联合国能源议题
自由化
许多国家已经在能源市场中开展改革。普遍推动经合组织改革的是技术和机构演变，以及提高分配和生产率的愿望。在许多发展中国家，改革的驱动力是负债和来自有关捐助人的压力，还有向大多人口扩展服务的愿望。许多发展中国家的改革没有优先考虑竞争和环境改善这类政策目标，而是更侧重于减轻公共事业给对政府带来的财政负担。在20世纪80年代，电力开发贷款占据了全部发展中国家公共部门外债偿还的大约25%：甚至当设施能够赢利时，政府依然关注的是，面对需求的增加，公共债务的融资将无法满足未来电力行业的投资需要。成本回收与私人部门投资从而成为行业改革的主要戒律。
由于天然气是更好的发电燃料，对其需求日益增长， 所以电力和天然气市场正日益互相连结起来。由于天然气发电厂比燃煤发电厂效率更高、污染更少，因此天然气也被视为具有开发更清洁能源的关键作用。联合循环燃气轮机电厂除了可以降低生产费用，也具有降低建筑费用和缩短建筑时间的特点。
多年以来，电力供应已经被视为一个最好的公共天然垄断行业。与传统发电技术和供电设施相关的重大资本投资，巩固了天然垄断行业的观念。在20世纪80年代晚期和90年代早期，这一观念发生了改变。驱动这一改变的是发电技术的进步、对市场日益增长的依赖、融资的需要和一国的具体要求。表1提供了在经合组织国家和非经合组织国家进行的电力改革及其基本动因的一个简单比照。
就电力来说，天然气行业传统上受国有垂直一体化的垄断所控制；取决于国家是否生产和/或进口天然气而存在着垄断的买方或生产方。管道建筑时间长和投资大，所以垂直的一体化是更好的模式：需要开发费用高的天然气运输网络并确保与外部供应商的长期经济关系。随着需求增长以及新技术开辟了定制产品和服务的新方式，天然气工业正在全球化。管道和液化天然气货轮正把以前地理上隔绝的市场迅速连接到一起。
电力市场的改革与天然气市场技术和全球化的发展情况相结合，在相邻的天然气市场施加了开展并行改革的压力。在主要天然气消费中心(北美、欧洲和亚太地区)，天然气价格最近的持续增长已经成为一个新的触发器。以前天然气自足的国家(联合王国、美国)更依赖于进口，并且更易受那些天然气价格以石油为指数的区域(欧洲、亚太地区)高石油价格的影响。许多国家天然气自由化的一个主要因素是彼此互联的发展，以便利于进口和国家间贸易。在某种程度上，这对于电力来说也是一个问题，特别是就欧洲联盟内部能源市场的目标来说，但是在有着电力供应跨界或区域合作的其他地区，例如拉丁美洲和南部非洲，也是如此。
改革样板强调竞争和保持距离的管理。人们期望竞争将带来效率上的益处、提高可靠性和降低价格，并且促进经济增长和发展。发展中国家也希望私人资本的进入将有助于把电力系统扩张到穷困人口，但是事实证明这一期望放错了地方。根据上述提到的重点，对电力和天然气业进行了一套标准的改革(有英格兰和威尔士的改革为例)。
标准改革套案包括5个独立内容：拆分、私有化、批发商竞争、零售商竞争，以及允许有调控的或经谈判的第三方进入电业的输电和配电领域与天然气工业的运输(管道)和储存领域。
第一步是将现行的垂直一体化垄断的电力行业拆分为能够彼此交易的多个电力生产者(发电商)或天然气与零售供应商。拆分过程中出售(私有化)拆分所产生的不同实体：据认为，如果各实体处于共同所有权之下，是不可能恰当开展竞争的。
由于竞争需要重复网络，因此供应链网络(比如，从发电商向用户传送电力的长距离高电压传输和当地配电体系，或者天然气业的管道和储存)方面的竞争是不可行的。让所有生产商和零售供应商进入传输渠道，向零售消费者提供选择供应商的机会，从而增加了竞争可能性。这有利于发电者去竞争，生产更廉价的电力和天然气以争夺零售供应商的顾客，并鼓励零售供应商去竞争终点消费客户。如果竞争性的工业发展起来，则必须有一个可让消费者选择供应商的市场。从而，拆分的另一个内容是将天然垄断运输部门与其他潜在的可挑战因素分隔开来，并有调控地让第三者进入运输网络。
表1 经合组织解控与非经合组织电业改革的基本内容对比
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经合组织解控 |
非经合组织电业改革 |
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| 主要概念 | 竞争、选择、效率 | 私人投资，经济增长 |
| 范例改变 | 认为天然垄断模式已不再适合发电和零售服务； 取消对服务费和回报率的调控，代之以竞争性市场 |
国家控制公用事业的模式造成公共债务，有时绩效低下 取消国家主导的发展模式，代以吸引投资者的外向型模式，完全收回成本的商业经营 |
| 阐述的目标 | 更低的价格 消费者的选择 更高的效率 增加国家竞争力 |
减轻国家(偿还债务的) 财政负担 行业经营不靠政府资助 扩大投资和更新技术 避免电力供应限制发展 |
| 基本前提 | 解控将驱使工业以长期边际成本经营 公司的效率将取得市场回报 |
全面商业化是唯一可行的模式 私营部门最善于商业经营 私营部门可筹措必要的资本 |
| 政策模式的主要特征 | 重组工业，促进竞争 以竞争性市场的价格信号，刺激改革管理和投资 |
公用事业商业化，开放价格，取消补贴 通过商业化和/或私营管理，改变刺激管理的措施通过拆分、围栏保护、立法和合同条件，改变刺激投资的措施 |
| 驱动力量和规划方面限制 | 大型消费者对更廉价电力的需求 寻找新市场的发电商从电力行业谋求更高回报的投资者 公用事业希望管理减负，经营解控的分支实体 |
政府担忧财政状况和宏观经济增长 投资人和多边机构可提供的资本，以自由化为交换条件 重视商业活力和对投资者的吸引、而非消费者的关切 |
| 弱点 | “搁浅资产” 市场力 滥用集资，贸易计划 确保输电、储备、可靠性方面适当的长期投资 公众对于价格暴长缺乏容忍 |
缺少投资者合法权利和财产权利的保障 政府出于政治利益的干涉 缺少有能力的调控 盗电行为、未计算的损失 腐败、裙带关系和公司的不当行为公众对于无服务改善的成本回收缺乏忍耐 |
发达国家和发展中国家都应用了改革标准套案，但是有不同程度的接受和不同的成功。取决于自由化的深度、改革开始时的工业条件和改革的动机，则改革成果有所不同(参见表1)。
方框3 智利电力改革
智利具有发展中国家电力系统的许多特征。人口相对较少；这意味着利用规模经济的能力并不强。以发达国家的标准来说，人均电力消耗不高，但正迅速增长(每年6%)。发电体系拥有一个大的水力设施基础，但是随着需求增加，矿物燃料日益重要。然而，由于私有财产得到有力保护，长期的军人统治在经济上严格约束所带来的稳定，智利在发展中国家也许是不同一般的。
智利的电力事业在1974年一片混乱。通货膨胀、高燃料价格和对最终价格的控制导致了巨大损失和公有制下的投资不足。这一状况反映了国有化和欧佩克石油危机的影响。政府决定重组行业以引进经济约束。
从1982年开始至2004年初，以水电为主的中央互联系统和以热力发电为主的北方地区互联系统装机容量增加。北部互联系统遭遇了容量过剩，而中央互联系统在干旱年中实施了配额。基本上是通过私有制而扩大了发电能力并保持价格低廉。主要中央互联系统中的输电线路长度每年增长3.7%，而北方地区互联系统下的线路长度每年增长14.9%。
智利一个引人注目的成功，是扩张了电力网络与农村消费者的连接。尽管智利大多数人生活在城市地区，城市化程度很高；但在1982年，62%的农村家庭(大约269,841户)得不到供电。到2002年，只有14%的农村家庭得不到供电。在制定《国家农村电力化方案》之后的最近10年中实现了大部分的进展。这一《方案》由区域开发国家基金管理，由三方提供农村供电的资本成本：用户支付10%、公司支付20%，国家支付70%，并期望用户支付管理费用。
在1992年至2002年之间，电价平均实际下降近30%。伴随着低电价和该行业高投资率的是所参与公司的有力财政状况。私有化之前尚可的财政状况，自那以后有了明显改善。
自从1982年以来，智利电力行业的供应质量有了重大改善。私有化以后，不再有因输电系统失误而导致的断电。然而，在1998年和1999年夏天出现了一个严重问题：水电工厂供水不足导致反复停电。另一最近出现的主要问题，来自于2002年阿根廷财政危机后阿根廷向智利天然气出口下降15%。
智利电力系统表明有可能在具有重大水电的较小电力市场中实现有效竞争和私有化。
智利以1978年的立法改革，成为第一个全面改革电力行业的国家。垂直和平行拆分开始于1981年，然后是1986年的大规模私有化。智利的改革经验(见方框3)对于其他发展中国家很重要，表明改革是可能的，而且发展中国家也必定从改革中获益。它们也有指导性，指出了存在于发展中国家之间的某些差别。例如，比较智利与加纳的经验，(见方框4)，显示出范围更广的宏观经济条件对于支持能源改革的重要性。在智利，改革前的长期经济稳定有利于改革。但这不是加纳的情况。加纳改革过程复杂，有些受到了同时开展的范围更广的其他宏观经济改革的削弱。加纳的经验在很大程度上说明了表1中的情况。
方框4 加纳的电业改革
加纳电业改革的背景，是间歇发生的财政危机，伴随着政府债务、国有企业糟糕的财政状况，以及可可—该国主要出口产品—的世界价格波动。二十世纪80年代晚期的结构调整扭转了十年中的负增长，但是二十世纪90年代全国大选前的高开支导致了一系列财政失误，特征是很高的通货膨胀(1995年达到74%)。加纳的经济政策开始密切结合世界银行和国际货币基金组织的调整和稳定贷款。
改革之前，加纳的电力行业很小，主要由两个国有企业组成：沃尔特河管理局(“管理局”)和加纳电力公司(“电力公司”)。管理局拥有全部的发电和输电设施，向作为主要配电部门的电业公司提供电力。管理局也直接向大的工业消费者和支付硬通货的邻国出售电力。管理局在技术上和财政上经营很好，但是电业公司却非如此，系统损失很高(>20%)，服务质量低。即使在一系列加价之后，1993年价格仍只能收回长期边际成本的三分之一。
1993年，仅24%的人口有供电。需求迅速增长、干旱减少加纳水电系统发电量(大于净发电量的90%)而引起供电不足，促成了1993年开始的电力改革。当政府向世界银行寻求资助新的热力发电时，世界银行要求它提高收费、取销对私营参与的壁垒，和制订全面的改革计划。1997年，内阁批准了一个重组规划开放发电竞争，开放输电权，拆分管理局，并重新组合配电行业，按地域分配经营权结束市场分割。小消费者(<5MW)的收费标准仍受调控，而大消费者将直接由发电商提供服务。一个新的电网经营人按优先顺序配电，掌握市场的平衡。
部分由于管理局的抵制，改革规划从未完成。管理局辩称，拆分将削弱它在拟订的“西非电力联营”中的竞争地位。还有该国最大的消费者—凯泽铝厂附属企业—的反对。它谋求保持与管理局之间的优惠交易(1.7c/kWh, 占全国40%的电力)。电力行业的理论与改革的财政理论之间有矛盾，也削弱了该规划。拆分管理局的规划不符合管理局发展合资伙伴关系以建设新热能发电厂的需要；美国合伙人(CMS发电厂)要求管理局是一个拥有最大资产的稳定公司。关于结构改革的立法于2000年在议会中被搁置，尚未重新审议。改革的某些其他方面也执行不力。与欧洲某公司的一个3年私营管理合同未能减少电业公司的系统损失。在1997年大选导致的财政危机中，能源部宣布将收费价格提高300%，引起了全国一片抗议，总统立即将其废除。对于创立一个独立的管理机构—公用事业管理委员会，这一危机的确起了积极影响。该委员会提高了收费，但也拒绝在看不到服务明显改善之前要求加价的意见，在费用与服务之间进行了一定程度的调整。然而，电力准入未纳入以财政问题为重的改革议程之中，没有重大改善。当凯泽铝厂于2001年宣布破产并撤出加纳时，该国失去了最大的客户，造成了发电能力过剩，还必须承担以高价购买天然气热电能的义务。行业损失继续限制国家预算；经过十年改革，加纳电力行业基本结构未变。
英格兰和威尔士电力供应工业雄心勃勃的改革尽管并非是第一个，但许多其他发达国家与发展中国家已经先后效法。大家公认，英格兰和威尔士在自由化开始时的幸运条件为向市场结构平稳过渡发挥了主要作用。在改革之时，国内工业拥有超量的发电能力与一个成熟和连接良好的高价电力网。由于天然气属于新的廉价能源，再加上技术发展使得天然气发电比现行煤炭发电更有吸引力，因此即使价格下降，发电能力也可增加。
同样，大多数发展中国家过去缺少并现在依然缺少幸运条件。即使今天，大多数发展中国家尤其没有持久超量发电能力，并遭受经常的断电和劣质服务。由于许多发展中国家仍然依赖于其他廉价燃料资源，所以天然气不能提供一个更廉价的新替代能源。 这些国家没有充分连接的电力网；相反，许多面临残破的基础设施和高的投资需要。迅速的城市化和工业化产生了额外的能源需求，而疏散的人口使农村电力化非常复杂。的确，人口密度问题是发展中国家面临的一个主要挑战，通常造成零碎的电力网发展。贸发会议关于发展中国家电力行业竞争调查的初步结果 表明，某些国家已经建立了城乡地区各自的电力网。这很可能是为了应对人口密度的挑战和需要补贴农村电力化，以在经济上吸引私人投资者。
许多发展中国家承认(或者被说服)有必要改革，并企图模仿英格兰和威尔士的榜样。但是对于许多发展中国家，这类急剧的自由化可望而不可即。在许多情况下，自由化进程被打断、改革模式被修正为迎合国家具体情况的东西(比如在加纳、印度、秘鲁、厄瓜多尔和巴西)。
已经开始改革的不同国家能源行业展现了一个类型广泛不同的结构。这一不同在于各国也许只是改革了供电链部分(通常是发电系统)或选择保持一定程度的垂直一体化。它们也许有或也许没有私营部门参与，或者采用了一个国家与私营所有制混合的模式。例如，挪威没有改变所有制结构而进行了自由化，但在阿根廷，电业改革涉及到80%以上发电企业、全部输电企业和60%配电企业的私有化。取决于一国是否进口能源、国家面积以及一国具有中央制还是联邦制政府，也会出现不同。在这方面，美国、阿根廷和澳大利亚的改革由于分散的电力和天然气供应系统而复杂化：这些系统处于不同的调控和经营制度下。亚洲大部分国家(孟加拉国、中国、印度、印度尼西亚、马来西亚、尼泊尔、巴基斯坦、菲律宾、大韩民国、泰国和越南)沿循了由外资驱动的独立发电商模式。深刻影响了亚洲改革经历的是少数引人注目的失败事例 (最著名的是安然公司开发的印度达博尔电站项目)、亚洲金融危机和2000年至2001年的加利福尼亚电业危机。这些事件迫使投资者逃离了电力行业。
据贝赞特－琼斯指出，在拉美和东欧具有较大电力系统和更高人均收入的国家，电业改革最为深入。他指出，对于低收入的小国，以适用于中等收入大国的实质性市场重组为依据而进行改革，并不实际。对于在机构能力不发达和经济条件弱的国家拆分小电力系统，他表示疑问。他认为，在发展中国家改革电力市场，一个有顺序的方针比一步到位的做法风险较小、并更有持久性。然而，在开展分阶段的逐步改革时，发展中国家政府必须注意不能让改革失去势头，有始无终，或彻底瓦解。
电力和天然气工业所展示的市场结构明显地表明，在不同国家开发市场力量，依然存在着很大空间。经验的确表明，把竞争引入以前处于调控下的工业之后，拥有较大市场支配力的问题常常继续存在。同样，欧洲共同体承认：在电力和天然气市场开始自由化多年之后，在许多成员国依然没出现竞争；说天然气和电力的价格来自于真正的竞争，而非拥有市场支配力的公司所决定，非常值得怀疑。对市场支配力的利用，侵蚀了引进竞争为消费者带来的期望惠益。一项特别的关切是：确保从调控向竞争市场转变期间发展起来的市场结构不防碍实际竞争的发展。
节选自：TD/B/COM.2/CLP/60《能源市场的竞争》