Des accords qui menacent l’unité régionale

L’Afrique et l’Europe argumentent sur des clauses commerciales
Afrique Renouveau: 
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A clothing factory in Cape Town, South Africa Usine de vêtements au Cap (Afrique du Sud). Plusieurs gouvernements de l’Afrique australe craignent que les accords commerciaux intérimaires de l’Union européenne rendent plus difficile la promotion des exportations de leurs produits manufacturés.
Photo: Panos / Sean Sprague

Une poignée des 14 pays membres de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) ont décidé de signer en novembre dernier de nouveaux accords commerciaux avec l’Union européenne (UE). Les pays qui ont signé ces accords intérimaires de partenariat économique (APE), ont cherché à devancer la date d’expiration d’un accord commercial précédent qui offrait aux marchés européens un accès préférentiel de certaines exportations du continent. D’autres pays ont rompu avec les négociateurs de la SADC pour se joindre à d’autres groupes économiques régionaux en pourparlers aussi avec l’UE. Et d’autres pays ont carrément refusé de signer.

Cette cacophonie découle du fait que les positions exprimées tout au long de ces négociations se sont chevauchées, voire souvent contredites. Les membres de l’UE et les pays de l’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) s’emploient en effet à parvenir à de nouveaux accords depuis 2002. L’échec de ces négociations globales a mené à la conclusion des accords intérimaires que certains pays ACP se sont sentis obligés de signer.

“Ces APE auront pour conséquence durable de porter le coup de grâce aux timides efforts d’intégration économique régionale en Afrique, affirme Peter Draper, du South African Institute of International Affairs (SAIIA) de Johannesburg. A l’exception de la Communauté de l’Afrique de l’Est, dont les membres ont tous signé ensemble, tous les autres groupes régionaux africains du sous-continent se sont désagrégés”.

Dans un rapport adressé à la Réunion de haut niveau consacrée aux besoins de développement de l’Afrique, qui s’est tenue le 22 septembre à l’Assemblée générale, le Secrétaire général de l’ONU Ban Ki-moon a également dénoncé les accords intérimaires. Estimant que les pays signataires ont négocié ces accords un à un, “sans prêter une attention particulière aux communautés économiques régionales en place, affirme M. Ban, “ce type d’accord ralentira, voire déraillera, les efforts d’intégration régionale du continent”.

Clauses commerciales contestées

L’UE et les pays ACP utilisent depuis 1975 un certain nombre de clauses spéciales de coopération pour le développement dans le cadre de quatre Conventions de Lomé et, depuis 2000, dans le cadre de l’Accord de Cotonou. Cela permet aux pays membres de l’UE d’octroyer des conditions commerciales préférentielles, une aide et une assistance technique aux pays ACP. Ces préférences accordées aux exportations africaines ont toutefois été jugées incompatibles avec les nouvelles dispositions en matière de libéralisation du commerce mondial entrées en vigueur en 1995 au moment de la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Celle-ci s’est prononcée pour un réaménagement des relations entre l’UE et les pays ACP avant la fin de décembre 2007, déclenchant les négociations des accords intérimaires (voir Afrique Renouveau, juillet 2007).

L’UE a décidé, dès le départ, de ne pas négocier dans le cadre des groupes économiques régionaux existants, établissant plutôt des blocs de négociation séparés. Cette décision, conjuguée au refus de certains pays de signer les accords intérimaires, a rendu difficile la tâche d’harmonisation des tarifs douaniers au niveau régional ou de programmer la levée progressive des droits douaniers sur les produits en provenance d’Europe.

L’inclusion des pays les moins avancés (PMA) et d’autres pays dans les groupes régionaux et les blocs de négociation n’a pas arrangé la situation, l’UE traitant leurs importations de manière différente. C’est ainsi que l’Union européenne autorise l’accès en franchise de tout un éventail de biens provenant des PMA sur une base de non-réciprocité (au terme de laquelle les PMA sont autorisés à imposer des droits de douane sur les produits de l’UE, mais la réciproque n’est pas vraie). De nombreux pays n’appartenant pas au groupe des PMA avaient toutefois également profité des termes commerciaux préférentiels prévus dans l’Accord de Cotonou, qui ont été supprimés à la fin de 2007.

Pression pour signer

Les deux parties ne sont pas parvenues à un accord à la date fixée, la plupart des gouvernements africains, des organisations de la société civile, des syndicats et des experts commerciaux ayant manifesté leur opposition aux APE. Seuls 18 pays africains ont paraphé ces accords à la fin de 2007, dont huit pays appartenant aux PMA. La décision de ces pays d’entériner les APE reflète la complexité de l’évolution des relations commerciales entre l’UE et l’Afrique.

Le Président du Malawi, Bingu wa Mutharika, est allé jusqu’à accuser l’UE d’“impérialisme”, affirmant que l’Union européenne pourrait sanctionner la réticence de certains pays à signer en les menaçant de suspendre le financement de leur aide.

M. Draper du SAIIA-Afrique du Sud estime, pour sa part, que les positions politiques exprimées dans la présente phase des négociations des APE sont tout aussi complexes que celles des premières négociations, des pays africains d’une même région semblant poursuivre des objectifs différents. De ce fait, souligne-t-il, “certains pays d’une même région se voient contraints à ouvrir leurs marchés aux exportations de l’UE, alors que d’autres non”. En outre, ajoute-t-il, les pays voisins des pays signataires devront exercer une vigilance frontalière de tout instant pour décourager l’introduction illicite de produits européens sur leur territoire. Le durcissement des contrôles frontaliers risque à son tour d’entraver les échanges commerciaux interrégionaux.

L’Union douanière d’Afrique australe (SACU) se heurte à ses propres problèmes. Conformément à un accord préalable conclu séparément avec l’UE, l’Afrique du Sud doit suivre des règles commerciales plus strictes que ses partenaires de l’Union douanière - le Botswana, le Lesotho, la Namibie et le Swaziland. Pour leur part, ces quatre pays bénéficient d’un accès plus favorable aux marchés européens que l’Afrique du Sud, compliquant les efforts de l’Union douanière d’agir comme une autorité douanière commune.

“Subversion” et déséquilibres

Aziz Pahad, ancien Ministre adjoint des Affaires étrangères de l’Afrique du Sud, déplore pour sa part l’effet “subversif” des négociations APE sur les initiatives d’intégration régionale du continent. A son avis, ces pourparlers ont non seulement provoqué la dispersion des pays membres de la Communauté de développement de l’Afrique australe en différents accords intérimaires, mais aussi l’apparition de “fractures profondes” à l’intérieur même de la SACU. L’Afrique du Sud, l’Angola et la Namibie ont exprimé leurs préoccupations devant les déséquilibres des concessions commerciales contenues dans les APE et “leurs effets négatifs pour l’intégration régionale”.

La Communauté de développement de l’Afrique australe compte 14 membres : l’Afrique du Sud, l’Angola, le Botswana, la République démocratique du Congo (RDC), le Lesotho, le Malawi, Maurice, le Mozambique, la Namibie, les Seychelles, le Swaziland, la Tanzanie, la Zambie et le Zimbabwe. Deux d’entre eux, la RDC et la Tanzanie, ont participé aux pourparlers sur les APE comme membres d’autres groupes de négociation. Parmi les autres membres de la SADC, quatre pays – le Swaziland, le Mozambique, le Botswana et le Lesotho –, ont paraphé les accords intérimaires. L’Angola, la Namibie et l’Afrique du Sud ont carrément refusé de signer, affirmant que les accords entravaient la réalisation de leurs objectifs de développement économique à long terme.

Les accords intérimaires ne concernent que les produits, l’accès aux marchés de l’UE et la coopération pour le développement. Il est toutefois entendu qu’à la longue les signataires négocieraient la libéralisation des services et autres questions relatives aux échanges commerciaux, comme les investissements et la passation des marchés publics. L’Afrique du Sud a décidé de quitter les négociations à la suite de la demande qui lui a été faite par l’UE de libéraliser ses services, notamment en ouvrant les secteurs bancaires et touristiques aux entreprises européennes.

Hanno Rumpf, ambassadeur namibien à Bruxelles, signale un autre problème. En effet, dans le cadre des APE, l’Union européenne insiste pour que les gouvernements de la SADC cessent d’utiliser les taxes et les prélèvements à l’exportation pour encourager les entreprises locales à bonifier leur production. Ces mesures ont pour but de promouvoir l’augmentation des exportations de produits manufacturés, réduisant ainsi la dépendance des pays de la SADC vis-à-vis des exportations de minéraux et d’autres matières premières.

Certains pays africains et certaines organisations non gouvernementales préconisent une réouverture des négociations sur les points les plus controversés des accords intérimaires.

Une réunion de haut niveau sur les APE a affirmé qu’une aide supplémentaire des bailleurs de fonds “ne saurait compenser la rédaction précipitée des mauvaises dispositions de ces accords”. Les participants à la réunion ont aussi estimé que les pays signataires des APE sont en droit d’exiger une réouverture des négociations pour s’assurer que les accords correspondent aux programmes et aspirations de développement national et régional.

Améliorer l’aide : “il reste encore beaucoup à faire”

Mary Chinery-Hesse, conseillère principale du Président du Ghana John Kufuor, affirme qu’il y a eu des progrès considérables depuis la conclusion il y a trois ans d’un accord entre les agences de bailleurs de fonds et les pays récipiendaires sur l’amélioration de la qualité et de l’efficacité de l’aide au monde en développement. Lors d’un forum de haut niveau consacré à l’efficacité de l’aide à l’Afrique qui s’est tenu du 2 au 4 septembre à Accra, la capitale du Ghana, elle a déclaré que, de son point de vue, il y avait eu des changements dans ce domaine. Cependant, a-t-elle déploré, “les changements sont lents. Il reste encore beaucoup à faire”.

La manifestation, qui a rassemblé 1 700 participants du monde entier, dont plus d’une centaine de ministres et 80 représentants de la société civile, a évalué la mise en œuvre de la Déclaration de Paris signée en 2005 par bon nombre de pays bailleurs de fonds, d’institutions multilatérales et de pays récipiendaires d’une aide. Ils ont invité les pays en développement à mieux assumer la mise en oeuvre des programmes d’aide et invité les bailleurs de fonds à mieux coordonner leur aide et à la conformer aux priorités nationales. Une enquête présentée au forum d’Accra a fait état de progrès dans de nombreux domaines, tout en soulignant le caractère encore très imprévisible de l’acheminement de l’aide ainsi que le long processus compliqué et onéreux de la présentation des conditions requises.

Le Président Kufuor a affirmé que les retards dans la distribution de l’aide pouvaient provoquer des désillusions sur le plan politique et fragiliser les gouvernements, notamment les équipes dirigeantes élues de manière démocratique. Ann Veneman, Directrice générale du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), a pour sa part précisé que le financement du développement restait souvent imprévisible, subordonné et lié à certaines conditions, alors qu’il devrait s’adapter aux “priorités et systèmes” des pays récipiendaires. Les participants au forum ont adopté le Programme d’action d’Accra qui prévoit, entre autres, le renforcement du leadership des pays, l’amélioration de la transparence en matière d’octroi et d’utilisation de l’aide et l’établissement de conditions propices à un engagement plus actif des groupes de la société civile.