Emprunts sains : le défi des pays africains

L’année a été dure pour les pays d’Afrique de l’ouest les plus touchés par le virus Ebola. L’épidémie a décimé leurs communautés et miné leurs économies, perturbant l’agriculture et le commerce.

A l’idée de perdre 1,6 milliard de dollars sur la croissance prévue pour 2015, Guinéens, Libériens et Sierra-Léonais ont poussé un soupir de soulagement lorsque le Fonds monétaire international (FMI) a accordé à leurs pays une réduction collective de dette de 100 millions de dollars. Ils avaient déjà reçu une aide de 130 millions en septembre 2014. Il s’agissait ainsi de libérer des fonds pour les secours et la relance.

Mais devant réformer leurs systèmes de santé, ces pays doivent emprunter – notamment 160 millions de dollars sans intérêt que le Conseil d’administration du FMI doit encore approuver. Emprunter à nouveau devient une habitude chez les bénéficiaires des programmes internationaux de désendettement. L’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), lancée en 1996 puis remplacée en 2005 par l’Initiative d’allègement de la dette multilatérale, a permis à 35 pays subsahariens de réduire leur dette extérieure de 100 milliards de dollars. Ces programmes gérés par la Banque mondiale, le FMI et la Banque africaine de développement (BAD), visaient à mettre un terme au problème de la dette en Afrique.

N’ayant plus à allouer des ressources déjà insuffisantes au remboursement de prêts coûteux de la Guerre froide, les pays les plus pauvres et les plus endettés ont pu réduire leur dette publique et accroître leurs dépenses sociales de près de 3,5% de leur PIB entre 2001 et 2012, estiment la Banque mondiale et le FMI. Le Bénin par exemple a utilisé ses économies pour investir dans les soins de santé primaires en zone rurale et les programmes de lutte contre le VIH. La Tanzanie a. quant à elle, supprimé les frais de scolarité dans le primaire et le Mozambique a pu offrir des vaccins gratuits aux enfants.

Libérer des ressources supplémentaires pour le développement fait aussi partie des objectifs de l’initiative PPTE. Cependant, dans certains cas, une grande partie des sommes récupérées a déjà été allouée au paiement des arriérés. Dès lors, il devient impossible de constituer une nouvelle trésorerie et de faire des économies en termes réels.

Dans certains pays, la remise partielle de la dette a seulement aidé à combler les retards de remboursement. Et l’initiative n’a pas entièrement supprimée la dette de ces pays même si elle en a effacé la majeure partie.

Néanmoins, selon un article de Marcelo Guigale, l’un des directeurs à la Banque mondiale dans le Huffington Post, cela a permis d’imposer une «discipline» qui s’est avérée bien utile lorsque le prix du pétrole, du gaz et des minéraux a brusquement augmenté au milieu des années 2000 et que les technologies d’extraction se sont améliorées. Pour obtenir un allègement de leur dette, ces pays devaient faire preuve de transparence et accepter d’être contrôlés. Ils devaient aussi surveiller et rendre compte de la mise en œuvre de leurs stratégies de réduction de la pauvreté, investir dans des programmes sociaux et ne plus avoir des dettes coûteuses.

L’initiative PPTE touchant à sa fin et les aides publiques au développement déclinant, certains pays ont voulu user de leurs bilans comptables plus équilibrés et leur meilleure croissance économique pour exploiter de nouvelles sources de financement.

Selon Amadou Sy, directeur de l’Africa Growth Initiative à la Brookings Institution, un groupe de réflexion américain, 12 pays subsahariens ont émis des obligations souveraines internationales d’une valeur de 15 milliards de dollars. Pour leur part, les investisseurs, séduits par les prédictions de forte croissance et les promesses de forts retours sur investissement, n’hésitent pas à acheter ces obligations. La Banque mondiale prévoit que le PIB moyen en Afrique subsaharienne demeurera plus ou moins à 4,6% en 2015 avant d’augmenter progressivement jusqu’à 5,1% en 2017. 

Certains observateurs estiment que ces pays empruntent trop et trop vite et s'en s’inquiètent. «L’Afrique à la croissance économique la plus forte au monde», écrit le journaliste indépendant Richard Walker dans The Economist, “« mais la croissance la plus rapide de toutes est celle de la dette – personnelle, publique, ou celle des entreprises.»

M. Walker donne pour exemple le Ghana, bien que très endetté et possédant ce qu’il décrit comme « la monnaie la moins performante» d’Afrique, a émis des obligations libellées en euros d’une valeur de 1 milliard de dollar, fin 2014. Le pays était l’un des premiers bénéficiaires de l’initiative PPTE.

La Côte d’Ivoire, la République démocratique du Congo, le Gabon, la Namibie, le Nigéria, le Rwanda, le Sénégal et la Zambie ont également bénéficié du programme d’allègement de la dette et ont émis des obligations similaires.

Malgré cette récente augmentation des emprunts, la plupart des pays anciennement PPTE ne sont pas menacés de « surendettement», estime un groupe d’économistes de la Banque mondiale. Dino Moretto, Tihomir Stucka et Tau Huang reconnaissent toutefois que « certains pays empruntent trop vite», mais précisent aussi que « dans l’ensemble, les gouvernements empruntent de manière responsable depuis que leur dette a été allégée.» Ils expliquent que l’un des objectifs était d’éliminer le surendettement afin de permettre aux pays d’emprunter à nouveau de façon plus responsable.

La dette actuelle

La dette africaine actuelle est à son niveau le plus bas, s’accordent Mthuli Ncube, professeur à l’Université d’Oxford et Zuzana Brixiova, conseillère économique auprès de la BAD. La plus forte baisse, soulignent-ils, s’est produite dans les pays les plus endettés, en raison de l’allègement et des politiques de gestion prudentes assorties.

L’aide a joué un rôle critique en permettant aux pays à faible revenu de réduire la pauvreté. Les financements accordés à la région ont augmenté en qualité et en quantité, suite au Consensus de Monterrey en 2002 et à la Conférence de Doha qui en a découlé en 2008. La Conférence pour le Financement du développement (FdD) qui se tiendra à Addis-Abeba en juillet 2015 devrait faire progresser le débat sur « les pratiques responsables en matière de prêt et d'emprunt» en présentant les difficultés liées à l’amélioration de la mobilisation des ressources nationales (notamment au renforcement de l'administration fiscale, à la réduction des flux financiers illégaux, à l’augmentation des investissements dans les infrastructures et à la mobilisation de ressources privées.

«En dépit des incertitudes concernant  certains pays, la donne n'en a pas moins fondamentalement changé en Afrique par rapport à 20 ou 30 ans de cela quand furent contractés les anciens emprunts»” indique à Reuters Todd Moss, chargé de recherche au Centre for Global Development de Washington.

Afin d’éviter de renouer avec d'anciennes pratiques, les pays africains anciennement PPTE devront faire preuve d’intelligence dans la gestion de leurs nouveaux prêts. Des stratégies d’emprunts doivent être mises en place afin que les gouvernements puissent obtenir un retour sur investissements et rembourser les intérêts. Les gouvernements doivent aussi être prêts à supporter les contrecoups de la fluctuation des prix des ressources naturelles et à réduire leur dépendance vis à vis des exportations des produits de base. Diversifier les sources d’emprunts est un autre moyen de gérer la dette publique de façon raisonnable, explique David Cowan, économiste à Citigroup, dans le magazine de l’Africa Research Institute, Counterpoints.

Si les prêts préférentiels  sont non contraignants, améliorent le profil d’emprunteur d’un pays et le rendent plus visible sur les marchés d'emprunt  internationaux, ils présentent toutefois des risques pour la monnaie, avertit M. Cowan. En cas de défaut de paiement, ils peuvent exposer les pays à des poursuites judiciaires particulières, notamment de la part des fonds spéculatifs ou des fonds de capital-investissements.

La collecte classique d’impôts, la transparence et le recours aux marchés obligataires en monnaie locale sont des possibilités qui ne doivent pas être négligées. Une politique budgétaire  saine assortie d’une vraie politique monétaire finit toujours par l’emporter. Il est trop tôt pour savoir si les pays africains anciennement PPTE réussiront à maintenir leur dette publique à un niveau viable alors qu’ils sont pénalisés par la faiblesse des institutions, les lacunes en matière d'infrastructures et d'investissements, la pauvreté et, dans certains cas, l’instabilité. Seul l'avenir le dira.