维护不仅要跨越空间，而且也要跨越时间。
由于民间社会的行为者、问题和行动形式的内在的本质上的多样性，它是全球社会的社会和文化复杂性的表现，也是多边主义的有力倡导者。
在这样一个包罗万象的参预性环境中，民间社会与联合国系统之间的互动自然要稳步扩大和多样化。事实上，在过去十年里，与非国家行为者协商的传统模式急剧增加，此外还试验了一些创新的伙伴与合作形式。
然而，由于这种关系日趋复杂，几年来为促进联合国与民间社会之间的互动而发展起来的制度已开始出现一些裂痕。
大家日益认为，一些进程已经完成历史使命。必须更好地了解和尊重公民对全球施政的贡献。在与民间社会交往的规则中必须有更大的一致性和连贯性。
科菲·安南秘书长强调，不妨停下来对新出现的问题和要求作一番鉴定，重新审议现行的政策和程序，并探讨新的另类办法和机会。联合国必须讨论不同类型的问题和挑战，才能与公民参预所代表的生机勃勃的能量源泉联系起来，给公民社会以应有的尊重和空间。
John CLark和Zehra Aydin为 知名人士小组编写的关于《联合国系统和民间社会：各种做法清单和分析》的背景文件中提出了民间社会与联合国系统互动所固有的许多实际问题、法律问题和所涉经费问题。
但还有一些战略性和背景性的问题需要知名人士小组加以考虑。其中一些问题与最近的地域政治变化和发展有关。
90年代，联合国各次世界会议激发了巨大的热情。然而，正在取得重大进展的看法如今已被一种失望感所取代。
不容置疑，在全球化进程的一些关键领域，缺乏政治规范和民主施政，尤其是经济与政治、市场的相互依存和没有有效的全球机制来进行监督和控制两者之间明显不协调。
负责维护和平与安全的联合国结构也存在施政不力的现象。
由于难以“使全球化进程纳入规范、实现民主化”，“反全球化运动”发生走极端的现象，致使发生了一些破坏性的公开抗议，并导致民间社会的一部分成员怀疑一些多边机构的合法性。
许多非政府组织对它们从实质上参与政策决策和实际执行商定方案的工作所存在的阻碍和障碍感到不满。它们有的还觉得可能被局限在社会和人道主义领域，从而对此作出反响。
另一方面，许多国家的政府则对与民间社会的互动日增作出反响，它们认为，民间社会在决策进程中的影响力日增是对其国家利益和主权的一个威胁。除了这种看法之外，工业化国家与发展中国家的非政府组织在数量、影响力和资源方面都存在极大的不平衡。
民间社会不仅是多样的、复杂的，而且还在政治取向和对若干问题的具体办法上意见分歧深刻。这本身并不是一个问题，因为民主从根本上讲是一个充满冲突的空间。然而，不象人们往往理想化地自我标榜的那样，民间社会并不是与归于民族国家的权力和利益逻辑相抗衡的“良好价值观念和意图”的王国。公民和社区团体也可能宣传一些极具争议性的、有时甚至是于公认的规范和原则不符合的事业。
更令人关切的是所谓的“非民间社会”的黑暗面和阴暗角落。全球恐怖主义和贩毒便Φ挠辛Ρ硐帧?/P>
除这些问题之外，还不得不加上最近单边主义办法突增的后果，它具体表现在决定不签署或不批准国际谈判达成的重大协定。在2001年9月11日的恐怖主义袭击之后，正当的安全上的考虑导致在没有安全理事会同意的情况下在伊拉克进行了倍受争议的军事干预。
鉴于唯一有权制定普遍接受的规则的论坛是联合国，在联合国框架以外，采取单边行动只会不仅有损于联合国，而且有损于国际社会加强全球施政的全部漫长而艰巨的努力。
要制定公认的规则和规范，除了对话和商议之外没有其他道路可走。一些国家对善与恶的意识形态或宗教定义中可能遇到其他国家与此相反的定义。
世界法是与强者将其判断作为绝对信条强加给他人截然相反的，另一方面，跟大多数危机一样，目前的这场危机也在产生新的眼光和看法。
来自全世界的公民已表现出史无前例的组织和动员能力，他们充分利用信息技术来表示反对伊拉克战争。因特网促进了他们的联络和“软协调”，这使一些人认为，新兴的全球民间社会和世界公众舆论是对抗单边主义立场的最有效的办法。
民间社会的影响力也因大众媒体对公共事务的主持的影响和信息来源日益多元化而得到加强。这些汇集的趋势创造了一个环境，可以绕过传统的政治代表机构，将政治压力和社会要求直接表达给当权者。
问题1：如何将对民间社会的广义、包容性的定义与对其多样性和需要灵活的参与规则的认识结合起来
知名人士小组的任务规定对民间社会采取了广义、包容性的定义，容纳了各种非政府行为者，包括议员和私营部门。民间社会与联合国进行互动并影响全球施政的方式也是多种多样的，有宣传、公开抗议，也有与不同机构和方案进行协商和建立伙伴关系。
这一全面的定义选择提出了许多问题。一些小团体��如私营部门、媒体、议员或地方当局��不一定认为自己属于民间社会这一机构类别。而另一方面，许多非政府组织则认为不应将私营部门视作是民间社会的一部分。
这些行为者与联合国互动的目标、动机和格局确是各不相同。知名人士小组必须审议在何种情况下可以或不妨对整个民间社会提出一些共同的建议和准则，是否应该制定多种战略来取得每一个潜在伙伴的最充分的参与。
问题2：如何将在国家一级加强民间社会与促进公民参与全球事务结合起来
绝大多数民间组织是建立在国家范围之内、面向某一问题等。在过去几十年里，有全球业务联系的非政府组织数目显著增加。然而，其中大多数工作的重心是在某一感兴趣的领域。这些重点比较明确的组织往往在议程上的问题与它们直接有关系才与联合国开展互动。
鉴于民间社会的机构种类繁多，感兴趣的领域也多种多样，不妨来问一个传统的问题：“谁代表人类说话”，或者说“谁从人类的角度说话”。
还值得注意的是，从理论上和实践上讲，民主是一项国家体制。在许多国家，加强民主和公民活动是一项长期的进程。国家与民间社会之间的关系格局也因国家而有很大的不同。在一些国家，这一问题甚至不出现在国家议程上。
从另一方面讲，鉴于国家范围与全球范围之间的相互关系以及各种问题之间的相互联系，公民倡议不论其范围如何，如果成功，都可能超越领土的界限，影响更广泛的进程。宣传工作和政治压力也使同时采取行动的各级联合起来，使问题从地方转向全球又转回地方。
这种合法性从其定义上讲是一项进行中的工作，它不是一蹴而就的。这种合法性是在公共辩论的舞台上得到的，并且必须不断得到更新和振兴。
这种谁都可以参加的对话涉及许多行动者，他们所追随的是不同的、有时甚至是有分歧的利益，其结果超越了其各部分的总和。民间社会所发起的辩论和商议工作是当代全球施政问题的核心。
知名人士小组必须考虑到这种行动者的多样性和行动级别的多重性，并使其产生积极意义。加强民间社会与联合国的互动并不意味着只在本系统最高级别采取行动。
与公民更多地参与这一趋势并行的另一个同样有力的趋势是，权力和资源日益下放到地方一级。这一进程给民间社会提供了史无前例的机会，它们可以采取更加横向的形式与联合国各方案和地方当局进行互动与合作。
问题3：如何将支持民间社会在全球施政中的作用与维护国家主权和在国际关系中的公平地位结合起来
民间社会有能力不依赖任何授权自行采取行动。然而，鉴于联合国的政府间性质，它们参与联合国系统活动的规则最终还是取决于会员国须作出的决定。
根据经验，人们日益认识到，有多个行为者开展合作和伙伴关系，用来对付某一问题的想法、能力和资源就会增加。
于是，关键的问题是如何克服仍然存在的相互歧视和误解，使政府不将民间社会发挥更大影响与损害其主权和加大南北之间的权力不平衡联系在一起。
增加南方民间社会的能力和资源是纠正现存的扭曲和不平等现象的先决条件。奇怪的是，一些发展中国家对其国内民间部门实行限制，这只会加强北方在民间社会的主导地位。因此，一定要在国家一级提倡国家与民间社会之间的对话与伙伴关系的合作模式。
一些会员国认为，民间社会直接参与决策进程可能有损于政府间进程。知名人士小组必须对这些关切加以认真重视。绝对必须减少不信任，表现出合作的效力，围绕着今后的积极议程建立协商一致。
活跃而有力的国家民间社会与政府一起合作，这非但不会削弱民主和善政，而只会增加用于社会发展的国家资源，加强国家在全球问题上的发言权。
虽然民间社会不需要任何许可或授权便可以采取行动，但可以对它们直接参与政府间决策进程实行正当的限制。过分注重取得权力来影响决定可能于事无补，引起强烈反对。
并不是所有的事情都需作出规定才可以进行并发生影响。做出一些灵活的安排，使联合国系统能够尊重民间社会的理想、建议和资源，以及采用“可变结构”的格局，对于民间社会的实质性参与来说，这可能是比直接的政治对抗更加有效、可行的一项战略。
在向前看的过程中，与会员国开展对话、与非国家行为者建立联盟并围绕着行动议程建立协商一致意见，这跟民间社会和联合的互动一样，是知名人士小组协商进程的一个基本层面。
问题4：如何将伸张普遍的价值观念与全球社会的复杂性和文化的多样性结合起来
全球治理和世界法是建立在承认普遍价值观念的基础上的。但是，普遍价值观念和规范是不能单方面强加到他人头上的。
如Habermas所说，价值观念，包括那些希望得到全球承认的价值观念，并不是存在在空中的。它们没有可以在全世界购取、流通或出口的产品的地位。它们要在不同的社会和文化环境中获得接受的唯一途径是通过漫长的对话和商议进程。
多边主义也适用于建立价值观念和规范的进程。只有可以在平等和对等的基础上听取国际社会所有各部分的意见时，才能开展这一进程。冲突和意见分歧是这些对话与商议进程的必然产物。最重要的是确保这一进程本身的民主性质。
除了民主之外别无选择。同样，民主也是通过许多行为者的互动在国家范围内逐渐加强的，在国际关系一级，民主也只有通过争论和辩论来取得并维持。
这正是充满了文化和社会多样性的民间社会能够发挥最大作用的地方。单边主义的作法或对立观点之间的冲突有损于联合国和国际法。国际系统同部确实存在分歧和陷入僵局的危险。
此时此刻，知名人士小组将发起的协商进程可以是一个宝贵的机会，以通过各国政府和非政府行为者对民间社会和全球施政问题形成一种新的协商一致意见，加强联合国系统。
如果知名人士小组的建议是由会员国、民间社会、联合国官员、思想家和舆论界多方参与的实质性对话的结果，那么，它们便会更有份量。
知名人士小组除了处理关于《联合国系统与民间社会》的背景文件内提出的各种实际问题、法律问题和所涉经费问题之外，还可以提供机会：
- 再次说明民间社会的多样性和作为多边主义的推动者和全球施政的行为者的战略作用
- 促进各会员国在政治上接受民间社会所作贡献的价值，建立相互信任和在所有各级进行合作的愿望
- 提出适当的机制和程序来促进发展中国家的民间社会行为者的参与，以帮助克服在民间社会内部现存的南北权力不平衡的现象
- 与比较激进的全球政治抗议形式开放对话渠道
- 促进国家与民间社会在国家一级的对话，以加强相互关系和伙伴关系的合作形式
- 鼓励民间社会顺应联合国和各国的权力下放程序，参加地方一级的活动
- 审查现有的民间社会与联合国互动准则的连惯性和效力
- 强调联合国内部创新的互动模式和多方利益有关者的伙伴关系，确定最佳措施，在整个系统传播他们的经验教训
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