Axer l’aide sur les priorités de l’Afrique

Lorsque le gouvernement de l’Etat insulaire africain de Madagascar a décidé l’an der-nier de demander à bénéficier du nouveau programme américain d’aide complémentaire – le Millenium Challenge Account – il a choisi d’innover. Au lieu de demander aux ministères de proposer des projets, les autorités malgaches ont consulté les groupes de la société civile, les milieux d’affaires locaux et les associations de paysans. Paysans et chefs de petites entreprises ont cité deux grands griefs : il était très difficile d’obtenir des prêts bancaires et des titres fonciers officiels.

Le rapport de la Commission pour l’Afrique créée par le Royaume-Uni donne un “élan important au dialogue international sur les politiques et les mesures d’appui à l’Afrique”, dit le Secrétaire général adjoint de l’ONU, Ibrahim Gambari.

Photo: UN / Evan Schneider

Ainsi, lorsque Madagascar a soumis sa proposition aux Etats-Unis en octobre 2004, celle-ci portait sur les problèmes des populations rurales. Six mois plus tard, Madagascar est devenue le premier pays au monde dont la demande de financement au programme américain a été approuvée, à concurrence de près de 110 millions de dollars sur quatre ans.

La stratégie, a déclaré le Président Marc Ravalomanana à la cérémonie de signature tenue en avril 2005 à Washington, est propre à Madagascar. “C’est une conception qui vise à renforcer les communautés rurales, à mettre en place des industries et des commerces adaptés au milieu rural puis à engendrer la croissance économique de la base au sommet.” Il a fait observer que 13 des 17 millions de Malgaches vivent avec moins d’un dollar par jour, nombre d’entre eux en milieu rural. En accroissant les revenus en milieu rural, Madagascar réduira son taux de pauvreté très élevé, ce qui est l’un des principaux objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) adoptés par les dirigeants du monde en 2000.

La stratégie de développement de Madagascar porte sur les zones rurales, et les donateurs ont accepté d’appuyer cette priorité.

Photo: World Bank / Yosef Hadar

La décision de la Millenium Challenge Corporation, qui administre le programme américain, d’appuyer la stratégie de Madagascar est révélatrice d’une tendance plus générale chez les principaux pays donateurs. Malgré quelques hésitations et atermoiements, les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la France, la Belgique et de nombreux autres pays se sont engagés non seulement à consentir une aide nettement plus importante à l’Afrique au cours des prochaines années mais aussi à axer de plus en plus cette aide sur les OMD et autres objectifs de développement arrêtés par les pays africains eux-mêmes.

C’est le début d’une “relation plus positive entre l’Afrique et l’Ouest”, a déclaré l’ancien Président sud-africain, Nelson Mandela, lors d’une visite aux Etats-Unis en mai. Mais davantage doit être fait, a-t-il ajouté. “Les Etats-Unis et les autres pays donateurs devraient fournir une aide économique beaucoup plus importante avec des conditions plus souples et mieux adaptées aux priorités définies par les Africains eux-mêmes.”

Des chiffres qui ne sont plus “irréalistes”

Ce revirement des donateurs, après près d’une décennie de baisse de l’aide consentie à l’Afrique, s’est accentué cette année. En janvier, le projet du Millénaire de l’ONU a demandé que l’aide en faveur des pays les plus pauvres soit doublée afin de les aider à prendre des mesures plus radicales en vue de réaliser les OMD.

En mars, la Commission pour l’Afrique, présidée par le Premier Ministre britannique, Tony Blair, a avancé une idée semblable. Dans son rapport, la Commission a expliqué que pour que l’Afrique soit à même de réaliser des investissements essentiels pour améliorer la croissance économique et la vie des populations les plus pauvres, il lui faudra une aide supplémentaire de 25 milliards de dollars d’ici à 2010, soit le double du montant actuel. Pour que cette aide soit utilisée à bon escient, les pays africains doivent renforcer la démocratie, lutter contre la corruption et accroître le rendement, conformément au Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD). Parallèlement, les donateurs devraient contribuer à “améliorer considérablement la qualité et les modalités de l’aide”, tout en ouvrant leurs marchés intérieurs aux biens exportés par l’Afrique.

Le Secrétaire général adjoint de l’ONU et Conseiller spécial pour l’Afrique, Ibrahim Gambari, s’est félicité du rapport, qui donne, selon lui, un “élan important au dialogue international sur les politiques et les mesures d’appui à l’Afrique”. Il a fait observer que lorsque le NEPAD a été adopté par les dirigeants africains en 2001, on avait estimé que le continent aurait besoin d’environ 64 milliards de dollars de ressources extérieures par an, chiffre qui “avait été jugé irréaliste”. Or si les donateurs honorent les appels lancés récemment en vue du doublement de l’aide, le montant total passera à environ 50 milliards de dollars par an. Et si la proposition de la Commission pour l’Afrique tendant à une augmentation supplémentaire de l’aide, à concurrence de 25 milliards de dollars après 2010, est acceptée, le montant total s’établira à 75 milliards de dollars par an.

En avril, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI) ont aussi demandé une augmentation de l’aide. Dans un rapport mondial de suivi, les deux institutions financières internationales ont affirmé que l’aide publique au développement (APD) “doit au moins doubler au cours des cinq prochaines années en vue d’appuyer la réalisation des OMD, en particulier dans les pays à faible revenu et en Afrique subsaharienne”. Le rapport indiquait aussi que le rythme d’augmentation devrait “être harmonisé avec la capacité d’absorption des bénéficiaires”, c’est-à-dire leur aptitude à utiliser les fonds efficacement. Il fait remarquer également que la hausse de l’aide ne saurait être la seule réponse et doit s’accompagner de réformes commerciales et d’autres politiques de promotion des apports de capitaux privés, du transfert de technologie, de la sécurité et de la protection de l’environnement.

L’Afrique a fait des progrès considérables ces dernières années, dit le Vice-Président de la Banque mon-diale pour l’Afrique, Gobind Nankani. En témoignent la forte croissance économique dans certains pays, “une plus grande appropriation” de la réalisation des OMD et les mesures prises par l’Union africaine pour lutter contre la pauvreté et la faim en milieu rural et promouvoir la paix, l’intégration régionale, l’infrastructure et l’agriculture. Toutefois, la réalisation des OMD ayant pris du retard, ajoute M. Nankani, les efforts de l’Afrique doivent être complétés par “un effort international considérable”.

Ce point a également été souligné à la réunion annuelle des ministres africains des finances tenue à Abuja (Nigéria) en mai, qui était consacrée spécialement aux OMD. M. K.Y. Amoako, Secrétaire exécutif de la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique, qui a organisé la réunion, a déclaré : “Les principaux pays développés doivent s’acquitter beaucoup mieux de leurs engagements actuels [en matière d’aide], et aider à accélérer les progrès en contribuant concrètement à la satisfaction des besoins de l’Afrique en matière de financement des OMD."

Selon M. Wiseman Nkuhlu, président du Comité directeur du NEPAD, ce plan africain sera lui-même “jugé à l’aune des progrès dans la réalisation des OMD”. Les partenaires de l’Afrique s’engageant à faire davantage, “la possibilité d’un changement véritable n’a jamais été aussi réelle”.

Il est toutefois peu probable que le chemin pour y parvenir soit droit ou sans embûches. Si l’Union européenne a fait sien l’appel de M. Blair en faveur du doublement de l’aide à l’Afrique, ce dernier s’est heurté à la réticence des Etats-Unis lors d’une visite qu’il a effectuée à Washington en juin en prélude à la réunion au sommet du Groupe des 8 pays industrialisés (G-8) tenue en Ecosse en juillet. Le Président américain, George Bush, n’a pas accepté le doublement de l’aide à l’Afrique, bien qu’il se soit engagé à fournir au continent un montant non déterminé de “ressources supplémentaires”, et à appuyer l’annulation totale de la dette due par l’Afrique à la Banque mondiale et au FMI.

Une part plus grande d’un gâteau plus grand

Depuis le Sommet du Millénaire de 2000, l’aide globale à l’Afrique n’a cessé d’augmenter. Le début du siècle a marqué la fin d’une décennie de baisse des flux d’APD en faveur du continent. En 2003, dernière année pour laquelle on dispose d’estimations exactes, le montant total net des décaissements en faveur de l’Afrique est passé à 26,3 milliards de dollars, indique l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans son rapport annuel sur la coopération pour le développement publié en avril.

Ce chiffre était supérieur de 68 % au montant que l’Afrique a reçu l’année du sommet, ce qui représente une forte augmentation au cours d’une si courte période (voir diagramme). Ce montant devrait augmenter encore au cours des prochaines années. Selon les projections fondées sur les annonces de contributions de 22 pays donateurs membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, les donateurs fourniront au total 88,4 milliards d’aide à l’échelle mondiale d’ici à 2006, soit 19,4 milliards de plus qu’en 2003. Si la part de l’Afrique subsaharienne se maintient au niveau actuel, la région recevra des milliards de dollars de plus.

En outre, la part du continent dans l’aide totale ne cesse d’augmenter. En 1997-98, l’Afrique subsaharienne a reçu 35 % du montant net des décaissements d’APD provenant des pays membres du CAD. En 2002-03, cette part est passée à 41 %.

Dans une certaine mesure, les donateurs s’intéressent davantage à l’Afrique du fait des progrès enregistrés dans les autres régions. En 2003, les flux nets d’aide à l’Inde sont tombés en dessous de 1 milliard de dollars, le niveau le plus bas depuis les années 1970, en raison de la forte croissance économique et des progrès réalisés en matière de réduction de la pauvreté dans ce pays. L’aide à la Chine a baissé de deux tiers depuis le début des années 1990 tandis que la Thaïlande, jadis grand bénéficiaire d’aide, a remboursé pour la première fois des sommes plus élevées au titre des prêts à conditions avantageuses qu’elle n’en a reçu.

Certains donateurs ont aussi choisi d’axer une plus grande part de leur aide sur les pays à faible revenu, l’Afrique occupant ainsi une place centrale. Le Canada, par exemple, a annoncé qu’il doublerait son aide totale d’ici à 2010 et l’aide à l’Afrique d’ici à 2008-09. En avril, il a ajouté que ces apports seraient concentrés sur seulement 25 pays, retenus sur la base de leur niveau de pauvreté, de leur capacité à utiliser efficacement l’aide et de l’aptitude du Canada à avoir un impact. Quatorze des 21 pays déjà sélectionnés se trouvent en Afrique. “C’est la preuve de l’importance que le Canada attache à la lutte contre la pauvreté”, a fait observer l’Ambassadeur du Canada au Burkina Faso, Denis Briand. “Et un grand nombre des pays les moins avancés se trouvent en Afrique."

Déjà en 2002-03, sept des pays membres du CAD octroyaient la moitié ou plus de leur aide à l’Afrique subsaharienne. Bien que les Etats-Unis n’aient alloué que 36 % de leur aide à l’Afrique en 2003, c’était, en valeur absolue, le principal pays donateur cette année, fournissant près de 4,6 milliards de dollars. La France, qui octroie 58 % de son aide à la région, se plaçait en deuxième position avec 2,4 milliards de dollars.

Mais en regardant de plus près …

Si de nombreux Africains s’en félicitent, l’augmentation des flux d’aide nominaux en faveur de l’Afrique n’est, en réalité, pas aussi substantielle qu’elle apparaît. Selon les règles du CAD, les pays donateurs peuvent inclure l’allégement de la dette dans les décaissements au titre de l’aide. Dans le cas des pays d’Afrique subsaharienne en particulier, les remises totales d’aide ont augmenté de 4,3 milliards de dollars entre 2001 et 2003. Même si cet allégement aide les pays à économiser de l’argent qui aurait été remboursé aux créanciers, il ne représente pas de nouveaux crédits malgré son effet sur les statistiques de l’aide.

“Au moment où ces prêts sont annulés, ils sont comptabilisés à leur valeur nominale”, explique le président du CAD, Richard Manning. “Ils ne traduisent pas un transfert véritable de ressources."

L’aide d’urgence, qui est également comp-tabilisée dans les chiffres d’APD, a aussi augmenté en Afrique subsaharienne. Entre 2001 et 2003, cette portion de l’aide a augmenté de 1,6 milliard de dollars. Si l’on exclut l’allégement de la dette, l’aide d’urgence et une petite augmentation de l’aide alimentaire, selon les calculs du CAD, l’Afrique subsaharienne n’a reçu qu’un montant supplémentaire de 600 millions de dollars aux fins du développement pendant cette période.

La pauvreté reste répandue en Afrique, et il se dégage parmi les institutions et pays donateurs un consensus que le continent nécessite davantage d’appui.

Photo: Associated Press / Obed Zilwa

Quelle part de l’aide fournie a été allouée à des domaines susceptibles de contribuer à la réalisation des OMD ? Le rapport de l’OCDE montre que seulement 8,1 % de l’APD totale, soit 12,7 % de l’aide décaissée par secteur, ont été consacrés à ces priorités en 2002.

Qui plus est, l’aide au secteur de l’approvisionnement en eau et l’assainissement a en fait baissé, bien que les OMD mettent l’accent sur l’élargissement de l’accès à l’eau salubre et à l’assainissement. A l’échelle mondiale, la part de l’aide à l’approvisionnement en eau dans les allocations sectorielles des donateurs bilatéraux est tombée de 9 % en 1999-2000 à 6 % en 2001-02, portant les engagements bilatéraux, en valeur réelle, à leur plus faible niveau depuis 1985.

Un ‘indicateur’ de succès

“L’augmentation de l’aide pour financer la réalisation des OMD dans les pays les plus pauvres a été, à ce jour, modeste”, a fait observer le Président sortant de la Banque mondiale, James Wolfensohn, à la réunion annuelle du printemps de la Banque et du FMI en avril. “Nous ne devons pas perdre de vue l’objectif qui est d’accroître l’aide pour aider les pays à atteindre les OMD”, a-t-il souligné. “C’est l’indicateur de succès ou d’échec."

S’il est vrai que tous les donateurs doivent consacrer davantage d’aide aux activités susceptibles de réduire la pauvreté, la Banque mondiale et le FMI devraient mieux définir leurs politiques d’intervention pour tenir compte des priorités nationales, ont indiqué les deux institutions dans leur rapport de suivi mondial.

A ce jour, 33 pays d’Afrique subsaharienne ont adopté des documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) soutenus par la Banque mondiale et le FMI. Certains critiques africains ont fait remarquer que ceux-ci contenaient des politiques axées sur le marché qui occupaient une place de choix dans les anciens programmes d’ajustement structurel des années 1980 et 1990. Néanmoins, les deux institutions conviennent que les DSRP devraient faire des OMD un “élément plus central” et que leur propre assistance devrait s’inscrire dans le cadre des OMD.

Pour susciter un élan en faveur des OMD, en particulier en Afrique, le rapport recommande d’accroître substantiellement les services de développement humain comme l’éducation, les soins de santé ainsi que l’approvisionnement en eau et l’assainissement. L’Afrique devrait, grâce aux ressources publiques nationales et aux fonds de sources extérieures, tripler le nombre actuel de ses médecins, infirmiers et agents communautaires d’ici à 2015, lit-on dans le rapport.

Le rapport indique aussi qu’il faudra accroître les investissements dans les infrastructures (approvisionnement en eau, routes, chemins de fer et systèmes de communication) au cours des dix prochaines années, en les faisant passer du niveau annuel actuel d’environ 4,7 % du pro-duit intérieur brut à 9,2 %. Cela exigera environ 20 milliards de dollars par an de dépenses d’équipement, environ 10 milliards provenant de financement extérieur supplémentaire. Le secteur privé peut jouer un rôle, constate M. Wolfensohn. Mais, ajoute-t-il, “le secteur pu-blic devra assurer l’essentiel de l’augmentation des investissements dans l’infrastructure, en particulier en Afrique subsaharienne”.

Renforcer les capacités

Pendant longtemps, les donateurs se sont montrés réticents à fournir davantage d’aide à l’Afrique par crainte de la corruption et de la capacité limitée des institutions africaines. Mais la lutte vigoureuse contre la corruption dans un nombre croissant de pays africains a quelque peu dissipé ces craintes.

Par ailleurs, certains donateurs perçoivent la question des capacités sous un angle différent. Le rapport de la banque mondiale et du FMI affirme qu’étant donné les progrès actuels en matière de réformes institutionnelles, l’Afrique subsaha-rienne “pourrait efficacement utiliser une aide qui aurait doublé sur une période de cinq ans”.

L’un des exemples cités dans le rapport a trait au commerce. Outre l’ouverture de leurs propres marchés aux exportations africaines, les pays donateurs devraient fournir “plus d’aide pour le commerce”, en vue d’aider les Africains à surmonter leur “manque de capacités et de compétitivité”.

Le sommet du G-8 en juillet sera l’occasion de faire progresser les flux d’aide, l’allégement de la dette, l’accès aux marchés et d’autres questions primordiales pour l’Afrique. “Ce sera une occasion historique pour le G-8 de faire preuve de sa volonté politique”, a dit M. Mandela. “L’Afrique et sa population n’en attendent pas moins. Nous sommes sérieux lorsque nous disons que l’heure de l’Afrique a sonné.”