他们沿街叫卖报纸、香烟和各种各样的廉价小玩意。他们在简陋的修车场修车；他们在餐馆做侍者；他们做家佣。他们为远方的市场生产工艺品和零部件；他们编制计算机程序。

他们的工作没有记录。他们没纳税凭证、不交养恤金缴款，没有医疗保险。干此类工作的人数逐日增多。

他们是构成非正规经济部门的工人，通常工作时间长、收入少。这些工人往往把非正规经济部门作为最后的出路和谋生办法。在非正规部门就业意味着某种程度上的贫穷和处于社会边际得不到任何形式的社会或法律保护。

就全球而言，随着不断发展，非正规经济部门非但没有萎缩，反而日益增长，而且速度快于正规经济部门。在过去十年中，非正规经济部门是拉丁美洲创造就业机会最多的部门；在非洲，据估计城市非正规经济部门就业人数占城市劳动力的61％。

伴随非正规经济部门出现的另一现象被称为雇用临时工制。这类劳工多数为在家中工作的人包括独立承包人。他们不享受任何福利，所做的工作是从前正规雇员的工作。其结果是在发展中国家和发达国家中，越来越多的人享有的工作保障比以往任何时候都少。他们如果失去工作或生病，可寻求帮助的机会少得多。

充分就业是1995年在哥本哈根召开的社会发展问题世界首脑会议的主要目标之一。为实施充分就业的战略，现注重工作质量，工作是否是生产性的，是否在自由、安全和有尊严的条件下进行；是否可让人过上体面的生活。国际劳工组织（劳工组织）称之为“体面的工作”。

联合国大会于6月26日至30日在日内瓦举行特别会议，评价自社会问题首脑会议以来各国取得的进展，并将提出进一步倡议，以在进展不尽人意的领域中促进社会发展纲领。就业问题将是特别会议议程上的优先问题。

为筹备特别会议，各国已认识到必须制订协调一致的国际就业战略，使人们有更多的机会找到工资可以维生的工作。虽然仍然要看这项工作如何进行，各国已核准劳工组织提出的一项倡议，即明年召开世界就业问题论坛，探讨如何能够调整国际和国家政策，以创造更多、更好的就业机会。

虽然就业是创造财富的关键，而且是公平分配财富的主要工具，但劳工组织提交特别会议筹备委员会的报告认为，全球化未能逐步增加全世界的生产性工作，而金融危机对受其影响国家的就业产生了破坏性影响，而且不安全感的增加使一些发达国家的保护主义倾向抬头。

就业政策是全球分歧的焦点

在国家一级，失业和劳工问题一直笼罩着政坛。在许多国家，最大的一个党派往往是“劳工党”。目前，随着全球化的发展，就业问题成为公共辩论的焦点。去年12月在西雅图举行世界贸易组织（世贸组织）会谈期间，这些问题得到生动体现。

特别会议筹备委员会主席克里斯蒂安·马凯拉说，特别会议应是国际社会对世贸组织谈判失败所作的基本反应。世贸组织谈判失败的部分原因是，在就业和环境标准所涉贸易问题方面存在重大分歧。

虽然人们常指出，贸易促进经济增长，经济增长会增加就业，但激烈的竞争也会使发达国家丧失许多薪金很好的工作。因此，许多工会提出异议，称全球化导致“力争下游”，因为各国为吸引企业而降低其劳工标准。

美国的最大劳工运动劳联-产联主席约翰·斯威尼指出说，到目前为止，全球市场一直由全球性公司划定和控制。“它们争取各国政府取消条例、腾出资本、开放市场和担保投资。它们制定规则和达成交易。”

世贸组织举行谈判前不久，斯威尼在一次讲演中说，“劳动家庭受害最大，因为债务国选择余地很小，只有竞相降低自己的标准、建立出口加工区、取缔劳工组织、放弃环境法、无视食品安全和公共卫生条例并大幅度削减社会支出。”

美国坚持要求在世贸组织内成立一个劳工问题工作小组，以确保核心劳工标准最终成为贸易协定的组成部分。美国总统比尔·克林顿说，“最终，我会赞同建立一种制度，对违反贸易协定任何条款的行为进行制裁。但我们必须有步骤地这样做。”

发展中国家担心会成为此类制裁的对象，立即反对美国的倡议。摩洛哥外交与合作部长穆罕默德·贝奈萨在西雅图代表77国集团发言。他说，发展中国家一致认为，一般而言，劳工标准和工人福利在世界各地都非常重要。。但他说，发展中国家“坚决反对把劳工标准与贸易挂钩”，还说1997年在新加坡举行的世贸组织会议已经决定，劳工组织是确定和处理这些标准的主管机关。他还指出，已商定绝不能质疑各国、特别是低收入发展中国家的相对优势。

印度国际贸易和工业部秘书长阿斯马特·卡马卢丁说，“试图在世贸组织内讨论劳工问题令我们感到关切。我们认为，在世贸组织内进行这种讨论最终会导致要求修改世贸组织规则，允许利用贸易措施来强制执行劳工标准。”

社会问题首脑会议讨论就业问题的情况

除了促进充分就业的目标之外，社会问题首脑会议的最重要成果之一就是117个世界领导人核准了一项承诺，即促进批准劳工组织的七项重大公约，其内容涉及禁止强迫劳动和童工、结社自由、组织和集体谈判的权利以及非歧视性原则。具有重大经济和社会影响的就业问题是社会问题首脑会议的三个中心议题之一，其它议题分别是消除贫穷和社会融合。

各国在哥本哈根一致认为，应把创造就业机会、减少失业和增加有适当薪金的就业置于政府各项战略和政策的中心。各国承诺促进尊重工人的权利，一致认为应特别重视青年、妇女和残疾人以及所有其他处境不利群体和个人长期失业和就业不足的问题。各国还一致认为，应采取措施防止剥削移徙工人。

首脑会议以来的就业形势

自首脑会议以来，世界大多数国家和地区的经济形势不容乐观，致使许多地方的失业率上升，穷人增加。在过去五年中，使工作更难找、更难保住的因素包括：亚洲金融危机的影响波及到俄国和拉丁美洲，日本进一步衰退。

这不仅是发展中国家的问题，较富裕国家的就业安全也不如以前稳定。更加激烈的全球竞争导致人员裁减，因为企业寻找更便宜的劳动力，而重新安置这些下岗人员的进度比预期要慢。与此同时，政府一直在取消许多社会保护福利。

劳工组织总干事胡安·索马维亚说，“严峻的事实是，享受到目前产生的全球化好处的人不多”。“众所周知，全球经济没有创造足够的就业机会，特别是满足人们过上体面生活的期望的就业机会。由于未能提高全世界的就业数量和质量，工人家庭担心会导致竞相压低标准。”

据劳工组织报告，全球化并未兑现承诺给大多数人带来的好处。相反，劳工组织发现越来越多的证据表明，全球化产生的一个影响是扩大工业化国家和发展中国家之间的不平等。劳工组织在为特别会议筹备委员会编写的报告中发现，虽然全球化为企业界和消费者创造了不同寻常的新机会，一直推动着全球经济增长，但日益扩大的不平等也同样不同寻常。

自从哥本哈根会议以来，劳工组织成员针对国际社会核准的基本劳工标准采取了后续行动，于1998年通过《关于工作中的基本原则和权利宣言》。该宣言奠定了体面工作议程的基石，要求劳工组织所有成员促进采用核心标准，即使他们没有批准具体的公约。但该宣言也承认，一些国家需要劳工组织提供援助以促进批准有关公约；并呼吁劳工组织帮助各国创造有利于社会经济发展的气氛。该宣言强调指出，“不应将劳工标准用于保护主义贸易目的”，“绝不应质疑任何国家的相对优势。”

职业无保障在增加

劳工组织社会经济安全方案主任盖伊·斯坦丁说，为满足公司在冷战后的需要，越来越多的工人陷入就业更不稳定的状况，因而职业保障正迅速成为一件往事。

斯坦丁说，过去国家社会主义和福利国资本主义这两大对立的意识形态为人民提供收入和就业支助。但随着国家社会主义崩溃以及福利国资本主义逐渐消失，这些支助已经被取消，使现在越来越多的人要自谋生路。

他说，与此同时，工会作用在减少，更强调个人行动而不是集体行动。劳工政策在日益削弱，其原因有二：劳工市场管理放松；为那些在目前“胜者全赢”的经济体系中不能获胜者建立安全网。“职业保障现已成为各类社会中少数人的特权。”

需要新的就业战略

索马维亚认为，争论是否应制止或扭转全球化进程没有多大作用。他指出，除非调整或改变政策以反映出人民的需要，否则就没有“社会合法性”。

因此，由政府、劳工和雇主代表组成的劳工组织三方会议决定，劳工组织下一个十年的首要目标必须是促进提供更多的机会，让人们有体面和生产性的工作并享受到自由、公平、安全和有人类尊严的工作条件。

索马维亚说，长期目标是以可持续的方式增加体面的工作，近期目标是“以解决发展中国家和工人家庭的关注的方式，建立全球经济的社会基础。”

劳工组织认为，需要采取全面顾及经济和社会问题的综合办法来处理就业问题。劳工组织的报告称，国际社会各机构采取的部门性办法未能也不能满足处理可持续经济增长和社会发展问题的需要。“在协调统一思想这一重要领域中，国际组织的多边制度运作不佳。”

劳工组织正在制订一项通盘战略，旨在推动创造就业机会、促进工人的基本权利、增加社会保护及开展社会对话。劳工组织对外关系主任玛丽亚·杜奇说，目标是“让人们能够谋生、受教育并在自由、安全和有尊严的条件下进行生产”。必须以发展的方式制订就业的起码要求或标准，并顾及文化的差异。

特别会议核准这些关键目标可对国家就业战略及世界银行和国际货币基金组织等国际机构的政策产生深远的影响。特别会议已经核准劳工组织明年举办世界就业问题论坛，目前还在审议召开非正规经济问题会议的建议。

在世界经济中谋生

许多创造就业的机会与整修经济状况直接相关，包括全球经济状况如何。但各国政府也能为增加就业机会做许多事情，同时确保生活达到小康水平。在许多情况下，地方政府、甚至是市政府的行动都可对就业产生重大影响。

例如，改进基础设施和服务可帮助非正规和正规经济部门的人更有效率、更高产地工作，以赚取更高的薪金。劳工组织认为，更加重视中小型企业往往会增加就业机会；必须特别重视发展技能和竞争力。投资政策也可使资源流向创造更多就业的部门，包括通过采用劳动密集型的做法。

劳工组织还希望，特别会议能够进一步推动普遍批准构成核心劳工标准的各项公约，以及最近通过的《最有害的童工形式公约》。虽然批评家指责劳工组织促使这些公约得到遵守的能力“有名无实”，但索马维业表示，还有其他经商定的促进遵守国际标准的有效办法。

索马维亚指出，自从哥本哈根会议核准核心劳工标准以来，这些最起码的工人权利现在成为整个国际社会的共同目标，因此国际体制的各个方面都必须帮助增进这些权利。

在为特别会议进行谈判期间，各国核准了劳工组织的体面工作通盘方案，认识到需要采取多方面的做法来改进就业状况。各国还同意请劳工组织协调在就业政策方面交流最佳做法，以增加创造就业机会的可能性，降低失业率，提高工作质量及改进劳工市场和就业服务。

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