三、若干政策问题 |
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A. 找出平衡点：欧洲的结构改革以及宏观经济政策框架31. 从短期前景来看，欧洲低迷的内需增长不大可能因对世界其他地区的出口增长而抵消。2004年第三季度时，欧洲经济的恢复基本止步，而据目前的预计，2005年欧洲经济活动仅会略有增长。 32. 欧洲主要的政策挑战是如何缩小雄心勃勃的《里斯本议程》文字和不尽人意的现实之间的差距。《里斯本议程》计划建立一个竞争力和活力同美国不相上下的经济体，而实际进展情况却远远达不到中期具体目标。《里斯本议程》的一个主要问题在于，它几乎完全专注于进行供应方面的改革并在此基础上建立一个就业和生产率增长都很强劲的充满活力的经济。然而，市场成效并不是单单由供应来决定的，而是取决于供求之间的互动关系。在内需低迷的情况下，《里斯本议程》的各项具体目标将难以实现。 33. 保持较高的增长率是维系以社会凝聚为重的欧洲模式的必要条件。面对国际竞争压力、技术快速更新（这一点明显不利于低技能工种），以及人口老龄化，欧洲必须做出相应调整，但所有这些因素都使得欧洲更难以保持较高的增长率。 34. 最近一份关于里斯本战略的报告（即科克报告）得出这样的结论：该议程过于宽泛，有些目标相互矛盾。因此，该报告建议，里斯本战略应将重点放在5个能在国家行动方案框架内取得进展的优先领域（尽管这几个领域的划分也很宽泛）。这些领域是：建立强调创新和研究的知识社会；建成内部市场，这要求更密切地整合服务市场以及网络行业；通过简化市场进入手续和建立风险资本市场等手段，培养一个更有利的商业氛围；进一步改革劳动力市场，以期改善欧盟内部的劳动力流动；以及提倡环境可持续性。 35. 然而，要增加欧洲的增长潜力，就不仅必须进行供应方面的改革，也必须建立一个有足够灵活性的宏观经济政策框架（主要是货币和财政政策）。这一框架在充分重视保持宏观经济稳定的同时，须“最大限度地支持经济增长”（科克报告）。同样，萨帕尔报告也强调，在进行宏观经济改革的同时，必须修改欧洲经济和货币同盟的宏观经济政策框架。一个重要理由就是，扩大后的欧盟更多样化，需要有更灵活的规则，以限制“通用型”政策可能造成的不良影响。如何在规则和灵活性之间找到适当的平衡，是难点所在。 36. 通过对《稳定和增长公约》进行合理的调整，并制定实际且坚定的中期财政整顿目标，也可为欧洲“政策配套”提供一个新基础，即为欧洲中央银行和欧洲理事会（亦称“欧元集团”）之间的合作提供一个新基础。货币政策在整个商业周期中应具有对称性，即要同等重视物价稳定及经济增长率面临的上向和下向风险。由于财政政策一般都倾向于选择较高的整顿目标，而且在经济持续增长的情况下这些目标实现的难度要小得多，因此上述对称性便更为重要。 B. 独联体经济多样化的政策挑战37. 虽然近年来多数独联体经济体的国内生产总值增长速度令人印象深刻，但是人们还是对这些增长速度的可持续能力表示关切。富于资源的独联体经济体出现经济繁荣的关键因素是这些经济体的采掘业（特别是原油和天然气部门）扩大，再加上过去几年世界商品价格上涨。这些经济体复苏的基础面窄，暴露在极不稳定的全球商品市场波动的影响之下，因而容易受到外部冲击。此外，采矿属于资本密集型活动，没有创造多少就业机会，而且还可能造成地域发展失衡，加剧收入不均。 38. 关键的政策问题是公共政策能否以及如何在中期和长期帮助扩大发展基础，同时降低对自然资源的过度依赖。某些独联体经济体最近展开的政策讨论着重于经济多样化的必要性。经济多样化既是经济发展的关键因素，也是实现高速可持续发展的基础。尽管国情不一，但是一些国家最近制定的发展战略中都将多样化摆在突出的位置上。不过对于采用什么方式方法来实现这一目标，尚不明确。 39. 经互会和苏联先后解体，引发了独联体的大部分制造业崩溃。结果，多数独联体经济体的生产和出口结构趋于集中和专门化，特别是富于资源的经济体。例如在俄罗斯，前五大出口产品占总出口的份额从1996年的62％上升到2003年的68％（这五大产品中有四个是初级商品和燃料），而前十大出口产品的份额则从72％上升到77％。在许多独联体经济体中，都可以看到向商品出口集中的类似进程。这种狭小的专门化趋势可能会对平衡发展产生反作用，特别是对独联体低收入国家。 40. 当然经济多样化在独联体国家中展现了不同的方面和层次。那些拥有丰富原油和天然气资源的经济体与天赋资源少的国家之间差别明显，商品出口份额增加主要体现的是苏联之后非工业化的结果。同时，富于资源的经济体面临着甚至可能会妨碍自身经济发展的具体问题。 41. 虽然原则上说丰富的自然资源是发展资金的重要来源，但是天赋自然资源与经济表现之间并没有必然的因果关系。实际上过去的经验里有大量情况相反的例子，有时这被称为“资源的诅咒”。“资源的诅咒”形成并加重的渠道除其他外包括薄弱的机制环境和不善的公共治理（特别是富于资源的国家总是出现高度腐败和寻租行为）。与大量和不断增加的自然资源出口有关的实际汇率升值可能会妨碍其他经济活动（所谓的荷兰病）。另一个问题是总体经济状况不稳和经济易受外部冲击。但是也有一些时候，自然资源成为国家成功实现经济多样化和发展的基础。审慎的财政管理和恰当的机制环境（挪威就是一个好例子）能够防止并在最大程度上降低不良的副作用。富于资源的国家究竟会陷入“资源的诅咒”的陷阱还是能够利用天赋资源起动经济多样化，主要取决于国家的具体机制环境和扶持经济发展的政策框架。无论如何，认真设计并恰当执行的政策议程总是能极大地降低富于资源的独联体国家陷入“资源的诅咒”的风险，还有助于这些国家实现经济多样化的进程。 42. 对于自然资源不是那么丰富的独联体国家，经济多样化的政策挑战更为严峻。这些国家也是人均收入较低，贫穷率较高的国家。这些经济体的政策制定者面临一些基本的发展问题，但是他们没有由资源的意外收获产生的财政缓冲。不过在独联体国家中，实现经济多样化目标的主要原则应基本相似。 43. 多样化政策的根本经济论点是，不应认为国际劳动分工的比较优势是恒久不变的。比较优势（净出口结构所体现的）会随着实物资本和人力资本积累模式的变化而改变。但是新的比较优势领域，只有在风险企业家的适当努力下才能够发展出来。独联体经济体并不是注定永远摆脱不了目前严重偏斜的生产和出口结构；但是它们需要长期努力，培养潜力并发展新的比较优势领域。 44. 可以认为，存在潜在比较优势（上文讨论过的类型），但不在市场条件下予以发挥，属于市场失败。经济理论和经验都表明，处理这种市场失败的有效办法之一是进行恰当的政策干预。从全球角度来看，成功的工业化或经济多样化（包括十九世纪西欧工业化、战后东南亚经济体的崛起以及最近爱尔兰的经验）几乎总是由政府的积极政策立场推动的。但是经验也表明，虽然单靠市场不足以指引经济重组，但是单靠政府也不能取得满意的结果。这一点可从中央计划的灾难性福利结果看出来（独联体经济体仍然在承担中央计划所造成的福利结果）。另外，某些传统的工业政策方针（例如“挑选胜者”或进口替代政策）造成了众所周知的不良副作用，如市场扭曲、资源分配低效和腐败。 45. 如果缺乏机能良好的市场，发展潜在比较优势可能还会遇到其他阻碍因素（例如对财产权的保护不善、合同执行不严等）。这点适用于许多独联体经济体，特别是那些经济变革程度不高的国家。因此建设机能良好的市场不仅是成功执行多样化政策的必要条件，还能够进一步推动此进程。 46. 在参考其他国家经验的基础上，致力于实现独联体经济体经济多样化的政策框架的广泛模式应包含如下关键部分：
47. 经济多样化没有固定的政策模式（事实上，也没有固定的多样化格局）；成功（和失败）可以呈现不同的形式。这一点完全适用于独联体的相关政策议程。但是其他国家的经验明确表明，机构安排的充分性和质量可能是成功执行多样化政策的关键因素。换句话说，在广义的正式和非正式“游戏规则”上，规范性政策规则和目标必须有相应的机制框架。传统意义上的工业政策的许多不利副作用都与执行工业政策的机构框架有缺陷或不充分有关。在此方面，应该认为建立充分的机构是多样化战略的重要部分。在出现不利冲击的情况下，国内生产总值维持高速增长也需要有力可靠的机构。实际的机构改革将取决于有关国家执行改革战略所处的具体社会经济和政治环境。 48. 对于那些正在经历深刻经济变革的国家，例如独联体经济体，经济多样性的政策挑战，会因这些国家必须为建设机能健全的市场经济开展的系统和结构性改革尚未完成，而变得更加艰巨。同时，在市场发展的某些方面现有的差距也可以被视为政策制定者的机会。的确，从零开始建立一个机能良好的全新机构（只要设计良好、组成恰当）可能比改变或整顿一个现有（但问题重重的）机构更简单。 49. 最近的经验表明，旨在实现经济多样化的最有效的机构安排是那些让所有相关利益者（公共和私营部门）参与政策设计和执行并且指引这些相关利益者追求共同目标的安排。这种方针不同于传统工业政策意义上的“挑选胜者”，包含的战略联盟更为灵活（可以具有长期性质）。在这个联盟中，政府和私营部门交流信息和想法，协调在新活动、产品或技术发展中的行动。此政策模式通过在相关各方之间建立战略协作关系，力求查明导致经济重组中企业家精神不足的市场失败的原因。在这种联盟中，交流规则、共同承诺和责任、操作的透明度和对公共资金使用的问责制，如果合理地设计和设立，将有助于在最大程度上减少那些有时会妨害传统工业政策的市场扭曲状况和腐败行为。 50. 很明显，合理的机构框架只是旨在实现独联体国家经济多样化和发展的广泛政策议程的一个组成部分。总体而言，改革倡议应着重于那些对经济活动成本产生普遍影响的领域，包括公共投资发挥核心作用的基础设施。在此范围内，为了利用私营部门来实现共同目标，公共政策应该降低商业成本，创造有利环境，吸引国内国外投资，从而扶持私营部门发展和企业家精神。此外，需要更加努力，改善公共和企业治理，消除各种现有市场不完善之处。 51. 更广泛的政策议程还应该以创新和人力资本发展为目标，因为这是实现长期发展和竞争力的关键因素。实际上，许多独联体国家（特别是俄罗斯以及其他大型经济体）因拥有的人力资本而比一些富于资源的发展中国家处于更有利的地位，能够实施以创新为动力的多样化日程。但是政策还应该力求消除现有的结构僵化之处，这些僵化之处妨碍了将拥有的人力资本转变为创新性的企业活动。 52. 金融体系的发展对于促进生产性投资进而实现多样化尤为重要。推进信贷服务将有利于减轻对发展新经济活动和推动创新的主要束缚。富于资源的经济体也需要有机能良好的银行体系，这样才能高效地将发展迅速的商品类活动所创造的盈余用于其他部门的投资机会。 53. 更广泛的区域经济合作以及世界经济进一步一体化，能够扩大市场的有效规模并鼓励资源部门之外的外国直接投资，从而也有助于经济多样化。这对于外部需求对经济发展的作用更为明显的小型独联体经济体以及痛切体会到过境问题的许多内陆国家来说特别具有现实意义。但应当注意，单靠贸易自由化不一定能够刺激新的经济活动（最近的经验表明了这一点）；为了实现这些活动，一体化的努力应当配合促进多样化的国内政策。此外，为了获得这些良好效果，一定要让人们感觉到加大市场准入的贸易和过境安排非常稳定，不会出现不利的改变。 54. 此外，多样化政策要求参与实施的政府机构具有专门的能力。有充分能力的公共管理部门实际上是实施任何政府支持的大规模方案的先决条件。因此，能力建设的努力是一个重要的政策措施，应该享有高度优先，特别是在低收入独联体国家。显然在这个领域中，国际社会有针对性的援助（不一定要求提供大量资金）能够在受援国产生高福利回报。 55. 应该将独联体地区的经济多样化视为长期的政策目标。鉴于目前的经济结构，许多独联体国家在较长一段时间内还将在很大程度上依赖商品出口。为了成功地实现经济多样化，要求建立综合一致的政策框架。这取决于多方面的综合改革，并且要求进行持久专注的政策努力。 C. 欧洲经委会新兴市场经济体的财政弱点56. 过去十年中，欧洲经委会大多数新兴市场经济体的净资本流入水平和相应的经常账户赤字相对较大。这样就使这些经济体得以维持较高的投资和消费水平，超过在没有上述情况下所可能达到的水平。由于国内投资水平不再受到国内储蓄的束缚，因此能够利用外部资金促进增长。利用这些资本流入，新兴市场经济体能够部分重建本来不足以满足市场经济的生产性固定资产。此外，这种流入在转型期经济活动发生崩溃时在一定程度上维持了消费水平。虽然这些优势非常重要，但是新兴市场经济体应继续认识到极为依赖外部资金的发展战略的其他束缚和限制，其中主要包括对宏观经济政策更严重的束缚、持有的国际储备数量日增的机会成本、在发生货币危机时的国民收入损失。由于这些束缚，资本市场开放为新兴市场带来的好处比较发达的经济体要小。 57. 鉴于新兴市场经济体的资本流入水平高，对于其中一些经济体，根据其国内机制改革的进度，资本账户自由化速度可能过快。由于全世界的新兴市场都有经济繁荣与萧条交替循环的特点，特别是考虑到目前的国际金融结构，在现况相对有利的这段时间，需要更加审慎地将经常账户和财政赤字调整到可持续的水平。 58. 难以评估新兴市场经济体的经常账户赤字到什么程度会对经济稳定造成问题。几乎所有对过去发生的汇率危机的分析的结论都认为，大量或不断增加的经常账户赤字是一个重要因素。但是，经常账户赤字造成的风险不能只以其数额来衡量，其他因素包括赤字的融通手段、使用情况、汇率体制、经常债务水平、国际储备规模、金融体系状况以及国家总体宏观经济条件。尽管对那些最终会触发货币危机的因素有了更多的了解，但是仍然存在严重的认知差距，而且每次危机看来总是与前面发生的危机有所不同。根本问题是，在目前条件下看来可承受的经常账户赤字可能会因为某些未能预料，也许完全来自外部的冲击而被视为过于沉重。对于经常账户赤字显著高于国内生产总值增长速度的国家，经常有人提出可持续性的问题。这对于那些经常账户赤字保持两位数并且外部债务相对于官方储备或国内生产总值偏高的国家，尤其如此。多数新兴市场经济体的经常账户赤字保持在国内生产总值的10％之下，相当于墨西哥在1994年发生金融危机之前的几年的赤字水平。但是，许多新兴市场经济体的赤字已经高于若干东亚国家在1997-1998年发生金融危机之前的水平。鉴于此区域在开放资本账户方面的经验有限并且容易发生货币危机，其中包括1996年保加利亚、1997年捷克共和国和罗马尼亚、1998年俄罗斯、2000-2001年土耳其，以及2003年针对匈牙利的若干投机攻击，因而似有必要关注今后可能出现的货币不稳定情况。在某些时期，如目前全球流动资金紧缩的时期，需要更加注意经常账户赤字和可能出现的融通困难。 D. 全球化即将带来的挑战59. 为了象金融一体化那样也从国际贸易一体化获得好处，必须具有必要的互补性国内机构和政策。否则将付出昂贵的代价，尽管代价不如金融一体化下机制失灵导致的货币危机那样严重。对于贸易一体化，结果可能是失业增加、投资下降、不平等状况加剧。如果下岗工人失业，则因贸易开放而专门化加深的传统好处会丧失，如果国民收入不均加剧，则国民收入水平提高的好处也会消失。 60. 每个新兴市场经济体次区域都需要在全球生产体系中找到自己的独特位置。欧盟10国享有对欧盟市场的开放准入、人力资本水平较高、工资偏低，因此应该能够在生产链中找到一席之地。某些东南欧洲国家的制造业仍然受到市场分化和机构改革不彻底的束缚。目前看来，独联体经济体基本上都在全球制造网络之外，这既是因为这些国家的制造业部门在转型期遭受破坏，也是因为这些国家具有自然资源产品方面的自然竞争优势。不过这些国家无法凭借这些初级产品成为具有发展活力的经济体。 61. 处于全球收入分配中游的国家也在融入世界贸易体系。过去半个世纪以来，它们发展速度较快，并向更富裕的国家的人均收入水平靠拢。如果今后数十年仍然保持这种历史趋势，这些显然位于中游的新兴市场经济体国家多数会有良好的表现。但是，这些工业化中的中等收入国家在过去半个世纪中并没有受到来自人均收入更低的工业化国家的巨大竞争威胁。而在今后数十年，新兴市场经济体却必须与巴西、中国和印度等国家展开竞争；这些国家不仅工资水平很低，而且在很多方面比新兴市场经济体在技术上同样或更为先进。当然新兴市场经济体有一些独特的高科技市场领域，不过这些独特的市场领域不足以提供大量就业机会。因此目前的挑战是，要确定哪些部门将拥有竞争优势，以及同时带来高水平和不断增长的工资的技术发展潜力。显然，为了避免以低工资竞争的不利局面，新兴市场经济体除了扩大人力资本投资并且实行鼓励企业家精神和创新的政策来创建知识社会之外，几乎别无选择。
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