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第10章

统筹规划和管理陆地资源的方法

导 言

10.1. 土地就其地形和空间性质而言通常是指一个自然实体,从更广义来说,它还包括自然资源:土地包含在土壤、矿物、水和生物群。这些部分组成了生态系统,为维持环境的生命支持系统和生产能力的完整性提供各种必要服务。陆地资源的使用方式利用了所有这些特性。土地是一种有限的资源,而它所承受的自然资源会随着时间的推移并根据管理状况和使用情况而变化。不断增长的人类需求和经济活动正在给陆地资源造成空前的压力,引起竞争和冲突,从而造成对土地和陆地资源的使用不当。如果今后要不断满足人类的需要,现在就有必要解决这些冲突,并逐步提高土地及其自然资源的使用效率和效益。统筹规划和管理自然环境和土地使用是实现这个目标的十分切实可行的方法。它通过对土地的各种用途的综合研究,可以尽量减少冲突,进行最有效的权衡利弊,并可以把社会经济发展与保护和改善环境联系起来,从而有助于实现可持续发展的目标。对涉及土地使用和陆地资源各方面的部门规划和管理活动的协调体现了这种统筹方法的实质。

10.2. 本章由一个方案领域“统筹规划和管理陆地资源的方法”组成,论及改革和必要时在某种程度上加强决策机构的问题,其中包括现行政策、规划和管理程序与方法,这些方面能有助于对陆地资源采用统筹方法。它并不讨论规划和管理的业务方面,因为这些问题更适合于在有关部门性方案加以讨论。由于本方案论及可持续发展决策中一个重要的跨部门问题,所以与一些直接涉及这个问题的其他方案密切相关。

方案领域

统筹规划和管理陆地资源的方法

行动依据

10.3. 陆地资源有各种用途,这些用途相互作用,而且又可能相互竞争;因此最好能统筹规划和管理其所有用途。应从两个方面统筹兼顾,一方面考虑到所有环境、社会和经济因素(包括诸如各种经济和社会部门对环境和自然资源的影响)另一方面考虑到所有环境和资源组成部分(即空气、水、生物群、土地、地质和自然资源)。综合考虑有利于进行适当选择和权衡利弊,从而最大限度地提高可持续的生产力和扩充用途。在重大人口安置或发展项目执行过程中或随后可以在市场上购置土地的时候,就出现了把土地分配给不同用途的机会。这反过来又提供了机会,支持传统的可持续土地管理模式,或对养护生物多样性或提供关键的生态服务给予保护地位。

10.4. 可以把一些技术、框架和过程结合起来,以利于实行统筹方法。这些对国家和地方一级、生态系统或地区一级的规划和管理过程以及对具体行动计划的拟订都是不可缺少的支持。许多组成部分已经存在,但需要更广泛地加以应用,进一步发展和加强。这个方案领域主要为协调决策工作提供一个框架;因此本章不包括其内容和业务职能,这些方面将在21世纪议程的有关部门性方案中加以论述。

目 标

10.5. 总体目标是便利把土地分配给那些可提供最多持续利益的用途,促进陆地资源的可持续的统筹管理。这样做时,应考虑到环境、社会和经济问题。保护区、私人财产权利、土著人民及其社区和其他当地社区权利以及妇女在农业和农村发展的经济作用等问题也应加以考虑。更具体地说,目标如下:

(a) 至迟在1996年审查和拟订支持土地的最佳使用和陆地资源的可持续管理的政策;

(b) 至迟在2000年改善和加强土地和陆地资源的规划、管理和评价制度;

(c) 至迟在1998年加强土地和陆地资源的机构和协调机制;

(d) 至迟在1996年建立有关机制,以利于所有有关方面特别是当地社区和人民积极参与土地使用和管理的决策。

活 动

(a) 与管理有关的活动

拟订支助性政策和政策手段

10.6. 各国政府应在适当的级别上,在区域和国际组织的支持下,确保各项政策和政策手段支持土地的尽可能最佳使用和陆地资源的可持续管理。应特别注意农业土地的作用。为此,各国政府应:

(a) 在国家、区域和地方各级综合制定目标和拟订政策,要考虑到环境、社会人口和经济问题;

(b) 拟订政策,鼓励可持续的土地使用和陆地资源的管理,要考虑到陆地资源基础、人口问题和当地人的利益;

(c) 审查规章制度,包括法律、条例和实施程序,查明需要何种改善,以便支持可持续的土地使用和陆地资源管理,限制将具有生产力的可耕地转向其他用途;

(d) 应用经济手段,发展结构机制和制订奖励办法,鼓励土地的尽可能最佳使用和陆地资源的可持续管理;

(e) 为便于采取有效行动和采用由地方推动的方法,提倡将决策权下放至最低级别的政府机构。

加强规划和管理制度

10.7. 各国政府在适当的级别上,在区域和国际组织的支持下,审查和酌情修订规划和管理制度,以利于采用统筹方法。为此,各国政府应:

(a) 利用例如将重点放在一个生态系统或流域的景观生态规划(LANDEP)或其他方法,采取有利于将空气、水、土地和其他自然资源等环境因素结合起来的规划和管理制度;

(b) 采用可以综合发展与环境目标的战略框架; 这些框架的例子包括可持续的谋生制度、农村发展、世界养护战略/爱护地球、第一环境保护(第一环保)及其他方面;

(c) 制订一个关于土地使用和自然环境规划的总框架,据以发展专门而更详细的部门计划(如保护区、农业、森林、人类住区、农村发展);设立部门间协商机构,简化项目的规划和实施;

(d) 加强土地和自然资源管理制度,采纳合适的传统办法和土办法;这些办法的例子包括畜牧、Hema保留牧场(传统的伊斯兰保留地)和梯田农业;

(e) 研究和必要时制订创新的灵活方案筹资办法;

(f) 编制详细的土地能力清单,以指导在国家和地方两级的可持续的陆地资源分配、管理和使用。

促进适当的规划和管理工具的应用

10.8. 各国政府应在适当的级别上,在国家和国际组织支持下,鼓励改善、进一步拟订和推广应用有利于统筹和可持续地处理土地和资源的规划和管理工具。为此,各国政府应:

(a) 采用改进的制度解释和综合分析关于土地使用和陆地资源的数据;

(b) 系统地应用评价具体行动的环境、社会和经济影响、风险、成本和效益的技术和程序;

(c) 分析和试验把土地和生态系统的功能以及陆地资源的价值纳入国民核算的方法。

提高认识

10.9. 各国政府在适当的级别上,同国家机构和利益群体合作,在区域和国际组织的支持下,开展提高认识运动,以便教育人民,使他们注意到统筹管理土地和陆地资源的重要性以及个人和社会群体可以起的作用。同时应该提供资源,以便采取更好的土地利用办法和可持续的管理办法。

促进公众参与

10.10. 各国政府应在适当的级别上,同国家组织合作,在区域及国际组织的支持下,设立创新的程序、方案、项目和服务,促进鼓励所有受影响的人积极参与决策和执行过程,尤其是迄今仍往往被排斥在外的群体,如妇女、青年、土著人民及其社区和当地社区等。

(b) 数据和资料

加强资料系统

10.11. 各国政府应在适当级别上,同国家机构和私营部门合作,在区域和国际组织的支持下,加强在土地使用和管理方面作出决定和评估这方面将来的变化所需的资料系统。为此,各国政府应:

(a) 在全球、区域、国家和地方各级加强与陆地资源有关的环境、经济和社会数据的资料、分类观察和评价系统,以及加强有关土地能力和土地使用与管理模式的资料、分类观察和评价系统;

(b) 加强有关土地和陆地资料部门现有的数据系统之间的协调,加强国家收集和评价数据的能力;

(c) 以易懂的方式向人口各阶层,特别是当地社区和妇女,提供就土地使用和管理作出知情决定所必要的合宜技术资料;

(d) 支持低成本、由社区管理的资料收集系统,以收集关于陆地资源,包括土壤、森林覆盖、野生动物、气候和其他因素的现状和变化过程的可比较资料。

(c) 国际和区域协调及合作

设立区域机构

10.12. 各国政府应在适当级别上,在区域和国际组织的支持下,加强区域合作,交换关于陆地资源的资料。为此,各国政府应:

(a) 研究和拟订支持土地使用和自然环境规划方案的区域政策;

(b) 鼓励区域内各国拟订土地使用和自然环境计划;

(c) 设计资料系统,促进培训工作;

(d) 通过网络和其他适当手段,交换有关在国家和地方两级实行民众参与陆地资源统筹规划和管理过程和结果的资料。

实施手段

(a) 筹资和费用评价

10.13. 环发会议秘书处估计,实施这个方案的各项活动的每年(1993-2000年)平均费用总额约为5 000万美元,来自国际社会以赠款或减让条件方式提供的资金。这些都只是指示性和估计性数额,尚未经过各国政府审查。实际费用和融资条件,包括任何非减让性条件,除其他外,都将取决于各国政府为实施各项活动而决定采取的具体战略和方案。

(b) 科技手段

增强对陆地资源系统的科学认识

10.14. 各国政府应在适当级别上,同国家和国际科学界合作,在有关国家与国际组织的支持有关陆地资源系统及可持续发展和管理办法所涉问题的配合当地环境的研究。应酌情优先进行下列活动:

(a) 评估土地潜力能力和生态系统的功能;

(b) 研究生态系统的相互作用以及陆地资源与社会、经济和环境系统之间的相互作用;

(c) 制订陆地资源的可持续能力指标,同时考虑到环境、经济、社会、人口、文化和政治因素。

通过试验项目检验研究成果

10.15. 各国政府应在适当级别上,同国家和国际科学界合作,在有关国际组织的支持下,通过试验项目,研究和检验改良办法对统筹规划和管理陆地资源的适用性,包括研究和检验各种技术、社会和体制因素。

(c) 人力资源开发

加强教育和培训

10.16. 各国政府应在适当级别上,同有关地方当局、非政府组织和国际机构合作,促进对土地和陆地资源进行可持续规划和管理所需人力资源的开发。为此,应提供奖励,以促进地方积极性,并提高地方管理能力,特别是妇女的管理能力,办法是:

(a) 在中小学课程以及技术、职业和大学的培训中强调多学科综合教育;

(b) 对所有有关方面进行培训,使其以可持续的方法统筹处理陆地资源;

(c) 向社区、有关推广机构、社区团体和非政府组织提供关于在其他地方成功应用的土地管理技术和办法的培训。

(d) 能力建设

加强技术能力

10.17. 各国政府应在适当级别上,同其他国家政府合作,在有关国际组织的支持下,促进使各方为教育和培训以及技术和技能转让作出有重点的共同努力,以支持国家、州/省和地方各级可持续的规划和管理过程的各方面。

加强机构

10.18. 各国政府应在适当级别上并在有关国际组织的支持下:

(a) 审查并酌情修改土地和自然资源主管机构的任务,明确规定其任务包括环境、社会和经济问题进行多科性综合处理;

(b) 加强土地使用和资源管理事务主管机构之间的协调机制,以利于统筹部门性问题和战略;

(c) 加强地方决策能力,改进与上级的协调。


 
         版权所有,联合国新闻部信息技术科 二零零二年四月十八日