OMC : de nouvelles propositions contestées

Pendant leur industrialisation, les pays développés ont bénéficié de l'intervention des pouvoirs publics. Les Etats ont notamment favorisé les sociétés locales aux dépens des sociétés étrangères, canalisé les investissements vers certains secteurs et limité la concurrence du marché en faveur des entreprises nationales. Toutefois, dans le cadre de nouveaux accords très controversés actuellement à l'étude au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), les nations industrialisées s'efforcent de mettre fin à un grand nombre de ces dispositions, empêchant ainsi les pays en développement d'y recourir.

Ces propositions -- les "Questions de Singapour" -- font à présent obstacle au cycle actuel de négociations commerciales et opposent pays industriels et pays en développement. Des divergences d'opinion sur quatre questions -- échanges et investissements, politiques du commerce et de la concurrence, transparence des marchés publics et facilitation des échanges -- ont concouru à l'échec d'une réunion déterminante de l'OMC qui s'est tenue à Cancun (Mexique) en septembre (voir Afrique Relance, octobre 2003).

Usine de transformation agricole en Côte d'Ivoire : pour que les pays africains puissent s'industrialiser, il leur faut des mesures de protection internes semblables à celles que les pays développés ont appliquées.

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Actuellement, un pays peut octroyer des préférences aux sociétés nationales en les imposant moins ou en leur permettant de tirer parti des réseaux de distribution nationaux auxquels les firmes étrangères n'ont pas accès. Toutefois, "les défenseurs des questions de Singapour à l'OMC s'en prendraient tout particulièrement à ces libertés d'action ainsi qu'à d'autres du même type", fait observer l'ancien Ambassadeur de l'Inde auprès de l'OMC, Bhagirath Lal Das. L'Inde est à la tête d'un groupe de pays, en développement pour la plupart, dont un grand nombre de pays africains, qui sont opposés à l'ouverture de négociations sur les questions de Singapour à l'OMC dans le cadre du cycle actuel.

Jeter l'échelle

"Les pays industriels importants sur le plan économique ont continué à être protégés contre la concurrence bien après le développement de leur industrie, grâce à des règles clairement définies ou implicites, ou bien parce qu'ils avaient été les premiers à s'implanter sur un marché", indique M. Bill Rosenberg, spécialiste néo-zélandais des échanges et des investissements. "Ceci a largement contribué à leur développement."

On connaît les politiques de grande austérité pratiquées par le Japon en matière d'investissement étranger direct. Le Japon a commencé à les assouplir au cours des années 60 en autorisant une participation étrangère de 50 % au plus dans 33 secteurs d'activités où les sociétés japonaises étaient déjà bien implantées. La participation étrangère à 100 % n'a été autorisée que dans 17 secteurs dans lesquels les sociétés japonaises avaient acquis une position dominante au Japon et s'étaient imposées à l'étranger.

Après avoir pris de l'avance, les pays industriels "suggèrent à présent que l'on jette l'échelle qui leur a servi, afin d'empêcher d'autres pays d'y monter", explique M. Rosenberg.

Suite aux efforts déployés essentiellement par l'Union européenne (UE) et le Japon, les quatre questions ont été abordées pour la première fois à l'OMC au cours d'une conférence ministérielle qui s'est tenue à Singapour en 1996. (Les conférences ministérielles sont les réunions de l'OMC qui ont le plus grand pouvoir décisionnel et se tiennent tous les deux ans). Les pays industriels ont essayé d'obtenir des accords contraignants pour tous les membres de l'OMC. Mais beaucoup de pays en développement s'y sont opposés car ils n'étaient pas convaincus de la nécessité de renforcer leurs obligations vis-à-vis de l'OMC et se méfiaient des conséquences de tels accords sur leurs politiques de développement. Un grand nombre d'entre eux se préoccupaient davantage de régler les problèmes laissés en suspens à l'issue du précédent cycle de négociations commerciales, le Cycle d'Uruguay, achevé en 1994. Un compromis a été obtenu à Singapour : il a été convenu d'établir quatre groupes de travail afin d'examiner et de clarifier les nouvelles questions. Depuis, les pressions se sont multipliées en vue de faire de ces groupes d'étude des comités de négociation.

La première question de Singapour, un projet d'accord relatif aux échanges et aux investissements, vise à accroître les droits des investisseurs étrangers. La deuxième, qui concerne les échanges et la concurrence, cherche à réglementer les cartels "purs et durs" et à imposer la mise en place de règles nationales visant à garantir la libre concurrence entre sociétés étrangères et sociétés nationales. La facilitation des échanges, qui est la troisième proposition, prévoit la mise en place de règles visant à simplifier les procédures douanières et à en réduire le coût. Le quatrième projet d'accord, relatif à la transparence des marchés publics, prévoit que les Etats membres seront tenus de rendre publics leurs appels d'offres pour les achats de fournitures et de permettre la concurrence entre les sociétés nationales et les sociétés étrangères qui y répondent.

Les pays en développement estiment que les deux premières questions pourraient bien s'avérer préjudiciables. "Un grand nombre de pays ne voient toujours pas en quoi un accord multilatéral sur l'investissement ou la concurrence serait nécessaire ni à quoi il pourrait servir ; en revanche, un grand nombre d'entre eux conçoivent l'utilité d'accords portant sur la transparence des marchés publics et la facilitation des échanges", indique M. Youssef Boutros-Ghali, Ministre du commerce de l'Egypte. Mais, dit-il, même ces deux derniers accords "doivent être rédigés en tenant compte des capacités des pays en développement, des difficultés qu'ils connaissent et de leurs besoins".

Echanges et investissements

Les pressions en faveur d'un accord multilatéral unique sur l'investissement étranger coïncident avec une expansion rapide des flux internationaux de capitaux. Les investissements étrangers directs (IED) sont passés de 203 milliards de dollars en 1990 à 735 milliards en 2001. Bien que l'IED stimule parfois la croissance économique, les pays s'efforcent souvent de veiller à ce qu'il cadre avec les objectifs nationaux de développement et ne porte pas atteinte aux entreprises locales. En 1962, l'ONU a reconnu aux Etats le droit de réglementer les pratiques des investisseurs étrangers. Selon la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), à l'heure actuelle, plus de 2 100 traités bilatéraux réglementent les flux d'IED.

Il arrive souvent qu'un pays appuie l'expansion de l'industrie locale en aidant, par exemple, les sociétés nationales. Certains pays limitent la participation étrangère dans certains secteurs "stratégiques", tels que les médias, les télécommunications, l'aviation et l'énergie atomique. D'autres imposent des entreprises en participation avec les sociétés locales, l'embauche d'ouvriers du pays, des restrictions concernant les envois de fonds et des transferts obligatoires de technologie afin de tirer le meilleur parti possible des investissements étrangers.

Usine automobile Daimler-Chrysler en Afrique du Sud : les nouvelles propositions de l'OMC ont pour objet de réduire au minimum les règles imposées aux sociétés étrangères.

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Les partisans de la libéralisation prétendent que de telles règles font obstacle à la libre circulation des capitaux et, à l'heure où les investisseurs internationaux cherchent par tous les moyens à s'établir dans les pays les plus rentables, de telles mesures sont contestées. Actuellement, la plupart des projets relatifs à l'accord sur l'investissement visent à faire disparaître des pratiques réglementaires jugées discriminatoires vis-à-vis des investisseurs étrangers dans les pays d'accueil, note M. Kavalji Singh, Directeur du Public Interest Research Centre (Inde). Selon lui, plusieurs efforts ont été entrepris récemment afin de mettre en place des politiques multilatérales en matière d'investissement. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a notamment tenté sans succès dans les années 90 de regrouper les pays industrialisés en vue de négocier un Accord multilatéral sur l'investissement (voir encadré).

L'accord sur l'investissement envisagé par l'OMC aurait pour objet de réduire les mécanismes de contrôle (ou "obligations de résultat") : des conditions auxquelles les sociétés étrangères doivent satisfaire pour pouvoir continuer à exercer leur activité dans un pays donné. Il peut s'agir de remplir des quotas de production ou d'exportation ou d'acheter les intrants sur place. Les détracteurs du projet de l'OMC estiment que si l'on élimine ces mesures, les gouvernements ne pourront pas bénéficier autant des investissements pour réaliser les objectifs nationaux de développement.

Toutefois nombre de pays industriels ont tiré parti de mesures analogues. Lorsque le constructeur automobile Nissan s'est installé au Royaume-Uni, il n'a pu le faire qu'à condition que 60 % de la valeur des marchandises qu'il fabriquerait provienne de facteurs de production locaux, pourcentage fixé ultérieurement à 80 %.

"Nos principaux arguments restent les mêmes : l'OMC n'est pas la tribune qui convient et les principes de non-discrimination chers à l'OMC, en particulier le principe du traitement national [égalité de traitement entre industries étrangères et industries nationales], ne sont pas de mise quand on traite d'une question liée aux politiques de développement, comme les investissements", estime le Ministre indien de l'industrie, Arun Jaitley. "Ce n'est pas aux négociateurs qu'il faut laisser le soin de réglementer des mouvements de capitaux ayant leur propre logique."

Les gouvernements hostiles à un accord de l'OMC sur l'investissement craignent également de laisser à des sociétés étrangères le pouvoir de décider de politiques intérieures. Les transnationales sont en règle générale importantes et certaines d'entre elles ont des avoirs supérieurs aux économies de pays entiers. Comment réglementer des sociétés qui auraient plus de pouvoir que bon nombre de pays en développement ? On cite souvent en exemple l'accord sur l'investissement signé par le Canada, le Mexique et les Etats-Unis dans le cadre de l'Accord de libre-échange nord-américain. Cet accord donne des pouvoirs sans précédent aux investisseurs étrangers -- ce qui a contraint les pouvoirs publics de ces trois pays à revenir sur certaines décisions de politique intérieure pour ne pas risquer d'être poursuivis en justice par des investisseurs étrangers.

Certains pays peu enclins à signer un accord sur l'investissement à l'OMC font valoir qu'ils ont déjà beaucoup amélioré les conditions d'investissement. Entre 1991 et 2001, par exemple, plus de 95 % des 1 400 modifications réglementaires apportées aux politiques nationales d'investissement avaient pour but d'instaurer un climat plus favorable à l'IED, déclare la CNUCED et la majorité d'entre elles ont été réalisées de manière autonome. "Aujourd'hui, quasiment tous les pays ont supprimé les restrictions imposées à l'entrée de capitaux étrangers dans le secteur manufacturier", indique M. Richard Newfarmer, conseiller économique à la Banque mondiale.

Echanges et concurrence

Les partisans d'un accord de l'OMC relatif à la politique de concurrence souhaiteraient que cet accord impose des règles aux véritables cartels qu'ils tiennent pour responsables de pratiques anticoncurrentielles, consistant par exemple à fixer les prix. Cet accord devrait également limiter les monopoles, les fusions de sociétés (restreignant la concurrence) et les accords passés entre fournisseurs et distributeurs qui excluent les autres concurrents. On estime que les pays en développement ont acheté pour 11 milliards de dollars de produits par an à des cartels au cours des années 90 et l'OMC note que, souvent, ces cartels majorent les prix de leurs produits de 10 à 45 %. Dans un texte présenté au groupe de réflexion de l'OMC chargé de la question de la concurrence, l'UE note qu'elle envisage un accord obligeant "les membres de l'OMC à promulguer, dans le cadre de leur législation nationale, une loi interdisant les véritables cartels".

Mais, selon Mme Cécilia Oh du Third World Network-Africa (Ghana), il n'existe pas de définition communément admise d'un "véritable" cartel. D'autre part, l'hypothèse selon laquelle tous les cartels de ce type portent préjudice au développement est sujette à caution. Selon Mme Oh, "à en juger par ce qui s'est passé dans certains pays d'Asie dans lesquels la formation de cartels a, pendant un certain temps, fait partie des politiques industrielles, cette hypothèse est contestable". Par ailleurs, "les pays développés ont presque tous bénéficié d'exonérations octroyées pour des raisons économiques impérieuses ou pour des raisons d'intérêt public". Certains gouvernements permettent également à des petites ou moyennes entreprises de coopérer afin de faire contrepoids au pouvoir des sociétés dominantes. A plusieurs reprises, des pays comme la Corée ont favorisé la mise en place de cartels ainsi que des fusions de sociétés nationales afin de rivaliser avec de puissantes sociétés occidentales.

Mais les pays industriels maintiennent des politiques qui protègent leurs propres sociétés contre la concurrence étrangère, contrairement aux réglementations de l'OMC. Ce n'est que sous la menace de mesures de représailles économiques de l'UE que le Président des Etats-Unis, George Bush, a supprimé en décembre les droits de douane sur les importations d'acier, expliquant qu'il les avait imposés 21 mois auparavant pour protéger les producteurs américains contre leurs concurrents étrangers et "leur permettre de s'adapter à la hausse des importations".

D'après le Ministre indien de l'industrie, M. Jaitley, les pays qui sont à des stades différents de développement ont une opinion différente des questions liées à la concurrence, selon les répercussions sur leurs économies. Il estime que seuls les pays étant parvenus au même stade de développement pourront s'entendre sur ces questions et que les membres de l'OMC sont trop différents les uns des autres pour qu'il soit possible d'élaborer un cadre convenant à tous.

La transparence des marchés publics

Un accord sur les marchés publics est déjà en vigueur au sein de l'OMC. Il a été négocié à l'origine dans les années 70. Mais il s'agit d'un des quatre accords "plurilatéraux" de l'OMC qui ne sont contraignants que pour les pays qui le veulent. Seuls 28 membres de l'OMC, des pays industriels pour la plupart, ont signé cet accord et ils sont les seuls à devoir traiter de la même manière les fournisseurs nationaux ou étrangers des marchés publics. Les efforts visant actuellement à mettre en place un nouvel accord étendraient à tous les pays membres de l'OMC certaines des dispositions en vigueur.

L'accord actuel impose également aux pays membres de faire le nécessaire pour qu'il soit possible d'obtenir des informations adéquates sur les passations de marchés et pour que les décisions soient prises en toute impartialité. "Il faut pour cela des lois et des règlements et des décisions judiciaires, des jugements administratifs et des avis d'invitation à participer aux passations de marchés garantis", écrit M. Joseph Finger, chercheur à l'American Enterprise Institute de Washington. Les pays en développement craignent que cet accord ne les oblige à adopter de nouvelles formalités administratives et de nouvelles lois, ce qui serait fastidieux et coûteux.

Les débats du groupe d'étude de l'OMC portent actuellement essentiellement sur la portée et la définition des marchés publics et cherchent à déterminer quelles exonérations octroyer, le cas échéant, aux pays en développement et quelle aide technique apporter aux pays pauvres. Selon le directeur du groupe, la plupart des pays en développement déclarent ne pas avoir les compétences voulues pour négocier un accord acceptable dans ce domaine et demandent, avant de s'associer à cet accord, qu'on leur en explique la portée.

Facilitation des échanges

Le projet d'accord sur la facilitation des échanges vise à réduire les formalités administratives aux frontières en simplifiant les procédures d'importation, d'exportation et de douane. Il a aussi pour objet d'accroître la transparence en exigeant, par exemple, que les réglementations commerciales soient publiées. La CNUCED estime qu'une transaction commerciale type fait intervenir de 20 à 30 personnes et au moins 40 documents et que 60 à 70 % de toutes les données doivent être saisies à deux reprises. Alors que les tarifs douaniers commencent à baisser, en application des règles commerciales internationales de l'OMC, le coût des formalités douanières est parfois supérieur aux taxes sur un produit. Les consommateurs paient donc des prix plus élevés.

Nombre de pays en développement appuient dans l'ensemble les objectifs de l'accord relatif à la facilitation des échanges mais n'ont pas l'intention de contracter de nouveaux engagements juridiques qui mettraient à rude épreuve leurs ressources déjà limitées. Ils ne partagent pas non plus l'avis de leurs homologues industriels quant à la place des mesures de facilitation des échanges dans le cadre de l'accord envisagé. Ils sont nombreux par exemple à se prononcer contre un accord qui les obligerait à s'en remettre au mécanisme de règlement des différends -- méthode de l'OMC qui est juridiquement contraignante en cas d'infraction et peut recommander des réparations ou des sanctions commerciales.

La pression s'intensifie

Depuis la réunion ministérielle de Singapour en 1996, l'UE et le Japon en particulier n'ont cessé de faire pression pour que des négociations soient entreprises sur ces questions. Selon la Ministre japonaise des affaires étrangères, Yoriko Kawaguchi, si des accords intervenaient sur les questions de Singapour, tous les pays, y compris les pays en développement, y trouveraient leur compte : des règles uniformes seraient imposées et il serait toujours possible de décider des politiques de développement. "Notre objectif est d'optimiser les bienfaits de la mondialisation et d'en réduire au minimum les effets nuisibles", a-t-elle indiqué. "Une mondialisation réglementée vaut mieux qu'une mondialisation débridée."

En 2001, lors de la conférence ministérielle de l'OMC à Doha (Qatar), les pays en développement, avec l'Inde en tête, ont continué à s'opposer à l'ouverture de négociations sur les questions de Singapour. Cette divergence de vues a failli faire échouer la réunion de Doha et empêcher l'ouverture d'un nouveau cycle de négociations. Les pays en développement ont cédé à la dernière minute en exigeant, en contrepartie, que les négociations relatives aux nouvelles questions ne commencent que "sur la base d'une décision devant être prise par consensus explicite" à Cancun.

La réunion ministérielle de septembre 2003 à Cancun s'est tenue à mi-parcours du cycle de Doha. Bien que ce cycle ait été qualifié de Programme de Doha pour le développement, les pays pauvres ont fait observer qu'aucun des délais fixés pour toutes les questions essentielles à leurs yeux n'avait été respecté. Au contraire, les subventions agricoles avaient continué d'augmenter bien que les nations industrielles aient promis de les réduire. Un groupe de 70 pays en développement, dirigé par la Malaisie et comprenant de nombreux pays africains, a refusé que les négociations démarrent sur les nouvelles questions -- d'où l'impasse de la réunion de Cancun.

Le Ministre du commerce du Botswana, Jacob Nkate, a rappelé à Cancun la nécessité de faire preuve de "réalisme et de pragmatisme, compte tenu de la complexité de ces questions et de la faiblesse des ressources institutionnelles, humaines et techniques de la plupart de nos pays". Prenant la parole au nom du groupe des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, M. Nkate a invité l'OMC à "continuer les processus de clarification et d'étude dans ces domaines afin de nous aider à mieux comprendre la situation".

Echec de l'accord multilatéral sur l'investissement

Au cours des années 90, les grands pays exportateurs de capitaux ont multiplié les efforts en vue de mettre en place un Accord multilatéral sur l'investissement (AMI) à l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), association regroupant les pays riches. Les négociations ont débuté en 1995. Cet accord, une fois conclu, devait être ouvert à plusieurs pays en développement qui avaient été invités à participer aux négociations en tant qu'observateurs.

Mais, partout dans le monde, ces pourparlers ont été vivement critiqués par des organisations non gouvernementales et des syndicats qui ont estimé que l'accord porterait atteinte aux politiques nationales, à l'environnement et aux pratiques commerciales équitables. Les détracteurs ont fait valoir que les pays riches qui, autrefois, avaient tiré parti de régimes d'investissement protectionnistes, s'efforçaient à présent de faire disparaître ces réglementations, freinant ainsi les perspectives de développement des pays pauvres.

Bien qu'au départ, les pays de l'OCDE se soient généralement accordés sur la nécessité d'un tel accord, plusieurs points de désaccord n'ont pas tardé à apparaître. Par exemple, alors que l'UE et le Canada préféraient que les négociations se fassent au sein de l'OMC -- où l'accord serait assorti d'un mécanisme de règlement des différends juridiquement contraignant -- ce n'était pas le cas pour les Etats-Unis et les négociations ont fini par échouer en novembre 1998.