四、克服危机：2004年面临特殊挑战的特派团
联刚特派团：面对与日俱增的挑战
2004年，刚果民主共和国和平进程遇到重大挑战。总的来说，过渡政府在执行2002年12月和平协定提出的过渡目标方面，例如,在通过重要立法、扩大国家权威、建立统一整编军队、推动全国解除武装方案和筹备选举等方面，行动十分缓慢。
五月和六月间，前刚果民盟戈马派的几位持不同政见、但名声显赫的军事指挥官短暂夺取了重要东部城镇布卡武，使过渡进程有可能遭到破坏。不稳定情况也蔓延到国家其他地区。整个区域都感到了这个事态发展的影响，平民大规模迁离，其中许多人逃到了邻国。8月13日，来自刚果民主共和国的152名巴尼亚穆伦格族人在布隆迪的一个过渡营地被杀害。
过渡政府同区域武装团伙签署协定后，刚果民主共和国东北部伊图里的安全局势有所改善。然而，局势在2004年最后几个月又有所恶化。9月1日政府同联刚特派团（联合国组织刚果民主共和国特派团）和联合国开发计划署（开发计划署）共同发起的解除武装和重返社区实验项目进行得十分缓慢。武装团伙同敌对团伙又爆发了冲突。九月，联刚特派团维持和平人员遭到刚果爱国者联盟的劫持并被扣留三天，十二月底，该团伙又劫持了政府解除武装、复员和重返社会委员会几名职员和一名开发计划署顾问。
2004年，刚果民主共和国同卢旺达的双边关系受到考验，边界两侧都有跨界活动的报告。为了努力对付这个消极趋势，刚果民主共和国和卢旺达九月份同意在秘书长主持下建立一个联合核查体制。美国也为会谈提供了赞助，会谈导致签署了一项协定，建立了刚果民主共和国、卢旺达和乌干达三方机制。尽管存在这些新机制，但十一月卢旺达威胁在刚果民主共和国境内进行外科手术式轰炸，以对解放卢旺达民主力量采取行动，使刚果民主共和国和卢旺达之间的紧张局势骤然升级。在国际社会进行一致谴责后，卢旺达撤回了其威胁。
秘书长要求为帮助对付刚果民主共和国面临的种种挑战而加强联刚特派团，安全理事会应这项请求，批准给特派团增调5900名人员，这虽大大少于秘书长以前提出的增派13100名部队人员的要求，但把军队和人数的上限提高到了16700人。军事实力的增强将使联刚特派团一旦充分部署即将成为世界上最大的联合国维持和平行动。随着军事实力的增强，各配备三个营的两个旅将部署在基伍各省，从而提高了特派团协助过渡政府阻遏潜在破坏者的能力。
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| 2004年8月24日，混编旅在布尼亚。(照片由刚果民主共和国观察团Knalidi Somerson提供) |
安理会还要求联刚特派团在重大立法问题上向过渡政府提出建议和援助，重点是选举所需的一揽子法律和过渡后宪法、安全部门改革和通过成立过渡政府-联刚特派团-捐助者三方联合委员会，举行2005年全国选举。
H在一个面积相当于西欧、但没有任何基础设施的国家全境内顺利举行选举，将是对过渡政府和联刚特派团的巨大挑战。刚果民主共和国的稳定有赖于可靠的选举和一部保证广泛参与、包容性代表制和个人权利的宪法。选举进程及其后续安排的信誉至关重要。
联刚特派团迄今取得了若干显著成就。联刚特派团和平遣返了将近12000名外国战斗人员及其家属，令其自愿返回卢旺达、布隆迪和乌干达。在过去16个月期间，全国三分之二领土都被置于中央政府控制之下，一百多万名国内流离失所者重返家园，在联刚特派团维持和平人员驻留的地区尤为如此。联刚特派团对大屠杀和其他重大侵犯人权控告进行了调查，从而建立了此类错失行为的可靠纪录，供相关司法实体今后起诉之用。
然而，对联刚特派团人员性剥削和性虐待的大量指控玷污了联刚特派团的成就。联刚特派团和秘书处全年一直在几个战线积极采取后续行动。为了调查指控并就惩处行动提出建议，已向刚果民主共和国派遣两个调查组，最近派出的调查组由主管大会事务的助理秘书长领导。联刚特派团和其他联合国伙伴一直在制定各项措施，以便给任何虐待行为的受害者提供医疗和心理援助，同时联刚特派团继续在特派团中采取预防和宣传措施。今年的指控和调查--不仅仅是联刚特派团的问题--将导致维持和平人员征召和培训方式的重大改革，联合国内部和联合国、联合国伙伴和部队派遣国之间正在就如何协调各项规则和标准和如何执行纪律进行讨论，以便在维持和平行动中消灭性剥削和性虐待。
埃厄特派团：和平进程取得微小进展
2004年，埃塞俄比亚-厄立特里亚和平进程的僵局进一步深化，两国边界的标界工作没有取得很大进展。尽管遇到这个挫折，埃厄特派团仍在同有关各方进行协商，力求打破僵局，在两国恢复直航和双方地方军官会晤等问题上取得了一些微小成就。
在这一年期间，双方立场仍南辕北辙。争论的问题是：埃塞俄比亚拒不接受埃塞俄比亚-厄立特里亚边界委员会（EEBC）2002年4月作出的把有争议的边界村庄巴德梅划给厄立特里亚的决定。埃塞俄比亚继续为其拒不接受埃厄边界委员会决定辩护，辨称这“不符合两国之间的和平利益，既不会推进（2000年6月结束两国战斗的）《阿尔及尔协定》的重大目标，决不会促进次区域的和平事业”，并呼吁举行两国间直接谈判。厄立特里亚就其而言仍坚定地认为，埃厄边界委员会的决定是具有约束力的最后决定，不可谈判而应充分执行。厄立特里亚拒绝同埃塞俄比亚对话，声称只能在执行埃厄边界委员会决定后才能进行对话。
随着这一年即将结束，埃塞俄比亚政府于11月25日宣布了一项五点提议，原则接受埃厄边界委员会的决定，并谋求以和平手段解决同厄立特里亚的冲突。联合国秘书长对有助于充分执行《阿尔及尔协定》和随后的埃厄边界委员会决定、有助于两国对话和恢复两国间正常关系的任何步骤都表示欢迎。但是，厄立特里亚没有接受埃塞俄比亚的提议。
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| 2004年7月3日，秘书长科菲·安南在阿斯马拉联合国埃塞俄比亚和厄立特里亚特派团总部检阅仪仗队。(联合国照片由Eskinder Debebe提供) |
2004年1月，为了努力推进和平进程，秘书长任命加拿大前外交部长劳埃德·阿克斯沃西为其埃塞俄比亚和厄立特里亚问题特使。特使两次赴埃塞俄比亚进行磋商，但未获厄立特里亚接待。秘书长在给厄立特里亚总统伊萨亚斯·阿费沃基的信中解释说，他通过特使进行斡旋的目标是促进执行《阿尔及尔协定》、边界委员会决定和安全理事会的有关决议和决定，并鼓励埃塞俄比亚和厄立特里亚关系正常化。
厄立特里亚拒不接触特使和拒绝同埃塞俄比亚对话的立场乃是基于这样一个担心，即如果接受就会打开重新谈判埃厄边界委员会决定的大门。因此，厄立特里亚坚持认为，埃塞俄比亚必须明确接受埃厄边界委员会的决定，同意按这项决定标定边界。
在这一年期间，埃厄特派团同厄立特里亚的关系时有波动。也许最值得注意的事态发展是，厄立特里亚政府三月初关闭了埃厄特派团西区特遣队的主要供应路线，声称埃厄特派团人员从事“非法”活动，但没有对此加以解释。
今年早些时候，厄立特里亚当局通过媒体对埃厄特派团进行了一系列公开指责，声称特派团人员行为不当。与此同时还对驻厄立特里亚首都阿斯马拉及其周围地区的埃厄特派团人员的行动自由进行进一步限制。联合国机构人员也受到类似限制，埃厄特派团对所有这些情况提出了强烈抗议。
八月，埃塞俄比亚宣布允许埃厄特派团使用亚的斯亚贝巴和阿斯马拉之间的直接航线。但厄立特里亚当局不予同意。
二月份出现了较小但十分积极的事态发展，军事协调委员会同意举行区级会议，从而通过处理地方一级的安全事件，加强了双方之间的合作。
埃厄特派团除了执行其核心任务外，还通过向某些地区运送食品、饮水、学校午餐和医疗诊所，给地方人口提供了人道主义援助。印度特遣队为青年提供了计算机培训课程，并设立了兽医诊所，以便培训工作人员并为农民提供服务。一些速效项目通过重建学校、建造厕所和埋设水泵满足了若干当地需求。
就埃厄特派团而言，2004年是埃厄特派团在几乎陷入僵局情况下努力执行其任务的严峻一年。特派团的经验是，只要锲而不舍，和平终会逐渐实现。
科索沃特派团：使科索沃始终达到高标准
在这一年中，联合国科索沃临时行政当局特派团（科索沃特派团）继续将民政职能移交科索沃政府，并支持和加强科索沃民主体制的建设，但在维持民事法律与秩序方面遇到新的挑战。2004年的优先是创造条件，使安全理事会和国际社会得以确定科索沃的未来地位，这将继续构成特派团2005年的工作基础。
在执行2003年12月联合国安全理事会核可的“科索沃标准”方面仍需取得很大进展。科索沃特派团表明，科索沃临时机构必须继续致力于通过法制、行动自由、流离失所者回返和有效的民主体制，包括下放权力，建立一个多种族的科索沃。
三月份，科索沃阿族和塞族人之间出现了大规模暴力活动，使实现这些目标的进展遭受巨大挫折。罗姆人和阿什卡尔两族也受到影响。在一系列似乎由科索沃阿族挑起的冲突中，有19人丧生和几百人受伤。科索沃特派团也有伤亡。
在因三月暴乱而流离失所的4100人中，有2000多人无法在2004年返回家园。虽然科索沃预算资金使许多房屋得以重建，但一些流离失所的家庭仍害怕返回。30多座东正基督教堂和宗教建筑在骚乱中遭到破坏，重建工作因同东正教堂发生分歧而被拖延。为了确保人们对法制的信心，已经对暴力活动肇事者和组织者展开几十项调查并进行起诉，大约80人已被定罪。
科索沃局势年底仍十分紧张。有鉴于此，科索沃特派团警察和驻科部队一直保持着高度的能见度，在少数民族地区尤为如此。科索沃特派团一直在指导科索沃政治进程迈向逐步稳定，承认区域稳定乃是实现任何长期解决的关键因素。
科索沃特派团加紧努力根据“科索沃标准”计划，帮助建立科索沃民主当选的临时机构。在安全和人人均享行动自由、有效民主体制、法制、流离失所者回返和尊重少数人权利等关键领域取得进展，被视为是就最后地位展开谈判的先决条件。安全理事会将在2005年年中对标准执行情况进行审查。
十月份科索沃议会选举的成功举行证明，虽然很遗憾科索沃塞族没有参加，但该省走上了实现民主原则的道路。易卜拉欣·鲁戈瓦的科民盟(科索沃民主联盟)同科前联（科索沃前途联盟）结成的科索沃塞族新联盟令许多观察员感到惊讶，新联盟提名前科索沃解放军驻地指挥官、科前联领导人拉穆什·哈拉迪纳伊为新总理，鲁戈瓦先生继续担任总统。
科索沃特派团将继续同新政府和其它地方机构密切合作，以便执行七月份科索沃特派团同临时机构代表商定的下放权力计划。该计划谋求处理少数族裔的关切，他们希望对管理其事务有更多的控制权，并希望加强地方政府问责制。该计划还要求创建“试验城市”，以便对地方政府改革采取不同模式和理念。然后再对其结果进行评估，以确定如何最好地把各项改革扩大到整个科索沃。
另一项首要优先是加强科索沃经济，因为持续社会紧张状态阻碍了种族间关系的进步。科索沃特派团正在同联合国开发计划署（开发计划署）和科索沃政府合作制定各项方案，以便为地方人口创造更多就业。这些计划包括鼓励企业投资以及土地和前国有企业私有化。
科索沃特派团预计将在为科索沃未来地位谈判奠定基础方面发挥重要作用。特派团必须处理科索沃邻近地区对该省未来地位如何影响其经济和稳定问题所抱有的观念。致力于解决科索沃前途问题的其他重要伙伴还包括欧洲联盟（欧盟）、欧洲安全与合作组织（欧安组织）和北约。
秘书长特别代表瑟伦·耶森-彼得森曾对新当选的议会说：“今后十二个月将对决定科索沃前途至关重要”。
科索沃特派团的成功将在很大程度上取决于科索沃民选机构的表现，进而有赖于科索沃人民的参与和认可。特派团必须继续努力动员大众支持其工作，以便建立一个稳定与和平的科索沃。
联阿援助团：阿富汗向和平过渡的里程碑
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| 2004年10月9日，喀布尔一名选民在阿富汗总统选举中投票。 |
继一月份成功召开制宪支尔格大会和签署新阿富汗宪法后，十月份又举行了总统选举，这是2004年阿富汗的一个重大政治事态发展。根据2001年《波恩协定》，该国现在有了一个具有充分代表性的政府，该政府将在国际社会协助下推进和巩固向和平的过渡。
在联阿援助团(联合国阿富汗援助团)的帮助下，联合选举监测机构在困难的条件下完成了选举进程，人们的普遍评价是，这是一次和平和值得信赖的选举。大约1050万阿富汗人--其中41%为妇女--登记投票。投票率不同凡响。70%左右的登记选民都参加了投票。哈米德·卡尔扎伊获得800多万张选票中的55%选票而在选举中获胜，并于十二月宣誓就任阿富汗有史以来第一位民主当选的总统。随着这一年即将结束，联刚援助团准备迎接下一个巨大挑战--为预计2005年春季举行的议会和地方选举提供援助。
联阿援助团对该国境内的联合国行动负有全面责任。2004年，同签署《波恩协定》以来的情况一样，联合国系统的优先是通过500多名联合国人员（国际和地方征聘的工作人员）在政府各部门工作，为阿富汗各机构提供支持。在回应六年旱灾和波及四百万阿富汗人的其他相关人道主义问题方面，联阿援助团和若干联合国机构与方案也在同当局进行合作。虽然许多儿童仍没有上学，但2004年有420万名儿童入学--这是该国历史上的最大数目。2004年有740000名难民返回阿富汗，使2003年以来的回返者总数达到三百万人。直接由于联合国排雷行动方案，地雷受害者人数已从2002年每月150多人下降到2004年不到100人。
有效支持重建与发展需要持久和可预测的资源流入。阿富汗政府在三月份召开的柏林会议上，提出了一项阐明长期复兴方案的冲突后过渡计划。捐助者慷慨回应，为三年期（2004年至2007年）的复兴与重建活动认捐了大约82亿美元，认捐数额完全满足了第一财政年度的经费需求。
然而，阿富汗脆弱的安全局势以及恐怖犯罪活动造成的事件和派系冲突，正在给近来过渡工作的成果构成威胁。罂粟种植和贩卖麻醉品活动的增加仍是2004年特别令人关切的问题，因为它们进一步侵蚀了安全环境。这种局面给该国的援助和发展项目带来了消极影响，因为联合国人员、非政府组织和其它人道主义机构的部署都因安全考虑而受到限制。
脆弱安全形势的另一个例子是，10月28日三名联合国选举雇员在喀布尔光天化日之下遭到劫持。（11月23日获释）。九月，示威者攻击了联阿援助团、难民专员办事处和其它联合国和非政府组织驻赫拉特办事处。去年有大约33名选民登记人员受伤，12人被杀害。
人们普遍认为，改善地方安全环境的重要因素是加快前战斗人员解除武装、复员和重返社会（复员方案）。削减派系权力有助于为合法政府机构的有效运作创造空间。
在联合国支持下于2003年底发起的阿富汗解除武装方案有两个重大构件:一是遣散国防部登记在案的现役部队约50000至60000名官兵并促使他们重返社会，二是收集重武器。2003年底有大约30000名阿富汗军队成员被解除武装，还收缴了7500多件可使用或可修复的武器，其中包括坦克、火箭、高射炮和装甲运兵车。
改善阿富汗全境安全和建立法制是向和平成功过渡的关键因素。虽然在建立新阿富汗国家军队和国家警察方面以及在司法部门改革方面取得一些进展，但国际社会的支持，特别是国际部队的存在仍必不可少。
作为其援助任务的一部分，联阿援助团2005年的优先将集中于筹备立法选举、完成复员方案和支持施政与体制发展。联阿援助团将特别关注新国民大会、继续进行司法部门改革和打击毒品活动。建立法制工作将继续进行下去，其中包括支持保护人权机制，特别是支持阿富汗独立人权委员会。
联格观察团：支持格鲁吉亚--阿布哈兹和平进程
2004年，联合国格鲁吉亚观察团（联格观察团）继续在格鲁吉亚--阿布哈兹冲突后局势中发挥双重作用。观察团对遵守1994年"停火和部队隔离协定"--通常所称的"莫斯科协定"--情况进行核查，同时努力促使双方--格鲁吉亚政府和事实上的阿布哈兹当局--始终集中推进和平进程。
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| 联格观察团军事观察员在高加索山脉科多里河谷进行冬季生存演习。(照片由联格观察团提供) |
联格观察团证明是通过处理困难局势和对双方动荡关系中富有挑战性时刻迅速作出回应来化解紧张局势的一个有效工具。2004年期间，特派团面临停火线两侧日趋复杂的政治局势和举步蹒跚的和平进程。然而，有些领域仍取得进展。联格观察团为双方之间和同友邦小组的几次会议提供了便利。
特派团继续通过经济复兴和速效项目，包括修缮学校、医院和图书馆和恢复基本公共服务，集中改善全面安全局势，并鼓励国内流离失所者和难民自愿和可持久地重返家园。联格观察团在制定善后方案方面同开发计划署进行了密切合作，重点处理加利、奥恰姆奇拉和特克瓦尔切利三区的农业、健康、饮水、卫生和能力建设问题。
然而，特派团的最终目标是：发起双方之间的有效对话，最终通过就格鲁吉亚国家内部的阿布哈兹未来地位问题进行实质性谈判，全面政治解决格鲁吉亚--阿布哈兹冲突，必须从这个角度看待上述活动。
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