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一. 新世纪,新挑战
二. 全球化和治理
三. 免于匮乏
四. 免于恐惧
五. 为了可持续的未来
六. 革新联合国
七. 供首脑会议审议的事项

四.免于恐惧

189. 现在,世界上主要大国之间没有发生战争已有五十五年-是整个现代国家体制历史上最长的无战争时期。包括欧洲联盟在内的欧洲地区(大多数现代战争的发源地)出现了一个安全共同体:一个确信可以期望以和平手段解决争端为其特点的国家联盟。

190. 而且,依靠可使全人类顷刻毁灭的核恐怖均衡所维持的近五十年冷战已经过去。有些观察家对此感到惋惜,他们声称两极局势很稳定,可以预测,并有助于维持和平。但是在发展中世界,情况绝非如此:在发展中世界,冷战是两极双方助长的武装冲突频仍发生的时期。一旦冷战结束,此种外部政治和物质支持即告消失。

191. 将联合国摆脱冷战桎梏也使它能够发挥重大作用。联合国的维持和平与建立和平活动在1990年代都急剧增加:十年中谈判达成和签署的和平协定比前三十年的和平协定总数还多三倍。

192. 几年来国家间战争的频率不断下降(难民也随着下降,见图6)。经济全球化基本上消除了攫取领土的利益,同时现代战争的破坏性增加了战争的代价。1990年代以来民主国家的数目几乎增加一倍,这同样具有重要意义,因为稳固的民主国家由于各种原因,很少彼此兵戎相见(见图7)。

193. 1990年代以来的战争,主要是国内战争。这些战争野蛮残忍,夺去了500多万人的生命。这些战争与其说侵犯边界不如说侵犯人民。人道主义公约经常被践踏,平民和提供援助的工作人员成为战略目标,儿童被迫成为杀手。此类战争往往由政治野心或贪婪推动,利用族裔或宗教分歧,往往由外部经济势力维持,并受极为活跃并多半非法的全球军火市场的怂恿。

194. 在这些冲突发生之后,逐步出现一种对安全概念的新理解。安全的概念一度等于捍卫领土,抵抗外来攻击,今天的安全要求则进而包括保护群体和个人免受内部暴力的侵害。

195. 我们必须更以人为中心的态度对待安全问题,由于特别是核武器等大规模毁灭性武器继续威胁人类,更增强了必须有此态度:这些武器的名称即显示其破坏程度和万一使用时所欲达到的目标。

196. 资源枯竭,尤其是淡水稀缺,以及严重的环境退化,可能以无法预测并具有潜在危险性的方式,增加社会和政治紧张局势。展望未来,我们可以看到确实存在这种危险。

197. 总之,这些新的安全挑战要求我们创造性地思考问题,调整传统态度,更好地适应我们新时代的需要。但是今天比任何时候都更适用一条古训:防患于未然。

A. 预防杀戮性冲突

198. 人们几乎普遍同意,预防胜于治疗。预防战略必须致力于解决冲突的根本原因,而不是仅解决暴力的现象。然而共识并非总是相应产生实际行动。政治领袖发现难以说服本国公众接受在海外采取预防性政策,因为代价是明显直接的,而利益-不发生有害或悲惨的未来事件-则难以由他们说明并让公众理解。因此,预防首先是对政治领导的挑战。

199 如果我们要成功地预防破杀戮冲突,我们必须清楚了解其原因。战争并非都一样;因此没有一项战略放之四海而皆准。1990年代初以来人们所经历的那些战争有何不同?

200. 过去十年发生的若干重大冲突,是共产主义后的继承战争。冷酷无情的领导人利用最原始的族裔民族主义和宗教差异来维持或攫取权力。其中有一些冲突已经同其领导人一起退入历史,也希望其余的冲突很快步其后尘。今天的多数战争是穷人之间的战争。为什么会这样?

201. 穷国可用于处理冲突的经济和政治资源较少。例如,它们缺乏向少数族群或区域大量提供资金转移的能力,并且它们可能担心国家机器太脆弱,不能同意将权力分散。而这两者均是较富裕国家常用的手段。

202. 我的意思是,我前一节叙述的每一项措施每一项减少贫穷和实现基础广泛的经济成长的步骤均有助于预防冲突。致力于预防冲突和发展的所有行动者,包括联合国、布雷顿森林机构、各国政府和民间组织,都必须以更综合性的方式处理这些冲突。

203. 我们可以发挥更大的作用。在许多陷于战争的穷国,在贫穷的同时还存在尖锐的族裔或宗教分裂。基本情况是,从属群体的权利没有得到充分尊重,政府体制的包容性不够,社会资源的分配偏重占优势的一派而不利其他各派。

204. 解决办法显而易见,尽管实际上难以实现:应当促进人权,保护少数的权利,建立吸收所有群体都有代表参加的政治安排。长期发炎的伤口不会一夜之间痊愈。在增加新伤口的同时也不可能建立信任或开展对话。没有立竿见影的解决办法,没有捷径。各群体必须相信,国家属于全体人民。

205. 今天,有些武装冲突起于贪婪而非怨愤。虽然战争使整个社会付出高昂代价,但是某些人却可能从中渔利。在这类情况,通常是争夺控制自然资源,往往参与贩毒,趁火打劫的邻国从旁煽动,民营部门行动者也插手分肥它们购买不法之财、帮助洗钱,并向冲突地区源源不断供应武器。

206. 这种情况下,最佳的预防战略是透明度:“指名并抖露真相”。民间社会行动者在这方面可以发挥巨大作用,但是各国政府和安全理事会必须履行责任。全球性公司,包括银行,也必须承担更大的社会责任。

207. 最后,成功的预防战略要求我们确保旧的冲突不会重新爆发,并为冲突后的建设和平提供必要的支持。我遗憾地指出,联合国在大多数使命中均未获得充分支持。

208. 虽然在我们促进人类安全的努力中预防占了核心地位,但是我们必须承认,即使最好的预防和威慑战略也可能失败。因此可能必须采取其他措施。措施之一是强化我们对保护易受害人民的承诺。

B. 保护易受害人民

209. 尽管已经制订了许多保护易受害人民的国际公约,但是在武装冲突中残害平民、特别是伤害妇女和儿童的行为,继续存在。妇女特别容易遭受暴力和性剥削,儿童则成为强迫劳动的受害者并经常被迫当兵。平民和基础设施成为反叛运动作战的掩护物、报复的目标及国家权威解体后所常见的混乱中暴行的受害者。在最极端的情况下,无辜者竟成为种族清洗者和灭绝种族者的主要目标。

210 国际公约传统上依赖国家保护平民,但是今天此种期待在若干方面受到威胁。首先,人道主义法要求国家保护的那些公民,有时候就是主要施暴者国家的施暴对象。第二,非国家战斗人员,尤其是在崩溃的国家内,经常不知道或蔑视人道主义法。第三,国际公约没有充分考虑到易受害群体、如处于复杂紧急情况中的国内流离失所者或妇女和儿童的具体需要。

211. 为了加强保护,我们必须重申国际人道主义和人权法的中心地位。我们必须努力消除有罪不罚的文化设立国际刑事法院的重要意义正在于此。我们还必须拟订新战略以满足不断变化的需要

212. 新方式可以包括建立一种机制,监测所有缔约方遵守国际人道主义法现行条款的情况。需要为保护人道主义工作者规定更强有力的法律标准。应考虑制订国际公约,管制我们所看到的越来越多参与内战的私人和法人保安公司的行动。

213. 更多地利用信息技术也可能有助于减轻复杂紧急情况对受难人民带来的痛苦和负担;一个例子是,称为“儿童联系”的方案协助在战争和自然灾害中失散的儿童和父母重新团圆(见方框7)。

214. 有一点我们可以肯定:如果不设法保护易受伤害群体,我们的和平行动将是脆弱和虚幻的。

方框7

“儿童联络”:利用信息革命寻找失散儿童

在战争和自然灾难中,儿童常常与父母分离,而使亲子团聚成为援助机构面临的巨大挑战。国际援救委员会的“儿童联络”项目旨在解决这一问题。这一项目以一个共用的数据库,向在实地设法使失散的儿童与父母团聚的所有机构提供信息。这些机构可以提供无人监护的儿童的资料和照片,以及父母提出的寻找请求。原来需要好几月进行的搜寻程序现在可以在几分钟里完成,从而使子女和父母省去了很多头痛的问题。

为使“儿童联络”发挥其潜力,一个地区的所有搜寻机构都要能够经常地提交和审阅遗失和寻获资料。当然,这一工作最简单的办法就是通过因特网,但是武装冲突很少发生在有健全的因特网或者通讯基础设施的地方。

在科索沃,国际援救委员会在普里什蒂纳建立了一个共用的卫星/无线因特网网络(www.ipko.org)。每一个联合国机构、欧安组织、一些国家特派团、以及多数非政府组织,每天24小时都通过该网络与因特网连接。

由于这种技术的边际成本如此低,该项目还能够向大学、医院、图书馆、学校、地方媒体和地方非政府组织提供免费的因特网上网。因此,不仅国际组织得到了健全的通讯联系并省了钱,还能帮助支持科索沃的民间社会,为科索沃建立一个长期的因特网基础结构。该项目现在已转交给当地一个独立的非政府组织,并且已经完全能够自行维持了。

这一项目可以作为今后人道主义紧急情况处理的一项典范。国际组织可以通过建立一个共用的因特网基础结构,以低得多的成本获得可靠得多的通讯,并且能够利用供共同使用的数据库和其他在因特网上的应用来改进其效率。

危机结束后,这个基础结构可以留下来,训练当地人来维持。

 

C. 处理干预的两难处境

215. 我去年9月向大会发言时,吁请会员国团结一致,采取较有效的政策,制止有组织的大规模屠杀和令人震惊的侵犯人权行为。虽然我强调,干预包括广泛的一系列反应,从外交谈判到采取军事行动,但在随后的辩论中最后一种选择引起最大的争议。

216. 一些批评者关切的是,“人道主义干预”概念可能成为无端干预一个主权国家内政的借口。其他人认为,这种概念可能鼓励分离主义运动故意刺激政府犯严重的侵犯人权行为,从而引发有助于分离主义目标的外部干预。还有一些人指出,由于干预本身的困难、费用高、以及各国所见的利益不同,在实际干预时没有前后一致的准则只是弱国被干预的可能性远远高于强国。

217. 我承认这些论点很有力量和重要性。我也同意,主权和不干涉内政的原则为弱小国家提供了至关重要的保护。但是我要反问批评者:如果人道主义干预确实是一种无法接受的对主权的攻击,那么我们应当如何对某一个卢旺达、某一个斯雷布雷尼察作出反应?对破坏同我们的共同人性基本原则的有系统的侵犯人权事件,怎样处理?

218. 我们面临一种真正的两难处境。保护人权和保护主权两者都是必须支持的原则。对此很少有人不同意。但这一立场并没有告诉我们,当这两项原则彼此冲突时,应服从哪一项原则。

219. 人道主义干预是一个敏感的问题,在政治上困难重重,没有简单的答案。但是没有任何一项法律原则即使是主权原则可以掩护危害人类罪。在发生此种罪行并且制止此种罪行的一切和平手段均已用尽的地方,安全理事会有道义上的责任为国际社会采取行动。我们不能保护所有地方的人,但这并不是在我们能够有所作为的地方不采取行动的理由。武装干预永远只能是最后的手段,但是面对大规模屠杀,这一手段不能放弃。

D. 加强和平行动

220. 随着冷战对峙的结束以及冷战在安全理事会中引起的瘫痪也结束,1990年代成为联合国最活跃的十年,在这个十年中发起的和平行动,比过去四十年中的行动加起来都多。我们为冲突后建立和平拟定了新措施,重新把重点放在预防冲突上。

221. 传统的维持和平行动,主要把重点放在监测停火方面。今天复杂的和平行动很不同。本质上,维持和平的目标是协助冲突各方,通过政治渠道来寻求它们的利益。为此目的,联合国协助建立和加强政治机构,并扩大它们的基础。我们与各国政府、非政府组织和当地公民团体合作,提供紧急救济、将前战斗人员复员、使他们重返社会、排雷、组织和进行选举、促进采用可持续的发展办法。

222. 国际援助重建经济是对这项工作的重要补充。如果人们看不到脆弱的新机构的状况有实质性改善的前景,那么他们对新机构、甚至对和平进程本身,很快就不再抱有任何幻想了。冲突后的建设和平已经有助于防止了好几项和平协定的破裂,为可持续的和平奠定基础。

223. 我们可以说,在过去的十年间,我们的和平行动取得了巨大成绩:从1980年代后期在纳米比亚开始,包括莫桑比克、萨尔瓦多、中非共和国、东斯拉沃尼亚、前南斯拉夫的马其顿共和国、或在柬埔寨至少一部分。我们也遇到过悲惨的失败,其中最明显的是在卢旺达,以及斯雷布雷尼察和波斯尼亚其他安全区的失陷。我在去年底分发的两件报告中,坦率并相当详细地讨论了造成这些失败的各种原因,包括应归咎于联合国秘书处的一些原因。

224. 联合国和平行动存在着结构脆弱的问题,但这些问题只能由会员国解决,我们发起行动的制度有时被比喻为一个志愿消防局,但这种说明还是太宽宏。每次有火警,我们首先必须去找救火车,并为了使用救火车先找钱,然后我们才能打开水管灭火。目前的系统主要依赖几乎完全是最后一分钟的、而且肯定会拖延的特别安排,提供文职人员的拖延甚至比提供军事人员更严重。

225. 尽管我们与会员国有军事待命安排,但是,指定的部队是否能够提供出来是难以预料的,处于高度待命状态的部队为数很少。资源拮据甚至使我们无法迅速部署一个特派团的总部。

226. 在文职人员方面,科索沃和东帝汶的经历严酷地告诉我们,为特派团征聘到合格的人员极端困难。仅特别举出执法的需要为例,我们从哪里能够很快地找到警官或法官、或管理教养所的人?在这里也必须有更有系统的办法。

227. 为了更清楚地说明我们现在的情况,以及我们希望联合国和平行动能够如何取得进展,我设立了一个高级别小组,负责审查和平行动从理论到后勤的所有各方面问题。小组将提出政治上可接受,行动上可行的建议。

228. 我期望小组能及时完成报告,以便千年大会审议它的建议。

E. 针对目标的制裁

229. 在1990年代,联合国建立的制裁制度比以往任何时候都多。制裁是《宪章》集体安全条款的构成部分,介于单纯的口头谴责和诉诸武力之间,为安全理事会提供了一个强制执行其决定的重要手段。制裁制度包括武器禁运、实施贸易和财政限制、中止空中和海上关系,以及外交孤立。

230. 从制裁是否导致遵守安全理事会决议的记录看,是有成功也有失败。在某些制裁中,对监测和强制制裁的努力几乎没有。在很多制裁中,因确保遵守制裁而受到巨大损失的邻国没有得到国际社会其他国家的帮助,结果是让制裁陷于漏洞百出的状态。

231. 在针对独裁政权进行强大和全面的经济制裁时,遇到另一个不同的问题。因为通常是老百姓承受痛苦,而不是那些由于其行为而引起制裁的政治上层人物。的确,那些当权者反而常常受益于这种制裁,因为他们能够控制黑市活动,从中牟利,而且他们利用制裁为借口清除国内政治反对者。

232. 由于经济制裁已被证明是一种生硬、甚至具有反作用的手段,很多国家政府、世界各地的民间组织和智囊团,都在探讨如何更好地针对制裁的目标,从而使制裁更加明确。瑞士领先努力,设计了针对金融的制裁,包括起草各国为实施制裁所需的示范法规。德国正在支助研究,如何使武器禁运以及其他有针对性的抵制更为有效。大不列颠及北爱尔兰联合王国和加拿大也在关于如何有效针对制裁目标的辩论中提出意见。

233. 这些努力已经做得相当深入,值得会员国的认真考虑。我请安全理事会,在制定和施行未来的制裁制度时尤其要参考这些工作。

F. 努力削减武器

234. 冷战后时代的裁军领域既有收获,也有挫折。从正面成绩来说,禁止地雷的《渥太华公约》和《禁止化学武器公约》已经生效。《全面禁止核试验条约》已经缔结,核保障已得到加强。自1982年以来,无核武器区现已遍及整个南半球。核武器的数量几乎减少了一半,从1990到1998年,世界军费支出减少了约30%(见图8图9)。

235. 其他方面就没有这么令人鼓舞了。在限制小型武器扩散方面,几乎没有取得什么切实进展。秘密核武器方案,南亚的核试验以及主要国家不愿意批准《全面禁止核试验条约》,使核不扩散制度受到重大挫折。

236. 生物技术的进步,扩大了生物武器的潜在威胁,而关于《生物武器公约》核查制度的谈判正受到不必要的拖延。由于成员们无法就裁军优先事项达成协议,日内瓦裁军谈判会议已经连续三年没有进行任何谈判。

237. 我不能在此回顾整个军备控制的情况。不过,我把重点集中在特别令人关注的两类武器上;小型武器与轻武器,因为这些武器在大多数战争中杀害的人最多;以及核武器,因为它们仍拥有大规模毁灭的令人可怖的潜力。

238. 小型武器造成的死亡人数远远超过死于所有其它武器系统的人数在大多数的各年中,甚至大大地超过了摧毁广岛和长崎的原子弹所造成的死亡人数。从它们引起的残杀来说,小型武器的确可称为“大规模毁灭性武器”。然而,至今还没有象限制化学、生物及核武器那样,限制小型武器漫延的全球性不扩散制度。

239. 小型武器扩散不仅仅是一个安全问题;也是人权和发展的问题。小型武器的扩散持续并加剧了武装冲突。危及维持和平人员和人道主义工作者的安全。破坏对国际人道主义法的尊重。威胁合法但却软弱的政府,有益于恐怖主义分子以及有组织犯罪的罪犯。

240. 冷战中剩余的大部分小型武器,全部流入世界上最危险的冲突地区;随着流通中的武器数量增加,武器价格下降,使得即使在最贫穷国家中都可以比以往任何时候更容易得到这些武器。例如,1990年代中期,在非洲部分地区,致命的突击步枪只要一只鸡或一袋玉米的价钱就可以买到。想减少死于这些武器的人数是很难办到的,主要是由于流通中的武器数量太大,有人估计多达5亿。

241. 据估计,在世界小型武器交易中,50%至60%的交易是合法的但合法出口的武器常常流入非法市场。切实有效地控制扩散是一个艰巨的任务,更因为某些国家不负责任的行为,而其它国家又缺乏能力,加上大部分武器交易都笼罩在秘密的气氛中使这一任务受得不必要的难上加难。倘若我们希望取得任何进展,会员国就必须采取行动,增加武器转让的透明度。我也敦促各国支持区域裁军措施,例如《关于在西非暂停进口、出口和生产小型和轻型武器的声明》。

242. 即使可以取消一切武器转让,已经在全世界各战区中流通的数百万非法持有的小型武器所造成的问题,将会继续存在。

243. 由于大部分容易发生冲突的穷国缺乏侦查和没收非法武器的能力,因此采取市场奖励的办法不失为一个比较有希望的办法。直接购买的回收方案,可能会只是刺激自邻国进口武器,可是非货币偿还办法在阿尔巴尼亚、莫桑比克、巴拿马和萨尔瓦多都很有效。拿武器去换,个人可以得到工具,例如缝纫机,自行车,锄头和建筑材料,整个社区得到新学校,保健服务和修复公路。

244. 不但政府,而且民营部门也能够、并且应当帮助为这种方案筹措经费。对于在容易发生冲突的区域有业务的国际大公司,这将是特别适当的贡献。

245. 控制非法武器扩散,是为不扩散小型武器所必要采取的第一步。必须将这些武器置于国家的控制之下,各国应为这些武器的转让负责。联合国正筹备在2001年召开关于小型武器和轻武器非法交易问题的会议,我希望邀请民间团体正式参加。

246. 我敦促会员国利用这次会议,着手采取限制小型武器非法交易的严厉行动

247. 最近,对小型武器扩散的问题很多人表示关切。这是一个值得欢迎的迹象,说明人们认识到这个问题的重要性。但是,光是说说,仍不能阻止正在发生的对无辜人民的屠杀。对话非常重要,但表示关切的宏论必须辅之以具有实际行动的实质。

核武器

248. 我现在转到核武器的问题。当核恐怖的两极均衡已成为历史时,公众意识中对核武器的关切似乎也淡薄了。但是,核大国的武器库中至今仍有35 000个核武器,其中数千枚仍部署在一触即发的状态。这些武器过去也许曾有存在的理由,现在早已消失。对实际使用这些武器的政治、道德和法律限制,进一步减少了它们的战略作用,但是却没有减少因疏忽造成战争或扩散的危险。

249. 由于拥有核武器的国家始终坚持认为,这些武器由它们拥有可以加强安全,而在其他国家手中却是对世界和平的威胁,这种情况不利于实现核不扩散的目标。

250. 如果我们正在裁军方面取得稳步进展,这种情况就会不那么令人震惊。不幸,事实恰恰相反。不但削减战略武器的会谈陷入了僵局,而且根本没有就现有的数千枚所谓战术核武器、也没有就俄罗斯联邦和美利坚合众国之外的任何核国的武器,进行任何谈判。

251. 不但如此,除非部署导弹防御的计划在所有有关各方同意下设计出来,否则迄今在减少核武器方取得的进展,就可能会受到破坏。需要建立信任,向各国保证,它们的核威慑能力不会被取消。

252. 首先,我们需要在最高级别重申政治决心,承诺减少因现有的核武器和进一步扩散所引起的危险。

253. 为了把注意力集中在我们面临的危险上以及在我们必须减少这些危险的机会上,我建议,考虑召开一次有助于查明消除核危险方法的主要国际会议。

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