秘书长的报告--免于恐惧的自由

三. 免于恐惧的自由

74. 我们在发展领域的执行工作十分薄弱，而在安全方面，尽管许多国家日益感到受威胁，但我们甚至没有达成基本共识，而执行工作即使得以进行，也往往存在争议。

75. 除非我们能够就共同评估这些威胁达成一致，就我们应对这些威胁的义务形成共识，否则，联合国将不能及时向全体会员国以及全世界人民提供安全保障。这样，我们充其量只能向寻求免于恐惧的人提供一点协助。

A. 集体安全远景

76. 会员国对联合国在提供集体安全方面应发挥的适当作用，甚至对我们所面临的最大威胁的性质都不能取得一致看法，我对此感到震惊，因此在2003年11月成立了威胁、挑战和改革问题高级别小组。2004年12月，高级别小组提出了题为“一个更安全的世界：我们的共同责任”的报告（A/59/565）。

77. 我完全赞同报告所提出的总体构想以及确立更全面的集体安全概念的理由：这一安全概念不仅可以应对各种新旧威胁，而且顾及各国关切的安全问题。我相信，这一概念可以弥合对安全问题不同看法之间的鸿沟，并在面对今天的困境方面给予我们所需要的指导。

78. 在21世纪，对和平与安全威胁不仅包括国际战争和冲突，也包括国内暴力、有组织犯罪、恐怖主义以及大规模毁灭性武器。这些威胁还包括贫穷、致命传染病和环境退化，因为此类威胁可以造成同样的灾难性后果。所有这些威胁都可能大规模地导致死亡或缩短寿命，也可能破坏国家作为国际体系基本单位的地位。

79. 对于什么是最紧迫的威胁，我们的看法因贫富、地理位置和国力而有所不同。然而，我们事实上是没有选择的。今天，要有集体安全，就必须承认，世界每个地区眼里最紧迫的威胁，实际上也是所有地区最紧迫的威胁。

80. 在这个全球化世界上，我们所面临的威胁是相互关联的。富国可以受到穷国所遭到的威胁，强国可以受到弱国的威胁，反之亦然。针对美国或欧洲的核恐怖袭击，将对整个世界造成毁灭性后果，而在一个缺乏有效医疗保健系统的穷国爆发一种新的恶性大流行病，也会产生同样的后果。

81. 我们必须对这些相互关联的威胁形成新的安全共识，而这一共识的第一项内容必须是：人人享有免于恐惧的权利；对一人之威胁，就是对所有人之威胁。一旦认清这一点，我们就了解，必须应对各种威胁，我们别无选择。我们必须像对付恐怖主义那样，大力防治艾滋病毒/艾滋病，必须像防止武器扩散那样，有效地消除贫穷。我们必须像努力消除大规模毁灭性武器的威胁那样，努力消除小武器和轻武器的威胁。此外，我们必须在早期阶段采取行动，动用所掌握的各种手段，以预防性方式消除所有这些威胁。

82. 我们必须确保各国遵守所签署的安全条约，这样，各方可以继续从中受益。要各国对多边机制抱有信心，并利用多边机制避免冲突，监测工作就必须更加一致，实施工作就必须更加有效，而且在必要时，条约执行工作也必须更加坚定。

83. 这些并非是理论问题，而是迫在眉睫的实际问题。如果我们不能在今年就这些问题达成共识，并就此开始采取行动，那么，我们可能不再有机会。今年，我们必须把握时机，就若干关键政策和机构优先项目采取行动，使联合国成为防止冲突的有效手段。这一向是联合国应有的作用。

84. 我们必须采取行动，确保灾难性恐怖主义永远不会成为现实。这就必须要有新的全球战略，首先是，由会员国对恐怖主义的定义达成协议，并将这一定义纳入一项全面公约之中。此外，各国必须签署、批准、执行并遵守打击有组织犯罪和腐败的全面公约。各国还必须作出承诺，采取紧急措施防止核生化武器落入恐怖集团之手。

85. 我们必须给处理核生化武器威胁的多边框架注入新的活力。这些武器所构成的威胁并不局限于恐怖用途。自推动各国裁军以及防止武器扩散的多边文书签订以来，这些文书对维护国际和平与安全发挥了核心作用。但是，这些文书现在面临着被削弱的危险。必须恢复这些文书的活力，以确保在裁军方面取得持续进展，并应对扩散事件连串发生，尤其是在核领域出现这种情况的可能性日增的问题。

86. 我们必须继续减少战事的频仍和战争的爆发。这就必须像上文第二节提出的那样强调发展，强化提供军事支助和民政支助的手段，因为这些手段是预防和结束战争以及建立持久和平所必需的。对预防、促成和平、维持和平以及建设和平的投入，可以拯救数以百万计的生命。倘若在1990年代初期成功地执行了两项和平协定��安哥拉的《比塞塞协定》和卢旺达的《阿鲁沙协定》，我们本可以使近300万人就可幸存下来。

B. 预防灾难性恐怖主义

跨国恐怖主义

87. 恐怖主义危及联合国的一切主张：尊重人权、法治、保护平民；民族与国家之间的相互容忍；和平解决冲突。在过去五年里，恐怖主义成为一种日益紧迫的威胁。恐怖集团的跨国网络遍及全球，以实施普遍威胁为共同目标。这些集团表明有意获得核生化武器，造成大规模死亡。只要此类袭击有一次得逞，加上引发的连环事件，我们的世界可能永远改变。

88. 我们打击恐怖主义的战略必须全面，并应以五大支柱为基础：必须着重劝阻人们不要诉诸恐怖主义或支持恐怖主义；必须切断恐怖分子获得资金和材料的来源；必须阻止国家支助恐怖主义；必须发展击败恐怖主义的国家能力；必须捍卫人权。我敦促会员国以及各地的民间社会组织参加这一战略。

89. 必须刻不容缓地采取下述措施。

90. 我们必须让所有可能想支持恐怖主义的人们相信，就促进其事业而言，恐怖主义既不是可以接受的方式，也不是有效的方式。然而，由于会员国不能就包括恐怖主义定义在内的一项全面公约达成协议，联合国不能充分发挥其道德权威和谴责恐怖主义的力量。

91. 对所谓“国家恐怖主义”的辩论，现在应当搁置了。国际法已经对国家使用暴力作出周详的规范。抵抗占领的权利，必须根据其真正含义来理解。这一权利绝不包括故意杀害或伤害平民的权利。我完全赞同高级别小组关于界定恐怖主义的呼吁。这一定义将阐明，除现有公约已禁止的行动之外，任何有意造成平民或非战斗员死亡或严重身体伤害的行动，目的在于恐吓人口或强迫一国政府或一个国际组织实施或不实施任何行为的，均构成恐怖主义行动。我认为，这项提议具有明确的道德力量，因此，我强烈敦促世界各国领导人共同支持这一提议，在大会第六十届会议结束之前缔结一项关于恐怖主义的全面公约。

92. 我们必须切断恐怖分子获得核材料的来源。这不仅意味着将具有危险性的材料加固、保护，并在可能时予以消除，还意味着实施有效的出口管制。尽管八大工业化国家（8国集团）和安全理事会已为此采取重要措施，我们必须确保这些措施不但得到充分执行，而且相辅相成。我敦促会员国尽速完成制止核恐怖主义行为的国际公约。

93. 生物恐怖主义的威胁不同于核恐怖主义的威胁。世界各地数千个实验室不久将有能力生产极具杀伤力的人造病原体。我们应对这一危险的最佳防范措施就是加强公共卫生，上文第二节就此提出的各项建议具有两个优点：这些建议不仅有助于预防自然发生的传染病和祸害，而且有助于加强我们对人为传播的传染病的防范。强化地方卫生体系，是一项需要一代人才能完成的任务。我们在致力于这项任务时，还必须确保现有全球应对措施的适足性。在监测及应对致命传染病的爆发方面，无论是自然发生的还是可疑的传染病，世界卫生组织全球疫情警报和反应网表现出色。然而，这一出色表现是在资金有限的情况下完成的。我敦促会员国从我们大家的利益出发，向该网络提供彻底完成任务所需要的资金。

94. 恐怖分子不对任何人负责，而我们却必须永远牢记我们对全世界公民的责任。在打击恐怖主义的斗争中，我们绝不可损害人权。如果我们损害了人权，恐怖分子就更容易达到其目的之一。如果我们放弃了道德制高点，就恰恰会在恐怖分子招募工作的对象人口中引发紧张情绪、仇恨以及对政府的不信任。我敦促会员国设立一个特别报告员，就反恐措施同国际人权法的相容性向人权委员会提出报告。

有组织犯罪

95. 恐怖主义的威胁同有组织犯罪的威胁密切相关；有组织犯罪的威胁与日俱增，影响到各国的安全。有组织犯罪削弱国家力量，阻碍经济增长，使许多内战加剧，经常破坏联合国的建设和平努力，为恐怖组织提供了资助机制。有组织犯罪集团还大量参与非法移民偷渡和武器贩运。

96. 近年来，联合国在建立打击有组织犯罪和腐败的国际标准和规范的框架方面取得重要进展，几项主要公约和议定书已获得通过或生效。然而，这些条约的许多缔约国尚未充分执行这些条约，有时是因为这些国家确实缺乏执行能力。所有国家应该批准并施行这些公约，同时，还应相互帮助，加强国内刑事司法和法治制度。会员国应该向联合国毒品和犯罪问题办事处提供足够的资金，使其发挥监督公约执行工作的关键作用。

C. 核生化武器

97. 为控制核技术的危险，同时又驾驭核技术的潜力所作的多边努力，几乎与联合国本身的历史一样悠久。《不扩散核武器条约》¹² 到本月已有35年历史，其不可或缺性已经得到证明：该条约不仅降低了核危险，还展现了多边协定在维护国际和平与安全方面的价值。而今，该条约遭遇到条约缔约国第一次退出的情况，面临着因核查和执行问题日多而产生的信任危机和遵守危机。裁军谈判会议本身面临着是否具有实用意义的危机，在一定程度上，这归咎于决策程序失调以及随之产生的瘫痪状态。

98. 必须在裁军和不扩散方面取得进展，而且两者不应彼此牵制。应该承认核武器国家最近为实现裁军所采取的举措。双边协定，包括美国和俄罗斯联邦在2002年签署的《削减战略进攻性武器条约》，不仅使数千件核武器得到拆除，还同时赢得了对于进一步大量削减储存的承诺。然而，核武器国家因其独特的地位而必须承特殊的责任，它们必须作出更大努力，除其他外，包括进一步削减其拥有的大量非战略性核武器，努力达成规定以不可逆转方式拆除武器的军备控制协定。核武器国家还应重申对消极安全保证的承诺。必须迅速对裂变材料禁产条约展开谈判。此外，在促进《全面禁止核试验条约》生效之前，必须继续维持暂停核试爆。我强烈鼓励《不扩散核武器条约》缔约国在2005年审议大会上支持这些措施。

99. 核技术的扩散加剧了核制度内部长期存在的紧张局面，这一情况源自以下这一简单的事实：制造民用核燃料所需的技术可以用来研发核武器。降低这一紧张局面的措施，必须直面核扩散的危险，必须考虑到核技术在环境、能源、经济和研究领域的重要用途。首先，必须普遍通过示范附加议定书，以此加强国际原子能机构（原子能机构）的核查权力。第二，尽管不应减少非核武器国家从核技术中获得的收益，我们应该设法制定鼓励办法，促使各国自愿放弃发展本国的铀浓缩能力和钚分离能力，同时又保证向这些国家供应开发和平用途所必需的燃料。一种办法是作出某种安排，由原子能机构担保以市场价格向民用核技术的用户提供裂变材料。

100.　尽管《不扩散核武器条约》依然是不扩散制度的基础，我们应该欢迎最近为补充该制度所作的努力。这些努力包括安全理事会第1540（2004）号决议。该决议旨在防止非国家行为者获得核生化武器、技术和材料及其运载工具；自愿参加的防扩散安全倡议。越来越多的国家正在依照该倡议开展合作，防止核生化武器的非法贩运。

101.　如同肩射导弹的扩散可能为恐怖主义所利用一样，高精度增程弹道导弹容易获取这一问题，也是许多国家与日俱增的关切。会员国应各自对导弹及其他核生化武器的运载工具、火箭以及肩射导弹采取有效的出口管制，并禁止向非国家行为者转让任何此类武器或运载工具。安全理事会还应考虑通过一项决议，使恐怖分子更难以获得或使用肩射导弹。

102.　已取得进展的方面应加以巩固。1997年《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》¹³ 要求所有缔约国彻底消除、销毁化学武器，为完成一个多世纪之前已着手进行的任务提供了一次历史性机会。《化学武器公约》缔约国应再度作出承诺，如期销毁已申报的化学武器储存。我吁请所有国家立即参加该公约。

103.　1975年《禁止细菌（生物）及毒素武器的发展、生产和储存以及销毁这类武器的公约》¹⁴ 得到很大程度的支持和遵守，并通过近年来的年会得到进一步加强。缔约国应在2006年审查大会上巩固这些会议的成果，承诺采取进一步措施加强《生物和毒素武器公约》。我还吁请各国立即参加该《公约》，增加化学防御计划的透明度。

104.　必须进一步努力加强生物安全制度。应该加强秘书长依照大会第42/37号决议的授权，调查涉嫌使用生物制剂事件的能力，以吸收最新技术和专业知识；安全理事会应依照安全理事会第620（1988）号决议的规定利用这一能力。

105.　的确，安全理事会必须更好地了解涉及核生化威胁的一切事项。我鼓励安理会定期邀请原子能机构总干事和禁止化学武器公约总干事就保障监督和核查进程的现状向安理会汇报情况。我本人将同世界卫生组织总干事协商，随时准备利用联合国《宪章》第九十九条授予的权力，提请安全理事会注意威胁国际和平与安全的大规模传染病爆发事件。

D. 减少战争的爆发和战事的频仍

106.　对于联合国来说，最根本的任务莫过于预防和解决血腥冲突。尤其是，预防必须是我们所有工作的中心：从消除贫穷和促进可持续发展；到加强国家管理冲突能力、促进民主和法治以及制止小武器和轻武器流通；以至指导诸如斡旋、安全理事会特派团和预防性部署等预防性业务活动。

107.　会员国必须确保联合国具备适当的结构和足够的资源，以完成这些至关重要的任务。

调停

108.　几乎可以肯定，通过秘书长的“斡旋”帮助和平解决冲突，联合国已防止了许多战争，尽管要证明这一点并不容易。在过去15年里，通过调停结束的内战超过了过去两个世纪中的总数，这在很大程度上是因为联合国发挥领导作用，提供谈判机会，进行战略协调以及提供执行和平协定的资源。但是，如果有足够的能力和人员，我们无疑本可以挽救更多的生命。我敦促会员国为秘书长履行斡旋职能划拨更多的资源。

制裁

109.　制裁是安全理事会以预防手段处理对国际和平与安全的威胁时可使用的一种极其重要的工具。制裁是战争与文字之间的必要中间地带。在有些情况下，制裁可有助于达成协定。在另一些情况下，可把制裁同军事压力结合起来，削弱和孤立公然违反安全理事会决议的反叛集团或国家。

110.　对交战方，特别是对应受严责的政策负有最直接责任的个人使用金融、外交、军火、航空、旅行和商品制裁，将继续是联合国掌握的一种至关重要的武器。应通过加强各国实施制裁的能力、建立有充足资源的监测机制，以及减轻制裁造成的人道主义后果，使安全理事会的所有制裁都得到有效的执行和实施。鉴于往往是在困难的环境中使用制裁，并考虑到近几年来吸取的经验教训，必须仔细地拟定今后制裁制度的结构，尽可能减少对无辜第三方（包括被制裁国平民)造成的苦难，保护所涉方案和机构不受损害。

维持和平

111.　几十年来，联合国作出很大努力来稳定冲突地区的局势，在过去约15年中，还通过部署维持和平部队帮助摆脱冲突的国家。联合国和平行动问题小组报告（A/55/305-S/2000/809）的发表，促使我们对维持和平行动管理进行了重要改革。自那时以来，会员国恢复了对联合国维持和平的信任，对维和行动的要求大增，因此联合国目前驻各地特派团的数目超过了以往任何时候。大多数特派团部署在非洲。但我遗憾地说，发达国家越来越不愿意向非洲派遣部队。因此，我们的能力严重紧缺。

112.　我呼吁会员国作出更多的努力，确保联合国具备切实维持和平的能力，与会员国对联合国的要求相称。特别是，我敦促会员国改进部署备选方案，在联合国安排框架内建立能够迅速部署的战略储备。发展联合国的能力不应与许多区域组织正在作出的令人钦佩的努力相竞争，而应与这些组织合作。例如，欧洲联盟关于建立战斗后备队的决定和非洲联盟关于建立非洲后备能力的决定，是对我们自己的工作极为重要的补充。确实，我认为向前迈出决定性的一步的时机已经成熟：在维持和平能力方面建立一个环环相扣的系统，使联合国能够同相关区域组织在一种可预测和可靠的伙伴关系中共同努力。

113.　因为法治是持久和平的一个关键要素，联合国维持和平行动人员和建设和平人员本身负有尊重法律的庄严职责，特别是尊重根据其任务应予帮助的人的权利。最近出现了关于联合国行政官员和维持和平人员行为不当的指控，因此联合国系统应重申其尊重、恪守和执行国际法、基本人权和正当程序基本标准的承诺。我将努力加强对联合国维持和平行动行监督的内部能力，并提醒会员国注意，它们有义务对本国特遣队中在部署国实施犯罪的人提出起诉。我尤其感到不安的是，据称有联合国维持和平人员对未成年人和其他易受害的人进行性剥削，我已颁布对这种犯罪行为的“零容忍”政策，适用于参与联合国行动的所有人员。我大力鼓励会员国对本国的特遣队也这样做。

建设和平

114.　令人遗憾的是，一些重大失误使我们在调停和执行和平协定方面的成功记录蒙上了污点。确实，1990年代一些最严重的暴力惨剧就发生在谈判和平协定之后。1993年安哥拉和1994年卢旺达的情况就是这样。在战争刚结束的所有国家中，大约半数国家在五年内再次陷入暴力。这两点无疑表明：要防止冲突，就必须确保和平协定以持续和可持续的方式得到实施。然而，正是在这个问题上，联合国的体制有很大的漏洞：联合国系统中没有任何机构能有效地处理帮助国家从战争走向持久和平的难题。因此我建议，为进行这项工作，会员国建立一个政府间建设和平委员会，并在联合国秘书处内建立一个建设和平支助厅。

115.　建设和平委员会可履行以下职能：在战争刚结束后，改进联合国的持续恢复规划工作，重点是及早建立必要的机构；帮助确保为早期恢复活动提供可预见的资金，其方法包括全面审查各种摊款、自愿捐款和长期供资机制；更好地协调联合国各基金、方案和机构的许多冲突后活动；提供一个论坛，使联合国、主要双边捐助者、部队派遣国、相关区域行为者和区域组织、国际金融机构以及有关国家的政府或过渡政府能够交流各自的冲突后恢复战略的信息，从而使这些战略更加连贯一致；定期审查实现中期恢复目标的进展情况；延长政治上关注冲突后恢复问题的期间。我不认为此种机构应具有预警或监测职能，但如果会员国能够在任何阶段利用建设和平委员会的咨询意见，以及能够请建设和平常设基金协助建立旨在减少冲突的国内机构，包括加强法治机构，那将是很有益的。

116.　我认为，此种机构如果根据冲突的不同阶段先后向安全理事会和经济及社会理事会提交报告，就能最好地把效率同正当性结合起来。应避免同时提交报告，否则会造成重复和混淆。

117.　如果建设和平委员会的核心成员由一些安全理事会成员、同等数目的经济及社会理事会成员、主要部队派遣国以及和平建设常设基金主要捐助者组成，就能取得最大成效。在针对具体国家的行动中，和平建设委员会应使国家当局或过渡当局、相关区域行为者和组织、部队派遣国（若适用）和该国的主要捐助国都参与其工作。

118.　国际金融机构的参与至关重要。我已开始同这些机构讨论，以确定它们能够以何种最佳方式参与，同时适当地尊重这些机构的任务和管理安排。

119.　这些讨论在2005年9月之前结束后，我会向会员国提出一份更加全面的提议供审议。

小武器、轻武器和地雷

120.　小武器和轻武器的积累和扩散仍然是对和平、稳定和可持续发展的一个严重威胁。自2001年通过了《从各个方面防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易的行动纲领》¹⁵ 以来，对这个问题的认识增强了，并且有了多项处理这个问题的倡议。现在我们必须开始真正改变现状，确保更好地执行武器禁运措施，加强前战斗人员解除武装方案，谈判一项关于小武器和轻武器的标识和追查问题的具有法律约束力的国际文书和一项防止、打击和消除非法中介活动的国际文书。我敦促会员国至迟于明年的行动纲领审议大会商定一项关于武器标识和追查的文书，并加速关于非法中介活动的文书的谈判。

121.　我们还必须继续开展消除地雷祸害的工作。地雷和其他战争残留爆炸物继续在世界将近半数国家杀伤无辜，阻碍整个社区摆脱贫穷的努力。以《禁止或限制使用某些可被认为具有过分伤害力或滥杀滥伤作用的常规武器公约》¹⁶ 修正的第二号议定书¹⁷ 补充的《关于禁止使用、储存、生产和转让杀伤人员地雷及销毁此种地雷的公约》¹⁸ 现在有144个缔约国，确实已使实地情况发生变化。地雷转让基本已停止，过去曾是雷区的大片土地已排清地雷，销毁的储存地雷超过3 100万枚。当然，并非所有公约缔约国都全面实施公约，未参加公约的国家的武库中还储存着大量地雷。因此，我促请缔约国充分履行义务，并吁请尚未加入公约和议定书的国家尽早加入。

E. 使用武力

122.　最后，我们应当达成共识的一个关键部分是，必须就可以在何时以何种方式使用武力维护国际和平与安全的问题达成协议。近几年来，会员国在这个问题上分歧很大，在以下问题上有不同的观点：国家是否有权为先发制人而使用军事力量，对紧迫威胁采取自卫行动；国家是否有权为预防目的而使用军事力量，对潜在威胁或非紧迫威胁采取自卫行动；以及国家是否有权��或有义务��为保护目的使用军事力量，以使其他国家的公民免遭灭绝种族或类似罪行之害。

123.　如果联合国要按照其宗旨成为解决分歧的论坛，而不只是表现分歧的舞台，就必须在这些问题上达成协议。而我认为，本组织目前的《宪章》为我们所需的相互理解提供了良好的基础。

124.　第五十一条充分涵盖了紧迫威胁的情况，并维护主权国家对武力攻击进行自卫的自然权利。律师们早就认识到其中包括即将发生的攻击和已发生的攻击。

125.　在威胁并非紧迫而是潜在的情况下，《宪章》充分授权安全理事会使用军事力量，包括为预防目的使用军事力量，以维护国际和平与安全。至于灭绝种族、族裔清洗和其他类似危害人类罪，这些不也是对国际和平与安全的威胁？人类难道不应依赖安全理事会给予保护？

126.　我们的任务不是寻求取代安全理事会的权力来源，而是要安理会更好地发挥作用。在考虑是否核可或认可使用军事力量时，安理会应就以下问题取得共同看法：如何衡量威胁的严重性；拟议的军事行动的适当目的；不使用武力的手段是否有无可能遏制威胁；军事办法与面临的威胁是否相称；是否有合理的成功机会。承诺以这样的方式来说明采取军事行动的理由，安理会的审议工作就可以更加透明，其决定更可能得到各国政府和世界舆论的尊重。因此我建议安全理事会在决定是否核可或授权使用武力时，通过一项决议，阐明这些原则，说明以这些原则为指导的意图。