二、部署新特派团：数目激增的因素

联合国布隆迪行动：联合国维持和平来到布隆迪

联合国布隆迪行动(ONUB）是联合国安全理事会2004年5月21日通过第1545号决议后于6月1日成立的。特派团负责支持和帮助落实布隆迪人作出的各项努力，以便恢复持久和平，指导过渡时期实现定于2005年4月举行的全国选举。

1993年，布隆迪第一位民主当选总统梅尔基奥尔·恩达达耶遇刺引发了该国过去11年的内乱。布隆迪历史上那些日子甚至更早时期的屠杀和报复杀戮现象尖锐地提醒人们，举行下次选举的政治和安全环境十分困难。

2004年12月22日，来自尼泊尔的联合国维持和平人员在执行任务，检查布隆迪布琼布拉乡村省伊萨勒的安全局势。 （布隆迪行动照片由Martine Perret提供）

建立联合国布隆迪行动是为了帮助布隆迪人顺利完成三年过渡期，最终举行自由，公正和透明的选举，并按2000年8月《阿鲁沙和平协定》的设想，实现民族和解。该行动从非洲联盟布隆迪特派团（AMIB）这个非洲联盟有史以来第一个维持和平特派团手中接过维持和平职责，其人员包括来自南非、埃塞俄比亚和莫桑比克的2870名部队人员。非洲联盟布隆迪特派团同区域和平倡议成员国和“调解人”南非一起，展示了非洲区域会员国援助布隆迪和平进程的坚定承诺。

联合国布隆迪行动自成立后，一直在同区域和平与调解倡议进行密切协调，鼓励布隆迪各方达成妥协，以便为顺利完成过渡和有利于全体布隆迪人民的过渡后体制铺平道路。

联合国布隆迪行动的优先事项包括：通过同非洲伙伴密切协调，努力实现全面停火；协助筹备选举进程；促进解除武装、复员和重返社会方案（复员方案）并同各捐助者一起努力解决发展问题。

民族解放力量（FNL）是唯一没有加入和平进程的武装团伙，其活动范围主要为布琼布拉乡村省。虽然民族解放力量今年早些时候曾表示可能加入谈判解决方案，从而唤起了人们的希望，但八月布琼布拉附近的加通巴中转站发生了屠杀152名巴尼亚穆伦格族人（刚果图西人）的可怕事件，此后这种前景迅速黯然失色，该运动已对此承担责任。虽然有人认为其他武装团伙也可能参与，但联合国调查没有发现任何明显证据表明谁组织、实施和资助了这场屠杀。而民族解放力量声称负责却得到若干证词的支持，联合国调查人员据此认为，该团伙确实参与了那次攻击。

在那次屠杀几天后，达累斯萨拉姆区域领导人召开了一次首脑会议，宣布民族解放力量为恐怖主义团伙，并敦促联合国和欧洲联盟也这样做。联合国布隆迪行动终止了同该运动的接触。此后，布琼布拉乡村省、特别是民族解放力量尤为活跃的卡贝兹地区的战斗有所增多。根据人权观察员的观察，冲突各方都犯下暴行。包括武装抢劫、劫持车辆、绑架、酷刑和谋杀在内的有组织犯罪日趋普遍。联合国布隆迪行动向麻烦地点增派了人员，并将部队驻扎在该国所有难民营周围，以便帮助对付攻击和报复杀戮威胁。

该国某些地区的暴力升级给复员进程带来特别的麻烦，因为各方都越来越不愿意解除武装。布隆迪军队也不愿让其士兵驻扎在兵营中。12月初终于启动解除武装工作，叛乱战士和政府军开始将其武器上缴国内设立的三个复员中心。

由于目前正就悬而未决问题展开政治谈判，全国独立选举委员会承认，本应于10月31日完成的过渡无法按时完成。10月15日在内罗毕召开的布隆迪问题大湖区域和平倡议首脑会议核可了委员会的结论，即2004年11月1日前无法举行选举，并要求延长过渡机构和过渡行政部门的任期。

区域领导人还同意审议宪法草案，以此作为举行公民投票前的临时宪法。几天后，经国家立法机关批准后，这部宪法草案得到签署而成为法律，从而避免了一场宪政危机。根据临时宪法，布隆迪政府机构应由60%胡图人和40%图西人组成，但国防军和议会除外，比例应为50:50。

10月16日，全国独立选举委员会发表了过渡政府核可的公民投票和选举新时间表。据此，地方选举定于2005年2月、立法选举定于2005年3月，总统选举定于2005年4月举行。

同时，联合国布隆迪行动一直在协助展开全国范围的宣传运动，以便向选民解释选举程序，包括印制和分发过渡后宪法。10月，联合国布隆迪行动开始为五个私营和公共电台制作每周一次的双语电台广播节目。

尽管员额制约和行政困难仍伴随着特派团的起步工作，但联合国布隆迪行动正在向前迈进，以为布隆迪提供尽可能最佳的支持。

联合国科特迪瓦行动：努力维护科特迪瓦和平协定

联合国安全理事会通过其2004年2月27日的第1528号决议成立了联合国科特迪瓦行动(UNOCI），以便于4月4日取代联合国科特迪瓦特派团（MINUCI）。安全理事会已把联合国科特迪瓦特派团和西非国家经济共同体（西非经共体）维持和平部队（西非经共体科特迪瓦特派团）的权力移交联合国科特迪瓦行动，该行动将同法国部队（独角兽部队）和西非经共体合作。

联合国科特迪瓦行动的核准实力为最多6240名联合国军事人员，包括200名军事观察员和至多350名，其任务包括支持执行《利纳－马库锡协定》规定的和平进程；帮助民族和解政府实施全国战斗人员解除武装、复员和重返社会方案（复员方案），特别注意妇女和儿童的特殊需要；以及监测停火和武装团伙行动。

联合国科特迪瓦行动在承担维持和平责任后，加强了同科特迪瓦国民军、新军和独角兽部队的联络活动。特派团部署在信任区，即隔离南方政府军和控制该国北部地区的新军的缓冲区。特派团积极给信任区、特别是北方布瓦凯两侧提供安全，并给一些政府部长们提供保护。

2004年5月19日，孟加拉营抵达科特迪瓦的亚穆苏克罗。 （科特迪瓦行动照片由Kadidia Ledron提供）

2004年，尽管出现一些令人鼓舞的迹象，但和平进程仍遇到大量困难。一月份，新军部长们回到了民族和解政府中，并参加了随后举行的部长理事会历次会议，从而启动了《利纳－马库锡协定》设想的大部分重大立法改革。然而，政府和立法机关未能通过重大立法改革，使政府和新军之间的关系因此有所恶化。

为了努力振兴停滞不前的改革，双方在秘书长科菲·安南和西非经共体调解下进行了谈判。谈判导致7月30日缔结《阿克拉协定三》，该协定要求修改有关公民和竞选总统资格的法律，并为政治改革和解除武装确定具体限期。

然而，尽管有关各方都为颁布政治改革和启动解除武装工作做出努力，但成效甚微。因此，原定于10月15日开始的解除武装工作没有进行。10月12日，洛朗·巴博总统宣布，对《宪法》的任何修正都须举行公民投票，他将在解除武装工作开始后马上向国民大会提交一份草案。新军则认为，它们不能在没有政治改革的情况下解除武装。

由于在批准《阿克拉协定三》规定的重要立法和立宪改革方面没有取得任何进展，也没有任何迹象表明叛乱分子会解除武装，因此在这种情况下，政府于11月4日对布瓦凯的新军据点发起了空袭，严重破坏了18个月的停火。同时，政治反对派住所和报馆以及复员方案全国委员会各办事处均遭到洗劫。两天后，政府战斗机还袭击了位于同一城镇的法国军事基地，造成九名法国士兵死亡。独角兽部队进行了报复，摧毁了几乎整个科特迪瓦空军。

独角兽部队的攻击行为引发支持政府的民兵在阿比让街头进行大规模反法示威。一些媒体还传播仇外信息，使局势更为恶化。有几十人被杀死，9000多名法国人和其他外国国民撤离科特迪瓦。

2004年8月9日，联合国科特迪瓦行动位于阿比让的调频广播电台发起运动，向科特迪瓦播送不带偏见的新闻和信息。（联合国照片由Eskinder Debebe提供）

联合国科特迪瓦行动在整个十一月危机期间，一直致力于维持信任区沿线的和平和保护受暴力威胁的平民，特派团为逃避暴乱和抢劫分子的人提供了住所，并协助疏散外国国民。特派团还加强了对日常媒体的监测和分析，并发起大众宣传运动，以便对旨在煽动暴力和破坏和平与和解进程的虚假信息和仇恨媒体进行反击。特派团电台，即联合国科索沃行动调频台，在这场运动中发挥了关键作用。

非洲联盟谋求促使双方遵守停火，并致力于遵守《利纳－马库锡协定》和《阿克拉协定三》。南非总统塔博·姆贝基率领非洲联盟代表团访问了科特迪瓦，以促使科特迪瓦各方回到谈判桌前。11月14日，西部非洲领导人在非洲联盟主持下于尼日利亚阿布贾举行了为期一天的小型紧急首脑会议，敦促双方遵守停火协定。他们还对联合国安全理事会立即实行武器禁运的决议表示支持。

11月15日，安理会实行了立即生效且为期13个月的武器禁运，并警告将随后禁止旅行和冻结资金。

然而，安理会12月没有再发出制裁威胁，以便给姆贝基总统的调解努力提供运作机会。经过在科特迪瓦同南非领导人进行五天分别会谈后，双方再次承诺遵守《阿克拉协定三》和《利纳－马库锡和平协定》。安全理事会对科特迪瓦双方的这些承诺表示欢迎，要求双方充分履行承诺，并强调将警惕监测这些协定的充分落实情况。

一月战斗是科特迪瓦和平进程的严重挫折。它侵蚀了各方的彼此信任，令人对立即解除武装方案的机会产生怀疑。联合国威胁将对被认为阻碍和平进程的个人实行更多的制裁，从而加强了姆贝基总统代表非洲联盟提出的和平倡议，希望这项倡议取得积极成果。

联合国海地稳定特派团：克服成长期的痛苦

联合国海地稳定特派团（MINUSTAH）是2004年6月1日安全理事会成立的，目的是维持安全与稳定环境，协助政治进程并监测人权局势。特派团预计还要协助海地过渡政府调整和改革海地国家警察，解除所有武装团伙的武装。

海地目前的政治危机发生在2000年，当时前总统让·贝特朗·阿里斯蒂德及其拉瓦拉斯之家派在有严重争议的总统和议会选举中声称获胜。联合反对运动对选举结果提出挑战，拒绝与新政府合作，并随后要求总统辞职。2004年2月，面对前军官和叛乱分子日趋激烈的反抗，阿里斯蒂德总统在国际压力下辞职。在阿里斯蒂德离开后，一支由美国领导的多国部队在海地得到部署，以便恢复秩序。联合国海地稳定特派团作为联合国在这个遭受几十年贫穷和动乱蹂躏的岛国进行的第五次和平行动，于六月接管了这些责任。

同时，由三月份任职的热拉尔·拉托尔蒂总理领导的过渡政府在联合国海地稳定特派团协助下着手恢复秩序与法治。特派团旨在帮助指导该国的过渡时期，最终尽早举行新政府选举。

联合国海地稳定特派团成立不到三个月后，不得不对付一场破坏性人道主义危机：“伊万”飓风引发致命洪水，使3000多人丧生，大约40万人无家可归，“珍妮”热带风暴又淹没了海地北部大片地区，包括戈纳夫市80%以上的地区。抢劫和随后对抢劫者的暴力抗议使这场灾难更为严重。联合国海地稳定特派团--仍处于其早期部署阶段--立即面临这个世界最穷国家之一的政治和人道主义危机，同时努力加强其部队实力。该国已经存在的大规模失业、高文盲率和支离破碎的基础设施，使得这些挑战更为棘手。为了帮助人道主义援助机构满足洪灾受害者的需要，联合国海地稳定特派团尽管人力有限，但仍为分配点和仓库以及人道主义援助车队提供了安全保障。

2004年9月21日，海地遭受“珍妮”热带风暴破坏后，一架联合国直升飞机在海地戈纳伊夫卸载人道主义援助物资。 （海地稳定特派团照片由Sophia Paris提供）

到年底，联合国海地稳定特派团在实地获得了其核准6700名部队人员中的大约6000人，其核准1622名（CIVPOL）中的大约1400人，代表着大约40个国家。军事力量包括一支由来自西班牙和摩洛哥的大约360人组成的混合特遣队。海地区域邻国也对特派团很感兴趣，秘书长特别代表就来自智利，部队指挥官来自巴西，警察局长来自加拿大，维持和平人员来自八个拉丁美洲国家。

由于阿里斯蒂德总统多年前解散了国家军队，因此的主要重点是训练和改组海地国家警察（HNP），以便使它能够有效履行法律与秩序职责。联合国海地稳定特派团还同过渡政府合作，以便通过改善工作条件和提高警务人员薪酬来消除腐败。和联合国海地稳定特派团军民两方的工程师已开始重建2004年初动乱期间或之后遭到破坏的派出所，并给它们提供计算机、桌子和椅子。

一个持续存在的挑战是，前武装部队(海地武装部队)的部队虽已解散，但依然存在，给稳定国家的各项努力构成威胁。他们同海地国家警察的关系从友好共存、甚至联合巡逻，到公开敌对行动与彼此仇恨而不尽相同。

特派团一直在帮助海地警察根据国际治安和人权标准制定培训方案。特派团为54个地方警察教官制定了“培训培训者”课程，在太子港国家警察学院授课。特派团还组建了一个特殊培训队，以便评估各区域国家警察的需求，并为他们制定培训计划。

没有维持治安的权力，但需要他们协助海地国家警察在街头巡逻，并制定“警民携手维持社区治安”计划。联合国同孤儿院和监狱进行了合作，以便处理该国不同地区的侵犯人权现象。在监狱系统，一直在帮助重建牢房和改善条件，把青少年罪犯同成人罪犯分开，并给囚犯提供食物。目前还在鼓励前武装部队人员放下武器，以换取他们失去的养恤金，因为解除对立武装团伙或帮派武装将是联合国海地稳定特派团2005年的主要优先。维持和平人员和海地警察还对武装团伙进行了联合袭击。

需要把焦点主要集中在给海地国家警察提供行动支持上，由于安全威胁更加严重，这种需要限制了满足警察发展与培训需要的能力。

联合国海地稳定特派团作为一个多层面维持和平特派团，其任务还包括关注性别问题、保护儿童和提高人民对艾滋病毒/艾滋病危险的认识。艾滋病毒/艾滋病顾问办公室也在给联合国海地稳定特派团工作人员和军事特遣队提供培训和宣传，同时努力把艾滋病毒/艾滋病意识和预防纳入人口日常生活之中。办公室还分发教育材料，促进使用和分派避孕套，并提供自愿检测。到2004年底，艾滋病毒/艾滋病顾问已培训大多数、特派团军事人员和文职工作人员。特派团性别问题顾问的重点是提高妇女在民间社会中的作用，例如，利用按性别分类的选民登记信息，鼓励妇女在下次选举中竞选公职和投票。

2004年11月7日，巴西维持和平人员守卫位于海地贝来尔的一座教堂，该教堂三个月来首次开放。 （海地稳定特派团照片由Sophia Paris提供）

在调拨资源改善儿童福利方面，儿童保护股必须顾及海地危机的深刻根源，并帮助找出补救办法，纠正儿童无法接受初级教育、食物、饮水和保健服务问题。全国多达10%的儿童，即所谓的“儿童奴隶”，都在悲惨条件中生活，大都从事毫无报酬的家佣工作。贩卖儿童现象十分猖獗，未成年人被引诱加入武装团伙。街头儿童的艾滋病毒/艾滋病感染人数不断增多，令人震惊。除此之外，海地少年司法制度也十分薄弱，支离破碎，资金不足，需要进行重大改革。

明年，特派团儿童保护股打算培训和提高人们对这些儿童苦难的认识，并通过让军事和文职维持和平人员参加区域儿童保护委员会，促进和监测儿童权利。该股还将利用特遣队的若干后勤设备，重建学校、房屋和少年法院。

自然灾害和人为灾难给2004年特派团起步工作构成重大挑战。然而，联合国海地稳定特派团在很短时期内取得了迅猛进展。

苏丹--地平线上的新特派团

苏丹政府和苏丹人民解放运动/解放军（人运/解放军）签署和平议定书后，联合国安全理事会于2004年6月11日成立了联合国驻苏丹先遣团（联苏先遣团），以促进缔造和平努力，为最终一俟签署决定性和平协定后马上建立和平支助行动奠定基础。

2005年1月9日，苏丹政府和人运/解放军终于签署了《全面和平协定》，这标志着内战的结束，这场内战是在1972年亚的斯亚贝巴协定瓦解后于1983年首次爆发的。随后持续21年的冲突使这个最大非洲国家的大片地区遭到破坏，稳定和经济发展荡然无存。苏丹人民付出了可怕的代价：两百多万人死亡；四百万人背井离乡，还有大约六十万人沦为难民而在苏丹境外寻求庇护。该国的问题性质严重、规模庞大，经常波及邻国，给区域带来痛苦和动乱。

在成立先遣团以前，一个联合国技术专家小组已经驻扎在苏丹，负责为今后大规模和平行动制定后勤需求计划，寻找适当房舍和设施，确定总部和营地的适当驻区。在这一年期间，和平谈判一直在肯尼亚的奈瓦沙进行，同时维持和平行动部（维和部）也成立了一个工作小组，负责进行任务规划工作。一个由联合国系统涉及苏丹问题的各部门组成的联合国总部机构间工作队每周召开会议，为未来和平进行准备，这势必给实现和平构成极为复杂的挑战。

然而，当政府和人运/解放军之间的最后和平协定似乎即将达成之时，西部达尔富尔省又爆发了另一场危机。早在2003年2月，两个达尔富尔叛乱团伙苏丹解放军和正义与平等运动就拿起武器反抗中央政府，它们声称在该国政治和经济生活中受到忽视和排挤。到2004年初，叛乱分子同金戈威德民兵这个政府支持的民兵团伙激烈交战。金戈威德民兵被控对平民犯下暴行，包括杀戮、强暴和摧毁几百个村庄。

达尔富尔成千上万人被杀死和流离失所引起了全世界的愤慨。作为回应，联合国秘书长科菲·安南七月访问了喀土穆，在那里同政府签署了协定，政府据此承诺解除金戈威德民兵的武装。政府还同意逮捕并依法审判煽动和犯下暴行以及从事其他侵犯人权和违反国际人道主义法行为的金戈威德领导人及其同伙。安全理事会威胁实行制裁，并要求秘书长成立一个调查委员会，以便确定是否有人在达尔富尔犯下灭绝种族罪。委员会报告定于2005年初发表。

由于国际压力，苏丹政府在2004年年中同意允许国际人道主义机构更广泛地接触流离失所者营地，同意采取更强有力措施保护平民免遭暴力。联合国已加紧向位于邻国乍得的流离失所人口和难民运送人道主义救济物资。

同时，联苏先遣团也加紧努力，以便同苏丹政府和南方及达尔富尔的叛乱团伙进行接触，从而帮助实施停火和其他协定，以确保向受害人口提供人道主义援助的工作受到保护和不受阻碍。为了回应据报道全国发生的大规模侵犯人权情况，联合国部署的人权观察员数目日益增多。另外，联苏先遣团继续向安全理事会提交有关苏丹履行安理会决定情况及该国局势的月度报告。

2004年7月1日，秘书长科菲·安南在苏丹达尔富尔区域的扎姆扎姆国内流离失所者营地会见社区领导人。 （联合国照片由Eskinder Debebe提供）

联苏先遣团还向非洲联盟提供政治和后勤援助，非洲联盟在达尔富尔部署了停火监测人员，其广泛任务包括保护受直接威胁的人道主义行动和平民。联苏先遣团为此目的在埃塞俄比亚的亚的斯亚贝巴建立了一个同非洲联盟联络办事处。特派团还在给政府间发展管理局(伊加特)领导的在肯尼亚举行的南北会谈提供协助，并派遣调解专家，支持在尼日利亚阿布贾举行的非盟领导的达尔富尔会谈。

到2004年底，非洲联盟估计在达尔富尔有3320人，包括2341名军事人员，其中有450名观察员和至多815名以及适当文职人员。苏丹地域辽阔--面积同西欧相当--且南部地区完全没有基础设施，这需要联合国在极为艰巨的环境下工作。联苏先遣团在北达尔富尔州的法希尔设立一个办事处，负责同非洲联盟停火委员会进行联络，年底又在南达尔富尔州和西达尔富尔州的尼亚拉和朱奈纳建立另外两个办事处。

2004年底，当全世界的注意力都集中在达尔富尔事件和非盟支持的政府同达尔富尔叛乱团伙停火谈判之时，联苏先遣团继续推动政府和人运/解放军签署全面协定，以便制止南方的暴力活动。因此，这将为全面部署联合国特派团，支持全国全面和平进程铺平道路。维和部正在为一项可能持续六年半的行动进行规划，这是拟议和平协定要求的过渡期限。

《全面和平协定》极为复杂，结合了有关停火和安全安排、财富和权力分配和国内三个中部地区未来行政体制等各项协定。其前提是展望在苏丹各个区域促进稳定、善后与发展。在为期六年半的过渡期结束时，苏丹人民将根据自决原则，就是否保持统一抑或分成若干实体问题举行公民投票。

维和部计划在苏丹建立一个由10000至12000人组成的监测和观察行动，其中包括政治和民政职能；监测停火与安全协定；对前战斗人员解除武装、复员和重返社会进行监测、协调并可能为其提供援助；协助各项发展和人道主义活动；促进和平与法制体制；确保人权和保护儿童；协调排雷行动活动；并提供选举援助和公共信息。安全理事会预计将根据《联合国宪章》第六章核准这项多层面行动，这意味着特派团将不负责安全事项（由当事方负责提供安全），也不负责执行各方承诺。

秘书长科菲·安南在对《苏丹和平协定》表示欢迎时指出，“现在真正的挑战是，各方必须在充分执行协定时展示同样的承诺、决心和勇气，执行工作必然在很长时间内提出同样令人生畏的挑战。”

他还表示希望达尔富尔各方受到启发，设法以政治方式全面解决其冲突，而不再进一步拖延，他说：“苏丹和平是不可分割的。”