L'Afrique toujours en quête d'un véritable 'partenariat'

Les principaux pays donateurs ont qualifié de "vision audacieuse et lucide" le nouveau programme de développement de l'Afrique. Ils se sont engagés à renforcer le soutien qu'ils apportent au continent -- sous forme d'assistance, de réduction de la dette, d'échanges commerciaux et d'investissements --, afin que le Nouveau Partenariat pour le développement de l'Afrique (NEPAD) ait plus de chances de réussir que les initiatives précédemment menées. Mais à mesure que les promesses semblent toutes s'évanouir les unes après les autres, les Africains continuent à se demander de quel soutien ils bénéficieront concrètement.

Avec plusieurs mois de recul, la réunion au sommet du Groupe des huit pays industrialisés (G-8) organisée en juin dernier n'a apparemment pas donné au NEPAD l'impulsion qu'espéraient les dirigeants africains. En adoptant le NEPAD l'an dernier, ces derniers ont affirmé haut et fort que le développement de l'Afrique relevait en premier lieu de la responsabilité des Africains, qui devraient redoubler d'efforts afin de mobiliser davantage de ressources au sein même du continent. Mais étant donné la fragilité des économies et des sociétés africaines, ils ont également reconnu qu'il fallait que l'aide provenant de l'étranger -- les "partenariats" -- s'intensifie.

Les dirigeants du G-8 avec les présidents africains.

Photo : ©ONU / Eskinder Debebe

Les dirigeants des huit pays les plus riches du monde estiment que le "plan d'action pour l'Afrique" qu'ils ont adopté au sommet de Kananaskis (Canada) a jeté "de solides bases" de coopération. Le Président du Nigéria, M. Olusegun Obasanjo, estime pourtant qu'il ne s'agit "que d'un début". Plus sceptique, M. Stephen Lewis, émissaire spécial des Nations Unies pour le VIH/sida en Afrique, s'est demandé (à titre personnel) si les promesses faites relevaient davantage "de belles paroles que de la réalité".

Il faudra, pour répondre à cette question, savoir si les engagements de l'Afrique et du G-8 seront mis en pratique, a affirmé le Secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan. Si tel est le cas, "Kananaskis deviendrait alors une étape décisive de l'histoire de l'Afrique, voire du monde entier".

Outre M. Obasanjo, trois autres présidents africains se sont rendus au sommet : Thabo Mbeki (Afrique du Sud), Abdoulaye Wade (Sénégal) et Abdelaziz Bouteflika (Algérie). C'était la première fois que le G-8 invitait des participants ne faisant pas partie de ce groupe, ce qui témoigne de l'attention que la communauté internationale accorde maintenant à l'Afrique.

En se rendant à Kananaskis, les présidents africains avaient certaines raisons d'espérer. Un an plus tôt, lors du sommet de Gênes, le G-8 avait déjà manifesté beaucoup d'intérêt à l'égard du NEPAD. Ensuite, lors d'une conférence sur le financement du développement organisée au Mexique en mars 2002 et parrainée par l'ONU, plusieurs dirigeants du G-8, dont le Premier Ministre britannique Tony Blair et le Président américain George Bush, avaient exprimé leur volonté de former des partenariats plus étroits avec l'Afrique, notamment en augmentant l'aide accordée.

Mais dans les semaines qui ont précédé le sommet de Kananaskis (organisé les 26 et 27 juin), les limites de ce soutien sont apparues de plus en plus clairement. Non seulement les promesses d'aide demeuraient nettement inférieures aux besoins de financement de l'Afrique, mais elles compenseraient à peine la diminution constante de l'aide à l'Afrique observée depuis le milieu des années 90. L'octroi de toute nouvelle somme serait soumis à de strictes conditions et réservé aux pays satisfaisant les critères politiques et économiques du G-8.

Dans ce contexte, les présidents africains ne sont pas allés à Kananaskis en espérant obtenir "une baguette magique de la part de nos partenaires de développement", a expliqué le président Obasanjo. "Nous maintenons nos attentes à un niveau réaliste."

Les dirigeants africains savaient également qu'ils auraient d'autres occasions de plaider leur cause sur la scène internationale. Comme l'ont fait remarquer le Président Mbeki et M. Annan, le Sommet mondial de Johannesburg sur le développement durable permettrait de mettre davantage en lumière les préoccupations de l'Afrique (voir "Le Sommet du développement durable permettra de juger de l'engagement du G-8, dit Annan"). Il en irait de même de la session extraordinaire que tiendrait l'Assemblée générale des Nations Unies quelques semaines plus tard, fin septembre, pour faire le bilan des dix années du Nouveau programme des Nations Unies pour le développement de l'Afrique dans les années 90 (voir"Une décennie 'décenvante' pour l'Afrique").

Le NEPAD avalisé

Comme prévu, le Plan d'action pour l'Afrique du G-8 soutient activement le programme du NEPAD. Pour faciliter la réalisation des objectifs du NEPAD, chaque pays membre du G-8 s'est engagé à établir "des partenariats renforcés avec les pays africains dont les performances correspondent aux engagements du NEPAD".

Le Plan d'action pour l'Afrique a pris soin de préciser que chaque pays du G-8 effectuerait "sa propre évaluation" du programme du NEPAD et déciderait des pays africains à aider. Aucun des membres du G-8 ne serait donc tenu de respecter les priorités spécifiques du NEPAD -- ni même celles du plan d'action.

Le plan du G-8 a accordé une importance particulière à certaines parties du NEPAD, notamment à celles ayant trait à la bonne gouvernance et à la paix et la sécurité. Les grands investissements publics et privés nécessaires dans le domaine des routes, du chemin de fer, du transport aérien, des réseaux électriques et d'autres infrastructures physiques -- aspect très important du NEPAD -- ont à peine été évoqués. La nécessité de diversifier les économies africaines est une autre priorité du NEPAD qui a été passée sous silence.

En revanche, le G-8 a accueilli avec enthousiasme la décision de plusieurs gouvernements africains de mettre au point un mécanisme "d'évaluation intra-africaine", considéré comme un "élément novateur et potentiellement décisif" du NEPAD. Selon un tel procédé, appuyé par les 15 pays du Comité de mise en oeuvre du NEPAD, les dirigeants africains examineraient et évalueraient la conduite de leurs homologues, selon des critères de bonne gouvernance et de performances économiques. Mais les gouvernements africains ne se sont pas encore accordés sur ces normes, et certains d'entre eux doutent du bien-fondé de la notion même d'évaluation intra-africaine.

De nouvelles conditions

Si les Africains se montrent prudents, c'est notamment parce qu'ils craignent que l'évaluation par les pairs donne aux donateurs une nouvelle occasion d'assortir leur aide de conditions supplémentaires. Le plan du G-8 stipule en effet que "le processus d'évaluation intra-africaine influencera la prise en considération [des pays] pouvant bénéficier de partenariats renforcés". Les pays "qui ne satisfont pas encore aux critères du NEPAD" mais s'efforcent de le faire, recevront également un certain appui. En revanche, le G-8 a indiqué qu'il n'apporterait aucun soutien aux autres gouvernements, à l'exception de secours en cas de crise humanitaire.

Les promesses d'aide des donateurs ne suffisent toujours pas à répondre aux besoins de l'Afrique.

Photo : ©UNICEF / 93-1197 / Cindy Andrew

Alors que nombre d'Africains voient déjà d'un mauvais oeil les multiples conditions régissant -- parfois de façon apparemment contradictoire ou arbitraire -- l'octroi d'aide, ces prises de position du G-8 ont suscité de nouveaux débats sur le NEPAD lors de la réunion inaugurale de l'Union africaine qui s'est tenue à Durban moins de deux semaines plus tard. Le colonel Muammar Kadhafi, dirigeant libyen, a été applaudi par les chefs d'Etat lorsqu'il a déclaré sans détour : "Nous acceptons l'aide, mais nous refusons les conditions. Nous ne sommes pas des mendiants."

Auparavant, le Président Obasanjo avait également affirmé : "Nous devons faire attention à ce que le NEPAD ne soit pas utilisé à nos dépens comme un nouvel instrument de conditionnalités."

L'accueil très favorable que le G-8 et d'autres pays donateurs ont réservé au NEPAD a également laissé sceptiques certaines associations de la société civile africaine. En avril, le Conseil pour le développement de la recherche en sciences sociales en Afrique et Third World Network-Africa ont affirmé, dans une déclaration commune, que bien que le NEPAD revendique ses origines africaines, "il est avant tout axé sur les donateurs étrangers, et en particulier les membres du G-8" et qu'il y a donc "au coeur même du plan une orientation économique néo-libérale".

Combien d'aide supplémentaire ?

Au lendemain du sommet du G-8 qui s'est tenu à Gênes l'an dernier, les dirigeants africains ont déclaré qu'ils arriveraient au Canada avec une liste de projets du NEPAD pour lesquels ils chercheraient à obtenir des engagements concrets de la part des donateurs. Le Président Mbeki a, par exemple, mentionné le projet de construction d'une grande centrale hydroélectrique régionale à Inga, sur le fleuve du Congo.

Mais lors du sommet de Kananaskis, le financement de projets n'était plus à l'ordre du jour, certains donateurs ne souhaitant apparemment pas s'engager de façon aussi précise. Aucun nouveau fonds consacré à l'Afrique ne serait créé, a déclaré à la veille du sommet l'Ambassadeur canadien auprès de l'Organisation des Nations Unies, Robert Fowler. Le G-8, a-t-il indiqué, n'adopterait pas de "projets devant être effectués par des pays ou des groupes de pays, mais seulement des directives générales".

Avant même le sommet, le Canada a essayé de persuader d'autres membres du G-8 d'octroyer de nouvelles aides d'un montant important. Le Canada s'est lui-même engagé à verser 500 millions de dollars canadiens (330 millions de dollars des Etats-Unis) à l'Afrique, et le Premier Ministre britannique, Tony Blair, a déclaré aux organismes d'aide, juste avant son départ pour Kananaskis, que, d'ici à 2006, son gouvernement ferait passer à un milliard de livres sterling (1,4 milliard de dollars) le montant de l'aide annuelle à l'Afrique (qui était d'environ 780 millions de livres en 2000).

D'après la presse, les dirigeants de l'Allemagne, de la France et de l'Italie ont également accueilli favorablement l'idée d'un engagement important du G-8, mais les Etats-Unis, le Japon et la Russie ont estimé qu'ils ne pourraient verser plus que prévu au départ en partie à cause de difficultés économiques nationales. Les dirigeants américains ont par exemple déclaré que leurs projets précédemment annoncés d'allouer 500 millions de dollars à la lutte contre la transmission du VIH/sida de la mère à l'enfant et 100 millions de dollars à l'éducation en Afrique s'inscriraient dans le cadre de l'appui apporté par les Etats-Unis au Plan d'action pour l'Afrique.

"Nous devons faire attention à ce que le NEPAD ne soit pas utilisé à nos dépens comme un nouvel instrument de conditionnalités."
-- Le Président du Nigéria Olusegun Obasanjo

Le plan réaffirme l'engagement pris par les donateurs lors de la conférence du Mexique d'augmenter le montant annuel total de leur aide de 12 milliards de dollars d'ici à 2006. Le plan stipule que chaque membre du G-8 décidera lui-même de l'allocation de ces fonds supplémentaires, mais ajoute : "En tablant sur un engagement politique important de la part des pays africains et étant donné l'évolution récente de l'assistance, nous estimons que la moitié au moins de notre nouvelle aide au développement pourrait être accordée aux nations africaines qui gouvernent de façon équitable, investissent en faveur de leur propre peuple et favorisent la liberté économique".

En d'autres termes, l'Afrique peut, au mieux, s'attendre à recevoir du G-8 6 milliards de dollars supplémentaires par an (d'ici à 2006). Cela représenterait une hausse importante par rapport aux 12,7 milliards que l'Afrique subsaharienne a reçus en 2000, mais resterait toutefois inférieur au sommet de 18,9 milliards de dollars atteint en 1994, à moins que d'autres donateurs n'augmentent leurs contributions.

D'après les estimations du programme du NEPAD, pour parvenir à un taux de croissance annuelle de 7 % et réduire de moitié d'ici à 2015 le nombre de personnes vivant dans la pauvreté, l'Afrique a besoin chaque année d'environ 64 milliards de dollars supplémentaires. Les partisans du NEPAD estiment que cette somme pourrait en grande partie être obtenue en Afrique, grâce à la hausse des recettes à l'exportation et des investissements étrangers et à l'inversion de la fuite des capitaux. Mais certains dirigeants africains espéraient également recevoir de 10 à 12 milliards d'aide supplémentaire par an.

Malgré leurs difficultés économiques, les pays du G-8 ont montré qu'ils pouvaient mobiliser des fonds bien plus importants s'ils le souhaitaient vraiment. Lors du sommet de Kananaskis, ils se sont engagés à verser, ensemble, 20 milliards de dollars pour aider la Russie à démanteler son arsenal nucléaire et à allouer 20 milliards de dollars également à la lutte contre le terrorisme.

A propos de la difficulté de mobiliser des fonds pour lutter contre le sida en Afrique et ailleurs, M. Lewis s'est interrogé : "Pourquoi la guerre contre le terrorisme est-elle sacro-sainte et la guerre contre le sida équivoque ?"

Dette : la même routine

La section du plan du G-8 consacrée à la réduction de la dette est parmi les plus courtes du document. Il n'y est question que de l'initiative en faveur des Pays pauvres très endettés (PPTE), lancée en 1996 par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI). Il y est mentionné que, dans le cadre de l'initiative PPTE, 22 pays africains remplissant actuellement les conditions nécessaires bénéficieront d'une réduction d'environ deux tiers de leur dette.

Les pays africains ont dans l'ensemble accueilli favorablement l'initiative PPTE, tout en estimant qu'elle était d'une portée trop restreinte et ne débouchait pas assez rapidement sur des réductions concrètes de la dette. En décembre 2001, seuls 10 pays avaient pu bénéficier de la suspension d'une partie du service de leur dette dans le cadre de l'initiative, et, en avril 2002, seuls quatre d'entre eux avaient véritablement eu droit à une réduction importante de leurs dettes.

Le Plan d'action pour l'Afrique ne comporte qu'un nouvel élément : les pays du G-8 s'engagent à "financer leur part" du déficit du fonds d'affectation spéciale de l'initiative PPTE. Créé en vue d'aider les pays concernés à réduire les sommes qu'ils doivent à la Banque mondiale et au FMI, ce fonds dispose actuellement d'un budget inférieur d'un milliard de dollars à ses besoins.

Lors du sommet, le Président Obasanjo a laissé entendre que l'Afrique s'attendait à mieux et que les mesures prises en matière d'endettement permettraient d'évaluer l'engagement du G-8: "Nous ne demandons pas une annulation pure et simple de la dette, mais nous vous enjoignons, au nom du partenariat que nous essayons de construire, et dans l'intérêt de notre humanité commune, d'examiner la question de la dette et d'y remédier au cas par cas."

Les militants africains favorables à l'annulation de la dette se sont montrés plus critiques. A Kananaskis, Neville Gabriel, représentant de Jubilé Afrique du Sud, a déclaré que le plan du G-8 n'apportait aucun progrès sur le plan de l'endettement. Constatant que l'initiative PPTE n'avait pour l'instant réduit que d'un cinquième environ la dette des pays pouvant en bénéficier, il a affirmé sans équivoque que "l'initiative avait échoué". M. Gabriel et Mme Njoki Njehu Njoroge, qui dirige le réseau 50 Years Is Enough basé à Washington, préconisent une annulation pure et simple de la dette.

Un "régime commercial plus juste"

Les dirigeants africains ont rappelé qu'ils ne voulaient pas continuer à dépendre de l'aide extérieure ou de prêts qui viennent alourdir leur endettement. L'Afrique est résolue à "tourner le dos à la mendicité", a déclaré le Président Mbeki à la veille du sommet. Et l'un des meilleurs moyens d'y parvenir, estiment les Africains, consiste à augmenter les recettes à l'exportation.

Malheureusement, les cours mondiaux d'une grande partie des denrées, minerais et autres produits de base que vend le continent à l'étranger ont considérablement chuté ces dernières années. Avant de pouvoir être vendus sur les marchés lucratifs du Nord, les matières premières et les produits finis de l'Afrique se heurtent à de nombreux obstacles.

A Kananaskis, le Président Mbeki et ses collègues ont continué à exiger que les produits africains bénéficient d'un meilleur accès aux marchés. Le G-8 s'est engagé à aller dans ce sens, sans pour autant faire de nouvelles propositions. Il a surtout mentionné les négociations en cours au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et a promis de tenir compte des "circonstances propres aux pays en développement, notamment à l'Afrique".

Le G-8 s'est ainsi engagé à "réduire considérablement les subventions nationales qui faussent les échanges commerciaux" dans les pays industrialisés. Ces subventions, en particulier dans le secteur agricole, ont tendance à faire baisser les cours mondiaux et empêchent les agriculteurs africains de s'imposer sur les marchés mondiaux (voir Point de vue, ci-contre).

L'Union européenne refuse cependant de réduire les subventions très importantes qu'elle verse aux exploitants agricoles européens. Et, dans le courant du mois qui a précédé le sommet du G-8, les Etats-Unis ont fortement augmenté leurs subventions agricoles. Les agriculteurs américains reçoivent chacun 21 000 dollars par an de subventions en moyenne, et les agriculteurs européens 16 000 dollars, soit bien plus que le revenu annuel par habitant des agriculteurs d'Afrique et d'autres pays en développement.

"Comment pouvez-vous d'une part promettre un régime commercial libéralisé tout en accordant d'autre part des subventions agricoles nationales [aussi élevées] ?", s'est exclamé M. Lewis. "Vous indiquez clairement à l'Afrique que le nouveau cycle de négociations commerciales de l'OMC est une illusion machiavélique."

Au Burkina Faso, l'un des plus grands exportateurs de coton de l'Afrique de l'Ouest, le Ministre de l'agriculture, Salif Diallo, a déclaré fin juillet : "Tant que les agriculteurs du Nord continueront d'être subventionnés de la sorte, nous ne pourrons pas rivaliser sur le marché mondial du coton." Le président de la principale association de producteurs de coton du Burkina, François Traoré, a également affirmé que les pays du Nord "devraient arrêter de nous parler des difficultés de réduire la pauvreté", car leurs subventions "contribuent pour beaucoup à la détérioration de nos revenus".

Face à ces difficultés, le Président Mbeki a indiqué que pour que le programme africain du NEPAD ait une chance de réussir, il sera tout aussi important "d'instaurer un régime commercial plus juste" que de "redéfinir le système de l'aide".