■ 目标7：联合国粮农组织的贡献

　　发展中国家的贫困和饥饿者大多数生活在农村地区；该状况将持续到2015年并在其后可能仍然如此。由于《战胜饥饿计划》的首要重点是在2015年以前的各年采取行动，因此需要将重点放在农村饥饿方面。然而，由于城市人口迅速增加，也需要讨论城市饥饿的问题：联合国人口司估计，自2020年以后城市人口将等于并随后超过农村人口。在预测的2000年至2030年期间世界人口增长的22亿人中，发展中国家的城市将增加20亿人。有关贫困和儿童营养不足的调查资料显示，许多国家生活在城市地区的贫困和营养不足者的绝对数占城市整个贫困和营养不足的份额业已增加。

　　城市穷人不成比例地依靠非正式部门就业和获得收入，并主要依靠市场购买他们的食物供应品。在一些情况下，城市农业可以成为生计和家庭食物供应的一个来源，在并入城市的前农村地区尤其如此。

　　城市家庭依赖预制食品和街头食品导致膳食的含糖量和脂肪含量高于农村家庭，从而造成城区肥胖症和非传染病发生率增加，这尤其是因为城市生活方式往往与体力活动减少有关。与此同时，更加拥挤的不健康环境（空气污染、卫生设施不足、低质饮用水）可能导致传染病增加，尽管城镇的医疗设施往往较好。

　　对城市粮食不安全的政策回应。下列情况使制定针对城市粮食安全的政策和计划变得更加容易，即这些政策a）必须触及更多的在空间上集中的人口，b）可以依靠一个公共服务网络（教育、卫生），这种网络通常比农村的网络更发达和更广泛，c）可以依靠更加有效的民间社会和非政府组织网络，这些网络可以弥补公共部门行动与私营部门行动之间的差距。同时，穷人参与的活动的数量多会限制侧重于改善他们生计的部门政策的范围。总之，关于城市粮食安全的政策属于两大类：

　　1. 加强和保护城市生计的政策。

　　为改进城市饥饿者的生计而向他们提供机遇意味着支持他们参与的生产活动，尤其是非技术劳动密集型的生产活动（公共工程、建筑、小商贩和服务）。通过改善基础设施和加强市场机构而强化城市市场的功能，将减少交易成本并有利于城市穷人进入市场。

　　由于城市穷人依靠非正式部门，因此改进治理和消除腐败尤其重要。世界银行对穷人的采访表明腐败和警察的干扰是他们抱怨的一个主要问题。

　　在建立和扩大合法的小商业方面减少障碍特别有益。也许通过寻找途径，对非正式拥有的土地给予土地财产所有权，可以释放已经存在、但不能用于生产的大量资金，例如作为增加生产性贷款的担保。如果城市政府对颁发产权证收取少量费用，这种政策也可以作为城市政府收入的一个来源。

　　有效的社会保险网计划，诸如粮食和保健补贴、现金转移以及失业援助等，对保护城市穷人的生计可能极为重要，因为他们严重依赖非正式经济。因此重要的是确保这些利益不仅仅局限于正式经济的参与者。

　　城市和城郊农业估计涉及全世界八亿城市居民，占城市地区食物消费总量的大约15%。蔬菜种植可以对城市生计作出重要贡献，因为蔬菜可以利用废水在小块土地上栽种，穷人销售蔬菜可以为购买其他食品提供资金。蔬菜也是维生素和微量营养素的一个重要来源。同样，城郊农业也是肉类、奶类和蛋类的一个重要来源。只要发展城市农业，就会面临城市住宅、基础设施和城市其他活动对土地的日益竞争。城市农业政策也必须与其牵涉的环境和卫生费用协调其潜在效益。

　　2. 对城市粮食和营养安全的直接支持。

　　减少城市粮食不安全状况的政策和计划应考虑到其性质和主要原因。一个重要的方面是膳食的质量和对健康是否有益。城市家庭、尤其是城市贫困家庭主要依靠街头食品和预制食品，用于这些食品的支出往往占其收入的三分之一。之所以如此，部分原因是穷人获取烹饪燃料有限，部分原因是购买预制食品节约时间，这在城区有很高的机遇成本。这类食品中脂肪和糖的含量高，可能引起肥胖症，并促使非传染性疾病的蔓延。

　　政策应解决非健康膳食的根源而不是试图直接支持这些膳食（通过法规或税收）。例如，如果城市穷人因烹饪燃料短缺而依赖街头食品，增加穷人获取烹饪燃料的政策就会更加奏效。同样，如果街头食品备制和食用的卫生条件不如家庭备制的食品，政策就应该侧重于加强购买食品的安全和质量。这可以通过卫生食品处理方面的教育和培训、提高公众认识和通过食品强化及补充计划而实现。如果预制食品不卫生，就必须促进与食品加工业的对话，强调减少非饱和脂肪、增加水果和蔬菜以及实用的食品标签的重要性。还需要鼓励销售和生产更健康的产品。在与广告、媒体和娱乐伙伴一起努力时，必须强调对儿童和年轻人传播清晰和毫不含糊信息的重要性。

　　增加获取安全饮用水对减少水引起的疾病极为重要。在许多发展中国家，城市较贫困地区在一天中只有很少的时间才有自来水，迫使穷人向私人销售商买水，或无水。一个通常的原因是水的价格制定不当，使城市缺乏资源。对穷人获取水资源问题的一种可能的解决办法是实行双重价格，对合理的最低用水量收取低价或不收费，然后对超过这一水平的数量大幅度提高价格。改善水的获取需要与改进卫生（如处理食物前洗手证明特别有效）的实际方法相结合。儿童接种和免疫计划是公共卫生的一个重要组成部分，对改进食品利用至关重要。遗憾的是，这些往往在发展中国家的城市受到忽视。

　　最后，需要采取措施减少穷人在运输和交通方面的支出负担。其中最明显的是交通负担。许多城市贫民生活在城镇郊区，需要长距离旅行去工作和购物。向穷人提供运作良好的公共交通和促进在他们生活的地区设立当地零售市场设施的重要性怎么强调都不会过分。提供廉价电信服务的重要性也一样，因为这些服务往往减少对利用公共交通工具的需要。

　　结论。城市粮食不安全问题是发展中国家的一个迅速增加的问题。旨在解决这一问题的政策必须一方面考虑城市生计的脆弱性，另一方面考虑运输和交通费用造成的穷人的支出、传染和非传染性疾病的负担以及他们对预制食品的依赖。如果没有正确制定的政策，可能会在经济生产寿命丧失、经济增长和国家生产力持续下降以及保健负担及其带来的费用增加方面付出沉重的代价。在农村粮食不安全与城市粮食不安全之间还存在重要的相互作用。在农村地区更有效地与饥饿和贫困作斗争可能会减少农村人口流入城市的压力，从而减少城市饥饿的发生率。

（更多内容请阅读《战胜饥饿计划》）