六、维持和平的挑战

通过选举支助建设和平

联合国选举援助已成为联合国和平行动的一个经常日趋重要的特征。2004年，联合国和平特派团为组织阿富汗总统选举、塞拉利昂地方政府选举和科索沃临时议会选举提供了援助。2005年，联合国和平特派团预计将协助布隆迪、科特迪瓦，刚果民主共和国、海地和利比里亚的全国选举，以及阿富汗国民大会选举。联合国在协助伊拉克独立选举委员会组织定于2005年举行的全国选举方面发挥着主导作用。

联合国政治事务部选举援助司负责协调和监督联合国实地选举活动。2004年，联合国系统为63个国家提供了选举援助，选举援助司还收到21项新请求。

2004年11月18日，布隆迪布琼布拉，人们在恩戈兹卸载选民登记表，用于发起选举运动。(照片由联合国布隆迪行动Martine Perret提供)

联合国在冲突后局势中监督或支持的选举，经常是几年来、几十年来甚至该国有史以来进行的第一次民主选举。联合国选举专家在组织民主选举方面提供咨询，其咨询意见对今后各国选举都具有指导意义。联合国的援助通常都包括能力建设职能，旨在确保减少今后选举对国际援助的依赖。联合国对此类选举的参与使得民主得到了推广。例如，由于联合国的支持，已有大批妇女在阿富汗、科索沃和东帝汶民选机构中任职。

除确保选民、选举监测人员和选票箱的安全外，联合国特派团还提供了各类选举技术援助。它们包括就选举法、选举章程与选举程序和选民登记及培训办法提供咨询。联合国特派团还为选举当局提供大量后勤支助。

五月份协助地方政府选举是联合国塞拉利昂维持和平特派团（联塞特派团）的最后重大任务之一，特派团2004年底大幅削减了其文职和军事人员。特派团为选举提供了后勤支持，其中包括通往大多数酋长领地的陆地和空中运输、通讯支助、协助该国全国选举委员会建立主要行动中心、以及在全国和地区两级提供技术咨询。

联塞特派团为塞拉利昂警察组织了专项选举培训。特派团新闻股大幅扩大了委员会的外联活动，联塞特派团电台安排了同选举有关的节目，并征募和培训了20名当地记者报道选举。

联合国阿富汗援助团（联阿援助团）尽管国内条件十分困难，但仍为确保2004年的划时代选举成为一次和平和可靠的选举发挥了重要作用。联阿援助团选举工作队支持联合选举管理机构（JEMB）进行了广泛的选民登记工作，1000多万选民进行了登记。联合选举管理机构在联合国选举专家支持下随后于2004年10月顺利举行了总统选举。

援助团还在解决反对派候选人投诉方面发挥核心作用，其中有人对选举结果的合法性提出质疑。作为其任务的一部分，联合国开发计划署也在提供选举技术援助方面发挥重要的补充作用。

联合国在计划于2005年1月举行的伊拉克选举筹备方面发挥咨询作用，是联合国2004年的最高优先之一。根据安全理事会第1546号决议的授权，联合国伊拉克援助团（联伊援助团）参与了广泛工作，为伊拉克独立选举委员会（IECI）提供了顺利举行全国选举所必要的专业知识、技能和人力。同联合国在阿富汗发挥的作用所不同的是，联合国在伊拉克选举中将不负责监督和监测工作，也不负责作出重大决定。

在2004年期间，联合国帮助伊拉克人成立了选举委员会，拟定了选举立法框架，创建了选民名单，培训了大约6000名临时选举工作者，开设了450多个登记中心，并着手培训了130000名投票事务员。多样化候选人名单和选民教育运动乃是联合国建议采纳比例代表制度的成果。

自由、公正和透明的选举虽不是和平进程的终结，却是确定民主施政的关键。联合国的选举援助业绩十分显赫，联合国会员国提出的请求日趋增多就是其证明。

利比里亚的解除武装和复员工作

几千名前战斗人员解除武装和复员是安全理事会赋予联合国利比里亚特派团（联利特派团）的重大任务之一。解除武装和复员工作在特派团2003年10月1日正式成立大约三个月后展开，但立即遇到了种种困难，大批战斗人员前来报到，使得特派团的能力相形见绌，无法为其一一办理手续。前战斗指挥员就前战斗人员可能获取的福利传达有误也使得情况更为严重。

这项工作在某些条件可能得到满足以前暂时中止，这些条件包括：全国部署足够数量的联利特派团部队，适当提供安全；进行广泛宣传运动，使战斗人员了解方案细节；复员中心处置战斗人员的工作准备就绪；以及三个武装派别提交其战斗员、地点和武器清单。

2004年4月21日，联合国部队在利比里亚邦加执行解除武装任务。(照片由联合国利比里亚特派团Eric Kanalstein提供)

联利特派团的大众宣传教育运动涉及三个武装派别的指挥官、全国解除武装、复员、重返社会和转业培训方案（复员方案）的代表、以及各联合国机构和非政府组织。工作队访问了全国战斗人员集中的各个地区，以便强调这项信息，联利特派团电台也在不断广播该进程的详细情况。

宣传运动有助于大众理解驻利比里亚的整个联合国系统在支持复员方案方面发挥的作用。同时也鼓励接纳复员前战斗人员的家庭和社区重视和解与宽恕。

2004年6月，联合国利比里亚特派团在利比里亚的绥德鲁密集宣传解除武装，包括通过电台、电视、印刷品和此图中的野外集会。(照片由联合国利比里亚特派团Eric Kanalstein提供)

解除武装工作于2004年4月恢复，特派团12月宣布已有100000名战斗人员解除武装。成果包括：为利比里亚全境的相对和平作出重大贡献，恢复经济活动，在国内、包括外围区域恢复政府权威方面取得进展。重要的是，这段安宁时期有助于在新的水平上进行对话，更多利比里亚人参与决定其国家前途，为定于2005年10月举行的全国选举进行筹备。

在解除武装和复员阶段结束后，国际社会2005年面临着这些前战斗人员重返社会和转业培训的庞大挑战。许多前战斗员都期望在复员后立即接受正规教育或进入技能培训中心。然而，同联利特派团经常预算资助的解除武装和复员方案不同，转业培训和重返社会活动完全依赖自愿捐款。尽管已向捐助者发出若干呼吁，但经费筹措进展仍十分缓慢。

利比里亚的复员工作再次表明，要使这项工作行之有效，就必须为前战斗员掌握市场需要的技能提供适当资源。2004年期间，只有部分复员前战斗人员进入职业培训机构。因此，前战斗人员越来越难以控制，这种局面时常恶化而发生零星骚乱。然而，尽管有这些问题，转业培训方案仍在实施之中，但进展缓慢。

除复员方案外，联利特派团还在改革利比里亚警察部队、支持恢复政府权威和振兴政府机构、促进难民和流离失所者回返、筹备2005年选举和帮助国家当局平息十月份首都蒙罗维亚内乱等方面取得进展。特派团还帮助联合国国别工作队每天给60多万人提供粮食援助，并为80多万名儿童进行了预防致命疾病的免疫接种。

为和平与安全恢复法治

正常运作的执法机构、解决冲突机制和监狱系统经常是一个稳定社会的必备成分。因此，在冲突后国家中加强法制乃是可持续和平与安全的关键。联合国已着手发展新手段，以便在依然面临或刚刚摆脱冲突的国家中加强对法治和过渡司法的支持。

2004年7月12日，在利比里亚的训练。(照片由联合国利比里亚特派团Eric Kanalstein提供)

这些手段包括：联合国维持和平和建设和平特派团支持国家司法制度；创建国际刑事法院、（前南斯拉夫和卢旺达问题）特设国际刑事法庭和（塞拉利昂特别法院等）混合法庭；成立国家领导的真相委员会；以及考虑对侵犯人权行为受害者进行赔偿。只有以合法和公平方式处理种族歧视、收入严重不平等现象、滥用职权和剥夺财产权或公民权等冲突根源，才能实现和平与稳定。

2004年，法治在海地、科特迪瓦和布隆迪维持和平任务中得到突出体现。安全理事会已批准部署几百名经验丰富的国际和专业司法惩教人员，以支持这些新特派团的法治活动。

在海地，联合国特派团（联合国海地稳定特派团）一直在帮助过渡政府采取措施制止有罪不罚现象。特派团将协助政府建立法治和独立执法机构。1600多名联合国海地稳定特派团一直在帮助海地国家警察进行改革。他们对地方警务人员进行检查与核证，并就警察部门的重组与培训提供咨询。

除培训和监测地方警察外，联合国布隆迪行动（ONUB）还根据2000年8月的《阿鲁沙协定》，一直在协助司法和惩教系统的改革。在科特迪瓦，维持和平特派团（联合国科特迪瓦行动）将同西非国家经济共同体（西非经共体）合作，帮助政府在全国重建司法与法治权威。

联合国科索沃特派团（科索沃特派团）在其驻科索沃的第五个年头继续承担法律与秩序的最终责任。向科索沃管理当局移交工作的进程正在进行之中。虽然仍有大约3600联合国警察在那里提供支持，但许多城镇派出所目前都由6000人的科索沃警察部队管理。国际法官和检察官继续对科索沃司法机构的若干敏感种族案件和有组织犯罪案件作出裁定。十二月，科索沃特派团任命了新的金融犯罪特别检察官。但他的任务不仅是审理金融案件，而且还要发展科索沃的调查和检察能力。九月和十月，随着科索沃特派团进一步移交司法和惩教系统的行政管理职能，科索沃全境各城镇都自行成立了地方预防犯罪委员会。

联合国东帝汶特派团也同国际检察官、法官和调查人员一起，继续给重罪特别审理程序提供直接支持。

在利比里亚，联合国维持和平部队，即联利特派团，一直在协助过渡政府监测、改革和培训警察部队，以确保这支部队符合民主规范。在这方面，特派团对国家警察学校1000名学员的培训工作进行了监督。联利特派团继续同司法部合作，以便制定有关修改、协调和编撰法律的提案，并改进国家惩教制度。

在冲突后国家中灌输法治文化需要时间和耐心。经验表明，一旦国内和国际注意力减弱，来之不易的人权协定和司法改革就经常会受到侵蚀。因此，如果要保持建立司法方面的成就，就必须人人参与，持之以恒。

性别问题在维持和平中得到适当注意

把性别问题纳入联合国维持和平行动各个方面的进程势头日增，2004年，几个方面都取得了显著进展。在联合国和平特派团工作的性别问题顾问人数增加了一倍，特派团现在日趋认识到，增强妇女政治和经济权力和保护妇女人权对任何和平进程都至关重要。十月份发表了性别与维持和平问题资料手册，预计这将对这些工作有所促动。

联合国已在其大多数维持和平特派团中设立社会性别股。截止到2004年底，位于纽约的维持和平行动部（维和部）和十个驻地行动均任命了全职性别问题顾问。

性别问题顾问负责促进和协助把性别观点纳入维持和平行动，并对此项工作进行监测。他们为所有联合国文职工作人员和军警人员提供社会性别意识方面的培训，以此作为特派团上岗培训课程的一部分。他们还同特派团各部门合作，以确保其部队活动中的性别问题和关切得到处理。

例如在利比里亚，同战斗部队有关系的20000名妇女都因社会性别主流化而在解除武装，复员和重返社会进程中得到遣返。

一年来，尽管社会和文化规范仍对妇女的公共作用有所限制，但阿富汗在推动社会性别问题方面取得了显著成功。2004年1月通过的阿富汗宪法阐明，男女享有平等权利。在十月选举中，登记投票的1050万阿富汗人中有41%为女性。到年底，每五名长期政府雇员中就有一名为女性。

2004年7月13日，南非海军军官在布隆迪布琼布拉的坦噶尼喀湖巡逻，执行监视和封锁任务。(联合国照片由Eskinder Debebe提供)

但也遇到一些挫折。尽管联合国有严格的行为守则，但出现了关于维持和平人员对当地人口进行性剥削和性虐待的大量举报，尤其是在刚果民主共和国。联合国已展开调查，并承认这个问题十分庞大，因此正在对其有效防止和查处性剥削和性虐待行为的现行体制进行重新审查。联合国还加紧对其文职工作人员和军警人员进行联合国行为标准方面的培训，并在所有维持和平特派团中任命了协调员，以帮助地方人口就虐待问题提出投诉。鉴于性剥削和性虐待指控涉及文职人员和军警人员，目前正在同部队和警察派遣国进行讨论，以找出这个问题的解决办法。

2004年10月17日，中国建制警察部队抵达海地太子港。(照片由联合国海地稳定特派团Sophia Paris提供)

2004年提出的控告促使联合国总部坚持强调，联合国维持和平行动必须进一步尝试实行对性虐待的零容忍政策，并确保对一切性虐待或性剥削控告都进行追究，并对所有不良行为和罪行的负责者予以惩处。例如，新的联合国布隆迪行动（ONUB）为防止出现联合国工作人员和部队针对东道国人口的性行为不端案件，设立了一个特别行为守则股，这是联合国维持和平行动中的第一个此类机构。

维持和平行动的效力取决于特派团提供服务的质量及其工作人员保持最高行为标准的能力。对规划和实施促进两性平等的手段进行投资，将给这两项目标提供支持。

把艾滋病毒/艾滋病的预防和宣传纳入维持和平

2004年，安全理事会通过决议，成立了新的布隆迪、科特迪瓦和海地特派团，这些决议专门提到必须让维持和平人员注意艾滋病毒/艾滋病。维持和平行动部（维和部）和联合国艾滋病毒/艾滋病规划署(艾滋病规划署）进行了密切合作，以便建立各项全面特派团方案，减少维持和平人员感染或传播艾滋病毒的风险。

2004年，在联合国志愿人员和（科特迪瓦、刚果民主共和国、埃塞俄比亚/厄立特里亚、利比里亚、海地、科索沃、东帝汶、塞拉利昂和苏丹以及正在征募人员的布隆迪）国家专业人员的支持下，九个维持和平特派团配备了艾滋病毒/艾滋病顾问。较小的特派团配备了艾滋病毒/艾滋病协调员，从而建立了覆盖所有维持和平行动的动态网络。三月，艾滋病毒/艾滋病顾问和协调员举行了第一次研讨会，讨论艾滋病毒问题，并就处理具体特派团挑战和更普遍的文化、政治与行为敏感因素交流经验。六月，艾滋病规划署和维和部的一个联合工作队访问了海地，以便建立特派团方案，为海地国家警察的各项主动行动进行规划并创造势头。这是第一次在联合国部队重大部署前先行部署艾滋病毒/艾滋病顾问，从而创造了一个先例而被预期国内部署维持和平行动的苏丹所沿用。

自愿咨询和检测是艾滋病毒/艾滋病预防和支助的一个重要因素，目前正在维持和平特派团中努力建立这种能力。咨询人员的培训吸收了地方参与者，以便建立国内专业知识。例如，科索沃的培训就吸收了来自科索沃警察部队和公共健康研究所的代表。

2004年11月，东帝汶艾滋病毒/艾滋病训练讲习班。联合国东帝汶支助团照片

艾滋病毒/艾滋病顾问还在制定地方社区外联项目。在利比里亚，特派团为宗教领袖举办了培训班，鼓励他们利用布道提高认识。另外，维持和平特派团还利用自己的电台广播传播艾滋病毒预防信息，努力减少轻蔑和排斥。为了最大限度提高其各项工作的效力，艾滋病毒/艾滋病顾问同联合国国别工作队和国家艾滋病方案都进行了密切合作。

联合王国国际开发部为维持和平工作艾滋病毒/艾滋病信托基金捐赠了300000美元。这些资金将用于建立视频电信会议设施，支持各项有维持和平人员和地方团体参加的外联项目，进行任务评估，并为非洲联盟区域和平支助行动中的防治艾滋病毒/艾滋病活动提供技术援助。国际开发部还将协助为进行知识、态度与实践普查提供经费，这项普查是同美国疾病防治中心合作开发的，目的是对部署以前和执行任务期间的防治艾滋病毒/艾滋病主动行动的影响进行评估。