De l’eau pour les plus pauvres

Il faut plus de fonds, d’efficacité et de moyens pour élargir l’accès à l’eau
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Afrique Renouveau: 
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Girl fetching water from a river in Madagascar Corvée d’eau à la rivière à Madagascar : la plupart des Africains n’ont toujours pas accès à de l’eau propre et potable.
Photo: Panos / Jean-Leo Dugast

Il y a six ans encore, Eugenia Uwamahoro et plusieurs de ses huit enfants devaient parcourir chaque jour 2 kilomètres jusqu’à une rivière pour se procurer environ 140 litres d’eau pour boire, faire la cuisine et la lessive et abreuver quatre vaches. Il y avait bien une pompe dans leur village de Nyakabingo, situé dans le district de Gicumbi au Rwanda, mais elle fonctionnait mal. Le Gouvernement rwandais, avec le soutien financier du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), a alors réparé la pompe et le village a engagé un gérant qui assure son entretien.

“Ça a rendu ma vie plus facile, déclare à Afrique Renouveau Mme Uwamahoro. Maintenant nous pouvons nous reposer.” La pompe ne lui épargne pas seulement beaucoup de temps et d’efforts, elle lui fournit également tous les jours l’eau nécessaire à un prix plus bas que celui pratiqué par les porteurs d’eau villageois qui la transportent de la rivière.

De nombreux villageois “sont heureux de payer pour ce meilleur service”, déclare Kamaru Tstoneste qui assure le fonctionnement de la pompe. Mais certains ne peuvent pas payer le prix demandé. Les chefs communautaires ont alors dressé une liste des foyers les plus nécessiteux et la révisent de temps en temps. “Ce groupe obtient gratuitement une quantité d’eau déterminée”, a expliqué M. Tstoneste à Afrique Renouveau. Il ajoute cependant que “les vieilles habitudes persistent. Il y en a qui refusent de payer pour de l’eau et qui vont toujours à la rivière”.

Mme Uwamahoro et ses voisins ont la chance non seulement d’avoir accès à de l’eau, mais aussi d’avoir un certain choix en termes de source et de prix. La plupart des Africains n’ont pas cette chance. Sur l’ensemble du continent, la moitié des foyers ruraux n’ont pas d’eau potable. La situation est plus favorable dans les zones urbaines, où 80 % de la population bénéficient d’un approvisionnement en eau. Cependant, plus de la moitié de ces citadins n’ont pas de robinet dans leur maison ou leur cour, d’après l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et l’UNICEF.

L’ironie de la situation est que l’Afrique a des ressources abondantes en eau douce mais le continent utilise actuellement seulement 4 % de son eau douce.

Un objectif éloigné

Les dirigeants africains se sont engagés à assurer un accès universel à l’eau potable dans le cadre du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) ainsi que de leur soutien aux objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), qui ont été adoptés par les dirigeants du monde entier en 2000.

Girl at communal village water tap in Ethiopia Un point d’eau communautaire dans un village d’Ethiopie : la gestion de l’eau par la communauté plutôt que par une société publique ou commerciale pourrait être préférable dans les régions les plus pauvres et les plus isolées.
Photo: UN / Evan Schneider

Le septième de ces OMD est de diminuer de moitié d’ici à 2015 le nombre de personnes qui n’ont pas d’accès durable à de l’eau potable et à un système d’assainissement élémentaire. En Afrique subsaharienne, ce pourcentage a été réduit de 52 à 44 % entre 1990 et 2004. Mais l’objectif, qui est de 26 %, est encore très éloigné.

Certains pays comme le Sénégal, le Gabon, l’Ouganda et l’Afrique du Sud augmentent considérablement le nombre de branchements au réseau d’eau et les volumes fournis aux zones urbaines grâce à des investissements publics aussi bien que privés. Selon un rapport d’évaluation de l’ONU de juin 2007 sur les progrès accomplis pour atteindre les OMD, le Sénégal est “en passe d’atteindre les objectifs pour l’eau et l’assainissement grâce à un programme d’investissement national financé avec l’argent des bailleurs de fonds”.

L’Afrique se heurte à un certain nombre de difficultés pour élargir l’accès à l’eau potable, dont notamment le nombre insuffisant de personnels qualifiés et d’institutions performantes. La pénurie d’eau ou la pollution posent des problèmes particuliers à certains pays. Les ressources limitées dont disposent la plupart des pays constituent l’obstacle le plus courant. “L’insuffisance de fonds est la première raison pour laquelle le continent ne peut fournir suffisamment d’eau potable”, a expliqué à Afrique Renouveau Peter Akari, responsable principal des politiques du Fonds africain pour l’eau à la Banque africaine de développement (BAD).

Pas de solution unique

D’où viendra l’argent ? Les bailleurs de fonds, comme au Sénégal, constituent une source. Mais il est probable qu’ils ne fourniront qu’une partie des 5 milliards de dollars qu’on estime annuellement nécessaires à la réalisation de l’OMD relatif à l’eau.

D’après le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le montant total actuel des dépenses budgétaires consacrées à l’eau et à l’assainissement en Afrique subsaharienne est d’environ 800 millions de dollars par an. Ce montant pourrait sans doute atteindre 2,5 milliards de dollars si les fournisseurs de service prenaient des mesures de “recouvrement des coûts” (faire payer les usagers) et si les collectivités locales mobilisaient des ressources financières. De plus, sous la pression de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI), un certain nombre de pays ont cherché à obtenir des investissements privés pour étendre leurs systèmes d’adduction d’eau.

Selon l’ONG britannique Water Aid, “il n’existe pas de solution unique pour que tous aient accès à l’eau. Il est donc impossible de dire en termes généraux s’il est souhaitable que la fourniture et la gestion de ces services soient contrôlées par des instances privées, publiques ou communautaires. Chaque situation doit être examinée au cas par cas et on doit trouver pour chaque communauté une solution adaptée et durable qui corresponde à ses moyens et qui prenne en compte les intérêts des plus pauvres”.

Le Rapport sur le développement humain 2006 du PNUD parvient au même constat : pour chercher à élargir l’accès à l’eau potable, “il convient de définir au cas par cas l’équilibre adéquat entre public et privé, en fonction des valeurs et des circonstances locales”.

Graph - population with access to clean water

La responsabilité des gouvernements

En fin de compte, estime Henry Ndede, coordonnateur pour les questions de l’eau du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), basé à Nairobi (Kenya), ce sont les gouvernements africains qui doivent servir les plus de 300 millions de personnes aujourd’hui privées d’eau potable de meilleure qualité. Les gouvernements, a-t-il déclaré à Afrique Renouveau, “doivent mettre en place de bonnes politiques de l’eau s’ils veulent que le secteur privé participe à la distribution d’eau”.

Il cite l’exemple du Kenya où une politique adoptée en 1999 a entraîné une amélioration de la qualité de l’eau fournie par le système de distribution public du pays, renforcé la perception des redevances et multiplié les forages de puits dans les zones rurales. Une loi sur l’eau votée en 2002 a décentralisé la gestion des ressources hydrauliques et leur distribution. On a formé des sociétés publiques locales au niveau des municipalités pour gérer l’eau. Elles ont largement atteint leur objectif, qui consistait à augmenter de 50 % le nombre de clients bénéficiant d’une eau de meilleure qualité et à réduire les pertes d’eau de plus de 40 %, le tout sans hausse des tarifs.

Certaines sociétés publiques de distribution d’eau africaines “sont dirigées efficacement par des structures de gestion locales”, note Stephen Donkor, Conseiller principal pour les questions de l’eau à la Commission économique pour l’Afrique (CEA), qui a son siège à Addis-Abeba (Ethiopie). Leurs bons résultats, ajoute-t-il, démentent l’image négative que certains ont des services collectifs africains, intrinsèquement inefficaces, a-t-il déclaré à Afrique Renouveau.

L’accès équitable à l’eau n’en reste pas moins un défi, même au Kenya. “Dans les zones urbaines, les infrastructures alimentent les quartiers d’urbanisation planifiée, mais pas les quartiers qui s’implantent de façon sauvage”, rapporte le groupe de défense des consommateurs de Washington, Public Citizen. “Les habitants des quartiers planifiés ont accès au réseau d’adduction d’eau. [Mais] la régularité de l’approvisionnement en eau varie d’un endroit à l’autre.”

Compressions budgétaires et privatisation

Jusqu’aux années 1980, la distribution de l’eau était essentiellement une activité étatique, assurée par les pouvoirs publics par l’intermédiaire d’entreprises de services publics. Celles-ci étaient financées par le budget du gouvernement, principalement grâce aux bailleurs de fonds ou aux revenus fiscaux. Les tarifs de raccordements au réseau étaient minimes. Ceux qui n’étaient pas raccordés au réseau dans les villes et certains habitants des campagnes, obtenaient leur eau de bornes-fontaines publiques, la plupart du temps gratuitement. Mais ces systèmes publics ne fournissaient aucun service à des millions de gens.

La crise économique et les politiques d’austérité prônées par la Banque mondiale et le FMI ont obligé les gouvernements africains à réduire les dépenses de service public, y compris pour l’eau, et dans un certain nombre de cas à privatiser les installations existantes.

“On espérait que le secteur privé, viendrait prendre le contrôle des sociétés publiques et les gérerait selon la loi du profit tout en investissant pour étendre le réseau, explique M. Donkor. Les investisseurs privés n’ont pas trouvé le secteur de l’eau en Afrique très attractif du point de vue financier. Les bénéfices n’étaient pas suffisants pour justifier leurs investissements."

Dans les années 90, on a offert aux sociétés étrangères des incitations plus importantes, telles que l’exonération temporaire d’impôts et la liberté totale de rapatrier leurs bénéfices. Mais même avec ces avantages, les investisseurs privés ont continué à préférer l’Asie et l’Amérique latine à l’Afrique subsaharienne.

L’Afrique a par conséquent souffert de décennies de sous-investissement dans ses équipements d’adduction d’eau. Au vu de cette situation et à cause de la gestion médiocre des services collectifs en Afrique subsaharienne, ce secteur largement public ne pouvait pas maintenir les services existants, encore moins offrir de nouveaux raccordements.

Les écueils du ‘recouvrement des coûts’

Le recouvrement des coûts est devenu une pratique de plus en plus fréquente. Pour les sociétés de distribution privées, l’augmentation des tarifs et la collecte de redevances étaient indispensables pour dégager des bénéfices. Mais les sociétés publiques ont également considéré l’augmentation des tarifs comme un moyen de réduire leurs pertes financières et d’accroître leurs ressources.

Pour de nombreux Africains, qui n’avaient jamais été raccordés au réseau ou qui obtenaient leur eau de fournisseurs d’eau privés pratiquant des prix exorbitants, les nouveaux tarifs pouvaient sembler intéressants. Mais pour les plus pauvres, ces coûts étaient généralement prohibitifs.

Globalement, l’Afrique du Sud a fait des progrès remarquables pour élargir l’accès à l’eau. Au temps de l’apartheid, environ un tiers de la population n’avait aucun accès à l’eau potable. Mais avec l’arrivée au pouvoir de l’African National Congress en 1994, la nouvelle constitution a proclamé que l’accès à l’eau potable était un droit fondamental. En 2004, à peu près 88 % de la population avaient accès à de l’eau potable.

La politique définie accorde à tous ceux qui ont accès au réseau de distribution 25 litres d’eau par jour gratuitement. Au-delà de ce seuil, les usagers doivent payer l’eau à des tarifs qui augmentent fortement en fonction du volume. Les sociétés privées comme les sociétés de service public locales ont strictement appliqué la pratique du recouvrement des coûts, ce qui a touché le plus durement les foyers les plus pauvres. En 2002, une ONG de Johannesburg, Rural Development Services Network, estimait que quelque 10 millions de personnes avaient vu leur alimentation en eau coupée à un moment ou à un autre au cours des huit années précédentes, faute d’avoir réglé leurs factures.

Deux années auparavant, une épidémie de choléra avait ravagé la province de KwaZulu-Natal, tuant environ 300 personnes. Les autorités sanitaires découvrirent que de nombreuses personnes habitant les zones les plus touchées avaient recours à de l’eau puisée dans des rivières et des lacs pollués, leur alimentation en eau ayant été coupée pour cause de non-paiement. Le gouvernement a réagi en installant dans de nombreuses communautés à faibles revenus des bornes-fontaines publiques et en introduisant de bas tarifs fixes.

Nouvelle gestion au Ghana

En Afrique occidentale, le Ghana a essayé de surmonter ses difficultés en engageant une nouvelle équipe de direction extérieure pour gérer son service public de distribution d’eau.

La société de distribution publique Ghana Water Company, Ltd. (GWCL) fournissait auparavant de l’eau à environ la moitié des 20 millions d’habitants du pays. Mais elle avait commencé à perdre de l’argent. Elle ne pouvait par conséquent procéder à aucune réparation importante ni étendre le réseau. En 2005, les autorités d’Accra estimaient que les fuites des canalisations obsolètes faisaient perdre quotidiennement à la compagnie la moitié des 450 millions de litres d’eau distribués.

Ruby Amable, habitante d’Ashongman, un quartier à revenus moyens de la capitale, fait partie des nombreux clients qui ont alors été privés de service. Elle a essayé d’aller chercher de l’eau dans un quartier voisin, mais celui-ci non plus “n’avait plus de canalisations en état de fonctionner depuis deux ans”, a raconté Mme Amable à Afrique Renouveau. Elle et ses voisins n’en continuaient pas moins à recevoir régulièrement des factures mensuelles de la compagnie de distribution simplement parce que leurs maisons étaient raccordées au réseau.

Pour obtenir l’eau nécessaire à sa famille de quatre personnes, Mme Amable n’a eu d’autre solution que d’en acheter aux propriétaires de camions-citernes privés. Elle doit dépenser mensuellement l’équivalent de 50 dollars pour remplir la citerne du toit de sa maison.

A la demande de la Banque mondiale, le gouvernement a restructuré la GWCL, qui en 2001 a augmenté ses tarifs de plus de 90 %. Afin de rendre GWCL plus financièrement rentable et d’attirer les investisseurs potentiels, le gouvernement a aussi annulé 100 millions de dollars de dettes dues par la compagnie.

En 2005, le gouvernement a réussi à obtenir une subvention de 103 millions de dollars de la Banque mondiale, et 17 millions de dollars supplémentaires provenant de bailleurs de fonds bilatéraux. Le gouvernement espérait que cette fraîche infusion de fonds permettrait à GWCL de remplacer les équipements obsolètes et de réparer les canalisations à l’origine des fuites. Il lui a également fixé pour objectif de raccorder 50 000 nouveaux foyers au réseau et d’installer 350 bornes-fontaines publiques dans les principales villes du Ghana d’ici à 2011.

La Banque mondiale avait posé comme condition à sa subvention que le gouvernement confie la gestion de GWCL à une société privée. Deux sociétés multinationales de distribution d’eau, Vittens des Pays-Bas et Rand Water d’Afrique du Sud, ont formé une filiale, Aqua Vitens Rand, Ltd. (AVRL), qui a remporté un contrat de gestion de cinq ans. Elle a commencé à gérer le réseau de distribution de GWCL en janvier 2006. L’entretien du système, les investissements en nouveaux équipements et l’extension du réseau de distribution restaient à la charge de la société publique.

Près de deux ans plus tard, de nombreux clients n’ont toujours pas d’eau. Les responsables de GWCL attribuent cette situation à la crise énergétique du Ghana, due au bas niveau de l’eau dans la retenue du barrage hydro-électrique d’Akosombo. Les dirigeants d’AVRL soulignent les problèmes d’investissement, “Des progrès vers l’objectif de 50 000 nouveaux raccordements au réseau ont été faits, mais ils sont lents car les services nécessaires à cette expansion n’ont pas été mis en place”, a déclaré à Afrique Renouveau Stanley Martey, directeur de la communication d’AVRL.

Les détracteurs ghanéens d’AVRL sont d’accord sur l’importance des investissements mais remettent en question l’idée d’introduire une équipe dirigeante de l’extérieur. Steve Manteaw, membre de la direction de la Coalition nationale ghanéenne contre la privatisation de l’eau, a expliqué à Afrique Renouveau que “le problème du réseau de distribution d’eau du Ghana n’est pas vraiment une question de gestion, mais plutôt d’investissement. Les conduites sont âgées et il y a un besoin d’investissements massifs”.

La Banque mondiale maintient que l’amélioration de la gestion et l’accroissement des investissements sont essentiels. “Redresser GWCL pour en faire un service public viable exige des progrès en investissements et en efficacité, déclare Ventura Bengoechea, responsable principal pour les questions de l’eau à la Banque. Nous espérons que ces derniers résulteront du contrat de gestion signé, à condition que les investissements soient faits. Par eux-mêmes, des investissements massifs ne changeraient pas la situation de GWCL.”

Moyens nécessaires

Le défi auquel font face de nombreux gouvernements africains n’est pas seulement de trouver de l’argent pour faire des investissements vitaux, mais aussi d’acquérir le savoir-faire technique pour utiliser plus efficacement leurs ressources et de mettre sur pied les organismes capables de les gérer correctement.

M. Akari de la BAD explique que dans des pays comme l’Ouganda et le Mozambique, qui ont chacun une population d’environ 20 millions, il faudra, pour atteindre l’OMD relatif à l’eau, installer “quelque 1000 points d’eau, creusés à la main ou par forage et équipés de pompes à main, plus chaque année 30 réseaux de canalisations et mettre en place des sociétés de distribution dans 5 grandes villes et 15 villes moins importantes”.

Pour cela, dit M. Akari, ces pays auront besoin de professionnels qualifiés ainsi que de matériels de travaux publics, de forage et de construction. Dans certains pays africains, ces moyens ne sont tout simplement pas disponibles.

Actuellement, explique M. Donkor de la CEA, “la plupart des subventions sont assorties de conditions officieuses qui forcent les gouvernements africains à engager des experts des pays bailleurs de fonds pour réaliser ces projets”. Ces pays ont donc du mal à retenir leurs propres spécialistes du secteur de l’eau. “En excluant les spécialistes locaux de la réalisation de tels projets, on réduit l’attractivité du secteur de l’eau et force de nombreux professionnels à partir”, ajoute-t-il.

En réponse à ce problème, le Groupe Eau-Afrique des Nations Unies dresse un annuaire des experts africains du secteur. En aidant ces experts à trouver du travail dans d’autres pays africains, cette initiative ne contribuera pas seulement à favoriser l’intégration régionale, elle améliorera aussi à long terme le soutien aux projets concernant l’eau sur le continent.

A l’occasion de la Journée mondiale de l’eau, le Secrétaire général de l’ONU, M. Ban Ki-Moon, a déclaré le 22 mars : “La voie à suivre est claire: il faut renforcer les capacités institutionnelles et la gouvernance à tous les niveaux, promouvoir davantage de transferts de technologie, mobiliser plus de ressources financières, et transposer à une plus grande échelle les pratiques optimales et les enseignements tirés de l’expérience.”