联合国能源议题｜背景信息｜能源与环境促进发展

能源与发展之间的关联

背景情况

　　《千年宣言》中订立的八项相关目标的重点是减少赤贫、抵御可预防的疾病、增进儿童健康和加强教育、遏制环境退化、以及根除对妇女的歧视行为。这些目标并未明确涵盖能源方面的问题，亦未明确阐述需要增进广大民众获得现代能源的机会。然而，现代能源被视为这些目标中的共同增值系数，因为其中任何一个领域的目标的实现实际上都离不开现代能源。

　　在国家一级，能源是对经济发展的关键投入,而且通常也是实现工业增长、交通运输和通信发展的一个先决条件。在当地和住家两级，能源服务为烹饪、照明、蓄水、制冷、交通和通讯奠定了必要的基础。

　　以下表2中列出了目前因无法获得供电而依赖生物量资源从事烹饪和取暖的总体情况。这些数字仅标示相关的能源与发展方面的问题，因为得不到供电的情况本身并不是一个非常有用的指标，除非同时亦记录了与之相关的能源使用情况。无法获得供电的民众通常亦负担不起相应的必要用电设备、或苦于电力供应质量低下，因此无法切实得到可取代传统能源来源的可靠替代办法。

表2 无法获得供电、因此须依赖于生物量进行烹饪活动的人口分布情况

国家或区域	目前无法获得供电的人口数目（百万）	使用生物量进行烹饪的人口数目（百万）	能够获得供电的城市人口数目(%)	能够获得供电的农村人口数目(%)
南亚	814	713	69	33
撒哈拉以南的非洲地区	531	575	52	8
北非和中东	39	8	99	88
东亚	216	998	96	83
拉丁美洲	47	96	98	61
所有发展中国家	1,620	2,390	85	72

　　以上这些数字表明，尽管在过去25年间取得了重大进展－在此期间发展中国家内10亿以上的民众已能够获得供电和其他现代形式的燃料－但无法获得供电和现代能源的民众数目仍然接近世界总人口的四分之一。如上所述，目前所作的预测表明,这一数目在未来数十年内不会出现大幅减少，除非能够为此目的订立和推动执行专门的政策。尽管仍将会取得进展，而且能够获得现代能源的民众人数亦将会增加，但人口增长速度将抵消所取得的大多数进展成果。这意味着《千年宣言》中所订立的各项相关目标不大可能于2015年实现。对现行能源结构所作的分析结果表明，要实现《千年宣言》中订立的各项相关目标，将需要使另外5亿民众能够获供电、并使约7亿民众获得某种现代方式的烹饪和取暖燃料，而要做到这一点，估计所涉总体费用将高达2千亿美元。

　　业已作为国家界定减贫战略及其优先重点的规划框架编制了减贫战略文件。这些减贫努力预计应以国家为主要推动力、侧重实际成果、具有全面性和综合性、以及以减贫的长期战略目标为基础。这些文件正日益成为这些国家与发展援助机构、开发银行、以及其他金融机构相互配合的国家框架，而且它们也是各国从世界银行（通过国际开发协会）和国际货币基金组织（通过减贫和增长专项贷款）获得减让性援助的正规条件。约有70个国家正在拟定其减贫战略文件;另有40多个国家业已于2005年中期编制完毕了其首期减贫战略文件。

　　世界银行在其编制的一份审查报告中对撒哈拉以南的非洲地区、南亚、东亚、拉丁美洲的一些国家编制的20份减贫战略文件进行了评估，以期查明这些国家是如何处理能源获得问题以及能源与发展之间的关联。此项情况调查报告得出的结论印证了国际能源机构作出的各种估测，亦即能源问题未能得到应有的重视，而且即使是在论及能源的情况下，注意力亦仅趋向于放在大型基础设施项目之上。从总体上看，这些减贫文件均未能深入探讨能源获得问题，而且亦未论及大规模基础设施的开发与能源获得方案之间的关键关联。

　　各发展中国家和经济转型国家内的能源问题主要涉及其农村地区，但此种情况今后可能会发生变化。尽管因地处偏远和需求量密度不高等因素，如何建立和发展配电网仍然是农村地区面对的一个问题。城市化程度的增加可能会间接地改进农村地区的情况，并使如何在城市地区保持高供电比率问题日益成为一个棘手的难题。

　　目前已有改变这一情况和为可持续发展提供能源的各种备选办法。首先，需要更好地了解为实现《千年宣言》中订立的各项相关目标所需要的能源量与为实现工业化和主要基础设施发展所需能源之间的相互关联。后者需要数量巨大的燃料和电力，而要在农村和城市周边地区实现《千年宣言》订立的目标则将仅涉及用量较小、但形式需更为适用的能源供应问题。在着两个方面所需要采取的政策和方针完全不同，但二者通常被相互混淆。

　　最近几十年来，国家政策和国际投资一直趋向于以支持广泛经济发展的大规模能源系统为重点, 但居统治地位的主题一直是需要从整体上改善能源部门的绩效，从而使之能够处理能源的获得和减贫问题。为特别增进农村地区获得能源的机会，需要努力进行回报率较低的重大投资。

　　从总体政策角度看，需要在国家一级采取三组不同的行动，以解决为实现《千年宣言》中所订立的相关目标而需要的能源问题：

　　(a) 提高能源部门的能源使用效率；

　　(b) 提高农村地区获得能源的比率；

从总体上提高整个国家经济的绩效，包括能源部门的能源使用效率及其管理

　　许多国家都对其能源部门进行了某种形式的改革，以使之更侧重市场机制、更符合成本效益、以及实行更好的管理。尽管在这些总体目标方面取得了某种程度的进展，但现行的改革进程一直趋向于忽视能源的获得问题。有关的证据表明，所谓的涓滴效应实际上并未真正出现，因此需要采取相应的专项行动，以确保能源获得问题得到切实处理。

　　附属于环境署的全球以能源促进可持续发展网络最近进行的一项研究结果表明，侧重市场的改革几乎毫无例外地对贫困者产生了中性或不利的影响。该项研究的结果认定，如果能源部门的改革不能订立明确的扶贫指标，则经常会忘记应向贫困者提供获得用电的机会。为能推动使贫困者能够有更多的机会获得能源，需要对为此目的开展的筹措资金活动实行保护，并注重具体的后续改革（最好是首先使贫困者能够获得用电，然后再进行私营化）。在可能的情况下，还应确保贫困者能够在关键性决策机构中享有其代表权。

　　这些建议与来自各国政府和各发展金融机构最近发出的信号相吻合，表明改革和私营化本身并不能解决能源获得问题，但如果能够将之与正确的政策和金融刺激措施结合起来实施,则将会十分有所助益。在改革过程中取得的相关经验表明，试图针对不同国家采用某种单一的模式是无法取得成功的，而是需要针对各国具体情况设计政策手段和技术解决办法。

增进农村贫困者获得包括用电在内的现代形式能源的机会

　　来自若干国家、主要是来自中国和南非的经验表明，旨在为农村地区供电和提供用于发展方案的更为广泛的能源方案，只要能以良好的国家框架为基础,便能最后取得成功。这里需要按照每一不同国家的具体条件采取不同的办法。对某些国家而言，可能为此需要得到外部的财政援助。一般而言，可供考虑的备选办法包括：

　　(a) 由国家向农村电力网络提供补贴, 可仅应针对金融成本提供补贴, 并应定期回收所涉运作成本，以确保这一系统能够持续运作和以适当方式予以维持。值得注意的是，鉴于相关各方正在逐步就此达成谅解，即补贴方案的设计是一个需要积累更多经验的领域。成功的实例包括基于实际绩效的补贴，即由私营部门公司负责具体的实施，而且应使国家政府提供的资本成本补贴与实际提供给目标群体的具体服务挂钩；

　　(b) 采用成本最低的供电办法：出于体制和政治原因，电力网络的扩大在大多数国家一直是农村供电的首选办法，但改革亦可为采用其他办法创造机会。在许多情形中，偏远地区或人口分散的地区采用集中供电网络以外的解决办法要比扩大电力网做法更符合成本效益。这可包括综合使用光电电池系统、液化石油气、煤油或当地自有的生物量燃料。近年来实施的若干项方案注重促进地方企事家或社区组织参与可广泛称之为农村能源服务公司所开展的业务活动。尽管在初期阶段需要获得某种形式的赠款或贷款以创建此种公司，但若干实例表明，小型企业有可能向付费的用户提供良好服务并保持其财政活力。

　　为使更多的贫困者能够负担得起进入供电网所涉及的费用，有必要在提供信贷和资金方面采取创新性办法。这可包括为电网连接费用提供补贴或与当地的金融公司携手，以适用于按季节确定的现金流动期做出相应的付费安排和有针对性的贷款，从而使用户有能力支付。此外，还可基于社会公正理由考虑在低收入和高收入消费者之间采取某种不同类型的补贴办法。过去数年来，若干国家已成功地采用了简单易行的预付电表系统，亦即消费者可简单地购买他们所需要或可负担得起的电力数量，而供电公司则负责承担电表使用及其维修费用。

　　重要的是应铭记，许多农村住家业已在能源方面花费了很多资金。在大多数地区，人们无法通过拾集柴禾来充分满足其能源需要，即使是在此种情形中，所涉费用也是按在拾柴方面花费的时间与花费在生产性活动方面的时间来计算的。许多农村住家通常以与其他能源来源相比花费极高的价格购买少量的柴禾或煤碳。对于蜡烛、电池和其他提供照明的装置而言，情况也是如此。实际上，在一些地区，贫困住家要比境况较好的家庭花费在能源方面的资金要多。同样重要的是应强调，获得能源的方案需要把重点放在刺激在有针对性的领域用于生产用途，以确保获得必要的收入。社区和住家方面的用途固然亦即十分重要，但通常不会与直接的经济发展活动相关联。

改进向城市周边和城市地区的贫困者提供的能源服务质量

　　在设法改进向城市地区的贫困者提供能源服务方面遇到的问题与那些在农村地区经历的情况有所不同，亦即尽管在设法扩大分配或其他系统方面的基础设施投资数量十分有限，但仍然很难获得此种投资。获得必要资金的最有效办法是从政治上优先注重这一议题，继而寻求实施符合成本效益的最佳手段和办法。应设法通过减少损失和减少失窃案件的发生来提高共用事业部门的财政绩效，这亦将有所助益。

　　向城市中的贫困消费者提供获得用电机会所遇到的问题与向农村住房提供用电遇到的问题相同，而且在建立专项供资方案和涉及在富裕和贫困消费者之间采用某种不同补贴方面，备选办法通常也是相同的。

　　在一些国家中通过有针对性的方案扩大使用液化石油气用于烹饪的办法是可能的，但通常需要为此提供一定数目的补贴，以确保消费者能够获得初期的必要设备。这一备选办法特别具有吸引力，因为供电网络没有足够的负荷用于提供烹饪所需要的电力、或电力生产在总体上受到的压力。来自博茨瓦纳和加纳的经验表明，液化石油气方案可迅速地对使用柴禾的住家产生重大影响，并可因此而提供获得在城市地区使用洁净和可负担得起的现代能源的有吸引力的解决办法。液化石油气作为一种选择办法所具有的相关性取决于能否获得必要资源、能否获得用于建立分销网络所涉及的费用、以及从消费者那里回收费用的能力，因此在此种方案的实际运作阶段将无需再度提供补贴。由于在诸如中国和印度等国内取得的技术进展，使用生物量气体的做法正日益成为具有吸引力的办法，因为在这些国家中, 健全的和可负担得起的炊事系统正在进入市场。这些办法可提供用于烹饪和在某些情形中用于发电所需要的能源。

节选自：UNEP/GCSS.IX/9/Add.1《关于能源与环境共同促进发展问题的背景文件》