国际援助是在抵抗贫困的战争中的最有效的武器之一。目前，这个武器没有得到充分的利用，瞄准的目标也不明确，而且亟待修理。改革国际援助体系是使实现千年发展目标的实践转入正轨的一项根本要求。

　　在富裕国家里，援助有时被视为单行道的慈善行为。这种看法是不对的。在一个威胁与机遇相互交织在一起的世界里，援助既是一种投资，也是一个道义上的命令，它是对共享的繁荣、集体的安全和共同的未来的投资。今天投资规模的不足，将使明天付出代价。

　　发展援助是《千年宣言》中提出的为发展建立新型伙伴关系的核心。和其它伙伴关系一样，新型伙伴关系的双方都要履行各自的责任和义务。发展中国家有责任创造能使援助产生最佳效果的环境。富裕国家在它们一方则有义务兑现承诺。

　　为进行有效的援助，需要具备三个条件。第一，必须有足够的数量以支持人的发展的腾飞。援助为贫困国家的政府提供在医疗、教育和经济基础设施等方面增加投资的资源，以便打破贫困的恶性循环以及支持经济复苏，而资源需要用来弥补财政的缺口。第二，援助必须在可预测的和交易成本低廉的货币价值基础上提供。第三，有效的援助需要有“国有制”。发展中国家肩负着创造使援助产生最佳效果的条件的头等责任。尽管援助的数量有所增加，质量也有所提高，上面提到的三个条件却没有一个到位。

　　在签署《千年宣言》的时候，发展援助的玻璃杯中四分之三是空的——而且杯子还在漏。在20世纪90年代，援助的预算大幅削减，撒哈拉以南的非洲地区得到的人均援助减少了三分之一。今天装着财政援助的玻璃杯已接近五成满了（图9）。2002年召开的资助发展的蒙特雷会议标志着恢复援助的开始。自蒙特雷会议后，援助每年以4%的速度增长，即每年增加120亿美元（按2003年的美元数计算）。现在富裕国家共同将国民毛收入的0.25%用于援助——这个比例低于1990年，但从1997年起一直呈上升趋势。欧盟承诺到2010年要达到0.51%的门槛，这是特别令人鼓舞的。

　　但是，即使设想的增长能完全达到，离实现千年发展目标需要的援助款额仍有一个很大的缺口。这个缺口会从2006年的460亿美元增加到2010年的520亿美元。对撒哈拉以南的非洲地区的资助缺口尤其大，那里援助的投入只有加倍才能满足预期的实现千年发展目标的需要。如果不能通过逐步增加援助来弥补资金的缺口，那么贫穷国家的政府就无法按照实现千年发展目标的要求对医疗、教育和改善福利状况及对重振经济所需的基础设施进行投资。

　　尽管富裕国家已经公开承认了援助的重要性，可是他们的行动同他们许下的承诺还差很远。“八国”中的三个——意大利、美国和日本——提供的援助占其国民收入总值的比例，在“经济合作与发展组织的发展援助委员会”的22个成员国中是最小的。从较积极的方面来看，美国，当今最大的援助国，从2000年以来已经增加了80亿美元的援助，现在是对撒哈拉以南非洲地区的最大援助国。设定更宏伟的目标是另一喜人的进展。但是援助国在实现援助目标的行动方面缺乏良好的记录——一些主要的援助国未能从制定援助目标上转向作出具体的和具有约束性的预算承诺（专栏5）。要想实现千年发展目标，今后的10年就必须同过去的15年有明显的区别。自1990年以来经历了持续繁荣的富裕国家并没有变得更加慷慨：人均收入增加了6070美元，而人均援助反倒减少了1美元。这些数字表明，在全球化过程中的胜利者并没有把帮助失败者当作一回事，尽管他们在这样做的时候也可从中受益。

　　援助长期得不到充分资助的事实反映出公众支出中偏斜了的先后次序。集体安全正越来越多地依赖于消除造成贫困和不均衡状况的原因的程度。可是每当富裕国家给援助投入1美元时，他们同时就给国防预算投入10美元（表2）。如果从2000年起把国防开支的增量换成援助，那么累计额就足以实现联合国期待已久的将国民总收入的0.7%用于援助的目标。在解决一些对人的生命的最大的威胁上的投资不足，反映了人们未能在军事安全之外看到人的安全。目前用于防治艾滋病这种每年夺去300万生命的疾病的经费，只相当于3天军事开支的费用。

　　人们有时提出了千年发展目标能否达到的问题。归根结底，能达到什么，这是一个政治上的优先次序的问题。但是所需要的投资与富裕国家的财富规模相比是很微小的。

　　今后10年我们每年只要花费70亿美元，就可以让26亿人用上干净的水，而这个数目还比不上欧洲人用在香水上的开销，也比不上美国人用在整容手术上的开销。如果这笔投资到位，每天就可以挽救约4000人的生命。

　　援助国已经认识到援助质量对解决问题的重要性。2005年3月的关于援助实效的巴黎宣言提出了援助国为增强援助的实效所应遵守的重要原则，并设定了监督在新的实践中所取得的进展的目标。协调工作正在改善，附加条件的援助正在减少，而且把更大的注意力放在国有制上。但是良好的实践行动远远落后于已宣布的原则。援助的投放仍然远远落后于作出的承诺，因而打乱了消除贫困的融资计划。同时附加条件的特殊方式常常会削弱国有制，并导致援助资金流入的中断。援助国不愿利用国家系统，这增加了资金转移的费用，并削弱了国家的能力。

　　附带条件的援助仍然是对旨在消除贫困的发展援助的一种最恶劣的滥用。把提供发展援助同由援助国供给物资和服务的条件联系在一起，而不让受援国去利用开放的市场，对援助附带条件的做法降低了货币的价值。很多援助国已经在减少附带条件的援助，但是这种做法仍然在广泛流行，而且常常被隐瞒。

　　我们保守地估计，低收入国家在取得附带条件的援助时会遭受50-70亿美元的损失。撒哈拉以南的非洲地区要付出一笔16亿美元的“附带条件的援助的税款”。

　　在有些地区，由蒙特雷会议建立的在援助中的“新型伙伴关系”，仍然可疑地类似被重新包装的那种旧的伙伴关系。在责任和义务上继续存在着不平衡的状况。受援国被要求去制订实现千年发展目标的各种具体目标，去执行由国际货币基金组织每季度进行审核的预算目标，去适应援助国提出的五花八门的条件，去同援助国提高交易成本和降低援助价值的做法打交道。而援助国在他们一方则不去制订什么具体目标。相反，他们在援助数量上作出一些泛泛的、没有约束力的承诺（最后多数承诺都被忽视），还在提高援助的质量上作出一些更加泛泛和空洞的承诺。与受援国不一样，援助国可以食言而不受惩罚。新型伙伴关系实际上成了一条单行道。而我们需要的是真正的新型伙伴关系，无论受援国还是援助国都要按《千年宣言》中许下的诺言去行动。

　　今年为我们提供了一个良机去确定那种伙伴关系，并在发展援助合作中指明新的方向。援助国首先要尊重蒙特雷会议上的承诺，然后按照这些承诺展开行动。以下是几点关键性的要求：

• 制订一个在到2015年的时候使援助占到国民总收入0.7%的比例的时间表（并且遵守这个时间表）。援助国至少应将2010年的预算承诺定在0.5%的水平上，以便有把握实现2015年的目标。



• 清理无法偿还的债务。今年“八国首脑会议”在解决重债穷国的债务方面取得了重大突破。可是有些问题仍然存在，众多的低收入国家在履行负债人义务时还是面临着许多尖锐的问题。债务危机的最终解决需要采取扩大国家覆盖面的行动，并且保证债务的偿还与千年发展目标的资助水平相一致。



• 通过政府计划提供可预测的多年的资助。遵循《关于援助效果的巴黎宣言》所提出的原则，援助国应制订出通过国家体系和国家的建设力量提供更加宏伟的稳定的援助的具体目标。到2010年应该至少有95%的援助是按照协定的时间表通过年度的或多年的工作框架发放的。



• 规范援助的条件。援助的条件应把重点放在诚信责任上和通过国家系统报告情况的透明度上，要少强调广泛的宏观经济目标而多考虑建立机构和提高国家能力。



• 终止止附带条件的援助。有一个简单的办法去解决附带条件的援助造成的资金浪费：在2006年停止附带条件的援助。