背景资料

1. 利害所在？

尽管社区、政府以及国际组织作出了努力，但自然灾害造成的人员和经济损失持续上升。国际减少自然灾害十年(1990-1999年减灾十年)虽有助于提高对减少风险的需要的认识，这显然是不够的。根据再保险公司提供的2003年数据，发生了大约700起灾害，造成50 000余人丧生，比前一年（11 000人）增加了近四倍；1980年以来，受害者人数如此之高的情况只有四次。经济损失上升到600多亿美元（2002年：550亿美元）。发展中国家受到的影响不成比例，按每个单位的国内总产值计算，其损失大约高出富裕国家五倍，有时超过了多年来之不易而又迫切需要的经济发展。

遭受危害的脆弱性不断增加这一潜在的问题，在一定程度上与开发活动、尤其是与贫穷有关。在地方和国际一级作出的开发决策往往加大了遭受危害的脆弱程度，而不是降低这一风险。减贫战略仍然没有顾及到减少遭受自然和技术灾害的风险和脆弱程度的必要性。若要实现千年发展目标，就需要开展更多的工作，改善对灾害多发社区的社会保护。

正值减灾十年中期审查之际，1994年在日本横滨举行了减少自然灾害世界会议。此后，《建立更安全的世界的横滨战略：预防、防备和减轻自然灾害的指导方针》及其《行动计划》成为减灾领域的国际蓝图。

1999年12月，联合国大会通过了国际减少灾害战略（减灾战略），以对减灾十年的成就采取后续行动，促进全世界减灾工作的执行情况。已经取得了进展，而且减灾现已被确认为可持续发展问题世界首脑会议（2002年）《约翰内斯堡执行计划》中可持续发展的关键组成部分。减灾战略秘书处2002年出版了第一个减灾倡议全球总结《与风险共存》，其中重点介绍了取得的进展和面对的挑战。

2. 为什么举行减少灾害问题国际会议？

减少灾害问题国际会议是一个里程碑性的活动，目的是提升减少灾害风险在发展规划和发展实践中的地位。对于在国家一级推动战略性、系统性做法，解决脆弱性问题，降低遭受自然危害的风险而言，这次会议提供一个绝无仅有的机会。

对减少灾害的承诺持续增加，不过，实际履行承诺的水平依然很低。自然灾害造成的人员和经济损失继续攀升，仍然是可持续发展和实现千年发展目标的主要障碍。新的风险正在出现。减少灾害问题国际会议将对各国政府及其决策者提供指导和动力，以使之更多的注意此类关键问题，从而找到将减少风险措施纳入到减贫行动中的务实方法。

这次会议将在1994年《横滨战略及其行动计划》执行情况的审查结果的基础上更进一步，[1]: 以期：

评估成就，查明良好做法；

• 明确全世界减灾倡议中仍然存在的挑战、关键需求以及机会，审视正在出现的问题；

• 拟定减少灾害风险方面的一整套目标和行动领域，以执行《约翰内斯堡可持续发展执行计划》的各项目标，以此作为实现相关千年发展目标的必要条件。

• 这次会议定于2005年1月18日至22日在日本兵库县神户举行，在阪神大地震十周年纪念活动后随即进行。1995年1月17日凌晨，神户以及周边地区发生阪神大地震，造成6 400余人死亡，大约40 000人受伤。
  

3. 《横滨战略及其行动计划》

《建立更安全的世界的横滨战略》作为国际减少自然灾害十年（减灾十年）中期审查的主要成果，在减少自然灾害国际会议（1994年5月，日本横滨）上通过。

横滨战略的原则

1. 风险评估是采取充分、成功的减灾政策和措施的必要步骤。

2. 灾害预防和防备对于降低救灾赈济的需要是至关重要的。

3. 灾害预防和防备应该被看作是国家、区域、双边、多边和国际各级发展政策和发展规划的组成部分。

4. 发展和加强预防、减少和减轻灾害的能力是当务之急。

5. 即将发生的灾害的早期预警，以及利用包括广播服务在内的电信手段有效地传播预警，是灾害预防和防备取得成功的关键因素。

6. 只有在地方社区、国家政府、区域和国际各级参与的情况下，预防性措施才会取得最大效果。

7. 通过对整个社区进行适当教育和培训，采用侧重目标群体的适当发展设计和发展格局，才能降低脆弱程度。

8. 国际社会接受共享预防、减少或减轻灾害所需技术的必要性；应作为技术合作的组成部分，免费、及时地提供这些技术。

9. 作为与减缓贫穷相一致的可持续发展的组成部分，环境保护对预防和减轻自然灾害是不可或缺的。

10. 每个国家对保护本国人民、基础设施及其他国有财富免遭自然灾害的影响负有根本责任。在减少自然灾害领域，国际社会应该表现出坚定的政治决心，充分调动并有效利用现有资源，同时铭记发展中国家、尤其是最不发达国家的需求。

4. 减少灾害问题世界会议的目标

2003年12月23日，联合国大会通过了第A/RES/58/214号决议，其中载述了以下会议目标：

1. 结束《横滨战略及其行动计划》并就此提出报告，以期更新21世纪减少灾害指导框架；

2. 确定旨在确保可持续发展问题世界首脑会议《约翰内斯堡执行计划》[2]:关于脆弱性、风险评估和灾害管理的相关条款得到执行的具体活动；

3. 分享最佳做法和取得的经验，以期在实现可持续发展的范围内推进减少灾害工作，并查清差距和挑战；

4. 提高对减灾政策重要性的认识，促进并推动这些政策的执行工作；

5. 根据《约翰内斯堡执行计划》的相关条款，使向公众和各区域灾害管理机构提供的有关灾害的资料具有更高的可靠性，更便于获取。

5. 会议的预期成果

根据大会提出的目标，预期会议的主要成果表现在以下方面：:

• 在执行减少灾害工作以及调动地方、国家和国际资源方面提高了解，加强认识，增加政治支持。

• 明确国际、区域、国家和地方各级的行动方向以及行动的优先次序，以确保减少灾害国际战略的执行，支持《约翰内斯堡执行计划》的各项目标以及千年发展目标的实现。

• 通过一整套目标和政策措施，以便在目标的内容以及减少风险工作的“方式方法”方面指导并鼓励减少灾害风险的执行工作。

• 启动具体倡议和伙伴关系，支持《减少灾害国际战略》的执行工作。

6. 为什么选择日本兵库县？

1995年1月17日，包括神户市（人口为150万人）在内的兵库县发生阪神大地震，造成数千人死亡。在晚近的历史上，这是发达国家的大城市第一次发生大地震。2005年1月17日，神户市和兵库县人民将纪念这一悲剧性事件发生十周年。

日本坐落在环太平洋地震带，长期以来一直处在地震等地理危害之中。北部地区冬季的大雪以及来自南方的频繁热带风暴或台风，仅仅是日本所面临的水文危害的几个实例。

日本在对付自然危害方面拥有广泛的经验可以汲取，是减少灾害工程和规划方面处于领先地位的国家之一。

1950年代以来，日本每年把政府预算的大约1％用于预防灾害措施，例如推动自然保护项目、改进天气预报技术以及发展灾害管理系统。日本已经证明，通过承诺和一致努力，各种危害造成的不良影响可以大大减少，从而有助于实现更为持续的发展。

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[1]少自然灾害世界会议1994年在日本横滨举行。此后，《建立更安全的世界的横滨战略：预防、防备和减轻自然灾害的指导方针》及其《行动计划》成为减灾领域的国际蓝图。目前，对该战略通过以来的成就、差距以及国际社会所面临的关键挑战的审查正在进行，并将在这次会议上提出。

[2] 1《可持续发展问题世界首脑会议的报告》，2002年8月26日至9月4日，南非约翰内斯堡（联合国出版物，出售品编号：E.03.II.A.1和更正），第一章，决议2，附件。