Bâtir un Etat pour le peuple congolais

Des policiers anti-émeutes gardent la Cour suprême à Kinshasa : le système judiciaire de la RDC a grandement besoin de réforme.

Photo: Reuters / Finbarr O'Reilly

En plein coeur de la capitale congolaise, une fourgonnette portant l’inscription “Delta Protection” débouche à toute allure sur une grande avenue, avec deux hommes en uniforme à l’avant et un autre debout à l’arrière, pointant de droite à gauche une lourde mitrailleuse sur trépied. Bien qu’il fasse nuit, tous trois portent des lunettes noires. Dans une autre rue de la ville, un monospace orné du logo “African Defence System” avance en cahotant avec à son bord une demi-douzaine d’hommes armés.

Souvent recrutées par des entreprises étrangères ou locales qui les chargent de protéger leurs biens et de dissuader tout acte criminel, ces équipes de sécurité privées sont chose courante dans les grandes villes de la République démocratique du Congo (RDC).

Le gouvernement s’efforce de renforcer sa police officielle. Mais celle-ci n’est pas encore en mesure de maintenir l’ordre public. Il arrive trop souvent que des policiers et des soldats indisciplinés abusent de leur pouvoir.

Dans l’ensemble du pays et dans divers domaines, l’Etat du Congo et ses institutions ne sont que peu présents ou actifs. Les accords de paix ont mis fin à la plus grande partie des combats qui ont dévasté la moitié Est du pays pendant plus de dix ans, mais les agissements de groupes armés dans cette région perpétuent l’insécurité, entraînent d’importants déplacements de population et menacent de provoquer de nouveau une guerre de portée plus générale (voir encadré). Un gouvernement doté d’une certaine légitimité politique est arrivé au pouvoir au terme d’élections nationales.

Mais la réforme des principales institutions – la police, l’armée, les tribunaux, l’administration publique, les entreprises d’Etat, les autorités locales, le fisc – ne fait que commencer, tout comme les efforts visant à amener le gouvernement à dialoguer avec les citoyens.

‘Un problème d’Etat’

Pour la Mission de l’Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo (MONUC), il est essentiel, pour préserver la paix difficilement obtenue, de remédier à ces lacunes des pouvoirs publics. Une bonne partie des 18 000 membres des forces militaires et de police et des 2 000 membres du personnel civil de la MONUC participent actuellement à la mise en place d’institutions congolaises à même de gérer à long terme les affaires du pays sans sombre de nouveau dans la crise et le chaos.

En 2006, le premier gouvernement du Congo démocratiquement élu depuis plus de 40 ans a été constitué au terme d’élections présidentielles et législatives.

Photo: Reuters / Luc Gnago

“Le problème du Congo ne se limite pas au problème des groupes armés”, observe le Secrétaire général adjoint de l’ONU aux affaires politiques, Haile Menkerios. “C’est un problème d’Etat. C’est un problème d’édification de la nation… Les institutions existent bien en théorie, [mais] en pratique, il leur faudra du temps pour se consolider."

Beaucoup de Congolais sont du même avis. “Le doute est permis quant à l’existence de l’Etat dans la plupart des coins visités”, a déclaré à un journaliste congolais le sénateur Vincent de Paul Lunda Bululu après avoir parcouru en septembre la région du Haut-Katanga dont il est originaire. “Sans doute, l’Etat existe-t-il en droit, mais en fait, il faut le faire renaître."

D’après Albert Yuma Mulimbi, président national de la Fédération des entreprises du Congo, les milieux d’affaires ont besoin d’un “climat de confiance” avant de pouvoir investir et de créer des emplois. Malheureusement, l’Etat est “encore fragile”.

L’objectif n’est pas simplement la “reconstruction après guerre”. Il s’agit de commencer à mettre en place, souvent pour la toute première fois, des institutions qui servent véritablement les intérêts des citoyens congolais.

Les Congolais ordinaires sont souvent d’accord. Fin juin, des organisations de la société civile et associations professionnelles ont défilé dans les rues de la ville de Beni, dans la province du Nord-Kivu en proie à l’insécurité, pour protester contre les actes de banditisme, meurtres commis par des rebelles, viols et extorsions. Elles ont adressé au maire par intérim un mémorandum dans lequel elles demandaient que les autorités redoublent d’efforts pour rétablir l’ordre.

‘Un contrat de gouvernance’

Dans leurs discours et déclarations publics, les dirigeants politiques du pays accordent beaucoup d’importance au renforcement des capacités de l’Etat. Toutes les mesures officielles sont guidées par “un contrat de gouvernance qui lie le gouvernement au people Congolais”, a expliqué à Afrique Renouveau le Ministre de la planification, Olivier Kamitatu.

Le gouvernement, a indiqué M. Kamitatu, s’est engagé à agir sur différents fronts. Il s’agit, en plus de l’amélioration des conditions de vie de la population, de réformer l’armée, la police et les tribunaux, d’assainir la gestion des fonds publics, de restructurer la fonction publique et l’administration et de parvenir à “une véritable décentralisation” afin que le pouvoir politique et administratif ne soit plus excessivement concentré à Kinshasa.

Un soldat congolais au Nord-Kivu, où des milliers de dissidents ou combattants étrangers se battent encore contre le gouvernement central et ont fait fuir un demi-million de personnes.

Photo: Alamy Images / Eddie Gerald

Les obstacles auxquels se heurte la reconstruction de l’Etat au Congo existent dans de nombreux autres pays africains qui attendent de voir comment le Congo arrivera à les résoudre. Mais la situation en RDC est particulièrement difficile. En termes de superficie, le Congo est le troisième plus grand pays d’Afrique. Avec une population de 66 millions de personnes, il se classe au quatrième rang des pays les plus peuplés du continent. Mais le plus grand obstacle ne vient pas de là. La gouvernance ayant fait défaut pendant si longtemps, l’objectif n’est pas simplement la “reconstruction après guerre”. Il s’agit de commencer à mettre en place, souvent pour la toute première fois, des institutions qui servent véritablement les intérêts des citoyens congolais.

Passé de pillage

Après avoir longtemps été une colonie belge, le Congo a brusquement accédé à l’indépendance en 1960. La première décennie a été turbulente. Les interventions de puissances de la guerre froide, les tensions ethniques et les rébellions indépendantistes ont eu raison du président élu par le peuple, Patrice Lumumba, qui a été chassé du pouvoir et assassiné. En 1965, le général Joseph-Désiré Mobutu (qui se fera appeler par la suite Mobutu Sese Seko) prend le pouvoir, avec l’appui de services de renseignement occidentaux.

Le Zaïre de Mobutu (c’est le nom qu’il donne au pays en 1971) devient l’un des pires exemples au monde de régime autocratique et corrompu. Bien que l’appareil étatique semble étroitement contrôlé au sommet, son autorité réelle est restreinte. Les employés de la fonction publique délaissent souvent leur travail, détournent des fonds et profitent de leurs fonctions pour s’enrichir. Certains gouverneurs régionaux dirigent leur territoire comme des fiefs semi-autonomes. Des officiers de l’armée empochent les salaires de leurs subordonnés et se livrent au trafic d’armes, d’or et de diamants. Les policiers et soldats non rémunérés subviennent à leurs besoins en pratiquant pillage et extorsions.

Guerre et transition

Au début des années 1990, l’Etat de Mobutu s’est considérablement affaibli. Sa fragilité éclate au grand jour à la suite du génocide qui a lieu au Rwanda, pays voisin, en 1994. Mobutu donne refuge dans l’Est du Zaïre aux auteurs du génocide qui ont été chassés du pouvoir par les rebelles rwandais. Ces “génocidaires”, comme on les appelle, attaquent ensuite à répétition le Rwanda. Le nouveau Gouvernement rwandais finit par riposter en soutenant une coalition de dissidents zaïrois – l’Alliance des forces démocratiques pour la libération du Congo (AFDL), dirigée par Laurent Kabila.

Les troupes de Mobutu qui savaient si bien terroriser les villageois s’avèrent incapables d’assurer la défense militaire du pays. Avec l’appui de militaires rwandais de carrière, la petite AFDL gagne rapidement du terrain à mesure que l’armée zaïroise se retire. Dans toutes les villes, les habitants fêtent le départ de l’armée. En mai 1997, les insurgés occupent Kinshasa, peu de temps après la fuite de Mobutu (il mourra quelques mois plus tard en exil d’un cancer). M. Kabila accède à la présidence et donne au pays le nouveau nom de République démocratique du Congo.

D’après Georges Nzogola-Ntalaja, universitaire congolais de renom travaillant actuellement à l’Institut de la gouvernance africaine du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), il aurait été impensable que l’AFDL, avec le peu de moyens dont elle disposait, et des pays relativement petits comme le Rwanda et l’Ouganda exercent une telle influence sur le Congo, beaucoup plus grand “si les institutions étatiques congolaises fonctionnaient de façon normale comme des organes de gouvernance et de sécurité nationale, et non comme des organisations mafieuses défendant les intérêts privés de Mobutu et de son entourage”.

Beaucoup espéraient alors que le nouveau gouvernement allait instaurer un autre type d’Etat. Mais l’autoritarisme s’est vite imposé. Et lorsque le Président Kabila a rompu avec ses anciens alliés rwandais et ougandais, ces deux pays ont soutenu de nouveaux groupes rebelles dans l’Est. En août 1998, le Congo a de nouveau sombré dans la guerre.

Cette deuxième guerre a été beaucoup plus destructrice que la première. De multiples factions congolaises y ont participé et les armées de plus d’une demi-douzaine de pays voisins ont fini par intervenir. La plupart des factions impliquées ayant commis de graves atrocités, des centaines de milliers de civils ont été tués. Les déplacements massifs de population, l’interruption de la production agricole et l’effondrement du système de santé ont encore accru le nombre de victimes, que l’on estime entre 3 et 4 millions.

Les principaux belligérants ont signé un accord de cessez-le-feu initial en 1999, mais qui n’a été que peu appliqué. Après l’assassinat du Président Kabila par l’un des membres de sa garde rapprochée en 2001, son fils et successeur, le major général Joseph Kabila, s’est positionné plus énergiquement en faveur de la paix. Ce changement d’attitude, ainsi que les pressions accrues de la communauté internationale sur les pays voisins pour qu’ils se retirent, a mené à la signature d’un accord de paix global à Sun City (Afrique du Sud) en 2002.

Les protagonistes ont établi un gouvernement de transition, avec pour président Joseph Kabila et pour vice-présidents les dirigeants des quatre grands groupes de belligérants. Les différents groupes ont également été représentés au parlement de transition. Cet arrangement a réussi à mettre un terme à la plus grande partie des combats.

Mais les compromis de la transition n’ont guère favorisé de sérieuses réformes. La plupart des nominations aux postes officielles se sont faites en fonction des relations politiques, et non du mérite. La prolifération des institutions a facilité la corruption. En 2003, environ deux tiers du budget de l’Etat ont été dépensés en dehors des cadres prévus à cet effet.

Légitimité politique

Le Président Joseph Kabila (au centre) s’est engagé à ouvrer en faveur d’une bonne gouvernance, de la démocratie et du respect des droits de l’homme.

Photo: Reuters / Luc Gnago

En constituant le premier gouvernement véritablement élu depuis plus de quarante ans, les élections présidentielles, législatives et des assemblées provinciales de 2006 ont ouvert la voie à de plus profondes réformes. Bien que les élections aient été marquées par des actes de violence et que les perdants aient contesté la validité des résultats, les observateurs internationaux ont généralement jugé que le scrutin s’était déroulé librement et équitablement. Le taux de participation élevé – 70 % au premier tour des élections présidentielles de juillet et 65 % au second tour en octobre – ont conféré au gagnant, le Président Kabila, la légitimité politique qui lui avait fait défaut pendant la période de transition.

De nombreux partis différents ont obtenu des sièges à l’Assemblée nationale. Le parti de M. Kabila n’occupe que 111 des 500 sièges, mais une alliance de parties ayant soutenu sa candidature à la présidence détient une majorité confortable de 338 sièges. La même alliance a également remporté plus de la moitié des sièges au Sénat. Son gouvernement, constitué en février 2007, réunit des membres de différents partis sous la direction du Premier Ministre Antoine Gizenga, qui était un proche de Patrice Lumumba à l’indépendance en 1960.

Si le nouveau gouvernement est moins inclusif que l’équipe de transition, la légitimité acquise grâce aux élections signifie “qu’il sera beaucoup plus à même d’adopter des politiques qui soient uniformes”, observe M. Menkerios. “Il aurait davantage de cohésion et serait mieux équipé que pendant la transition pour mettre en oeuvre des stratégies cohérentes.” En outre, la coalition au pouvoir est “suffisamment large” et le serait pour tout autre pays.

Cependant, ajoute M. Menkerios, les tensions politiques restent problématiques, notamment parce que les partis qui existent aujourd’hui sont les héritiers “d’organisations politico-militaires” qui continuent à fonctionner en mode combatif. Des affrontements armés ont par exemple eu lieu à Kinshasa en mars 2007 entre la garde républicaine du Président et des forces de sécurité favorables à Jean-Pierre Bemba, qui a été battu lors de l’élection présidentielle par M. Kabila. Environ 200 personnes, des civils pour la plupart, ont été tuées lors de ces combats.

La MONUC et le reste de la communauté internationale encouragent le Gouvernement à tenir compte de l’opposition, explique M. Menkerios. La constitution accorde à l’opposition un statut officiel et les députés de l’opposition jouent souvent un rôle de décision au sein des diverses commissions législatives. M. Kengo wa Dondo, ancien Premier Ministre du temps de Mobutu qui fait actuellement parti de l’opposition, a été élu à la tête du Sénat, bien que l’alliance de M. Kabila détienne la majorité des sièges au Sénat.

Dans son discours inaugural prononcé en décembre 2006, le Président Kabila a reconnu que l’Etat “n’exist[ait] maintenant que de nom” et que “la refondation de l’Etat” était de toute urgence nécessaire. Les principaux piliers de son Gouvernement, comme de tout Etat moderne, seraient la “trilogie bonne gouvernance – démocratie – respect des droits de l’homme”.

Cela marquerait un véritable tournant dans l’histoire du pays. Pendant les quatre décennies de dictature et de guerre, l’action de l’Etat semblait avoir pour pilier les violations des droits de l’homme. Il faudra, pour changer la situation, remanier de fond en comble et réformer une autre trilogie: l’armée, la police et les tribunaux.

Réforme militaire

D’après un rapport établi en février 2007 par le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme et la Division des droits de l’homme de la MONUC, pas moins de 88 % de tous les meurtres ayant des motivations politiques ou commis de façon organisée, viols, passages à tabac et autres violations des droits de l’homme qui ont été recensés en RDC au second semestre 2006 ont été commis par les forces de l’ordre du Gouvernement.

De légers progrès ont été constatés du côté de l’armée, qui a vu sa part de responsabilité dans les actes de violence recensés passer de 53 % au premier semestre 2006 à 40 % au second semestre.

Mais l’armée est encore en proie à de grandes difficultés, en grande partie du fait des conséquences de la période de transition. L’accord de paix de Sun City a prévu la constitution d’une nouvelle armée, qui est en fait un amalgame d’officiers et de soldats des diverses factions armées. “C’était vraiment une bonne idée”, note le Lieutenant-Général Babacar Gaye, commandant de la force de la MONUC, car cet accord a contribué à mettre fin à la plus grande partie des combats. “Mais malheureusement, cela n’a pas donné une bonne armée”, ajoute-t-il, soulignant les difficultés rencontrées lorsqu’on essaie de faire travailler ensemble des militaires de différentes obédiences et ayant des degrés variables de formation.

Par exemple, dans la province du Nord-Kivu, a expliqué le général Gaye à Afrique Renouveau, l’une des nouvelles “brigades intégrées” s’est disloquée en 2006 à la suite de tensions politiques et ethniques. L’objectif de la MONUC est donc “d’éviter cette désintégration, en premier lieu, et ensuite d’aider les Congolais à concevoir leur future armée. Mais c’est une tâche énorme. C’est un processus de longue haleine."

L’armée congolaise, qui a envoyé des milliers de militaires lutter contre les forces du général dissident Laurent Nkunda dans la province du Nord-Kivu, a eu du mal à regagner et à garder du terrain.

En plus de l’appui tactique qu’elle apporte sur le terrain, la MONUC, ainsi que l’Union européenne et certains organismes donateurs, aident l’armée à se professionnaliser et à accroître son intégration et sa cohésion. Un recensement militaire effectué avec l’aide de l’Afrique du Sud a permis de rayer des listes les soldats “fictifs” auxquels un salaire était versé. Cela a permis d’augmenter le salaire de base des véritables soldats.

Il est nécessaire d’améliorer les conditions économiques et sociales des soldats, pour les empêcher d’extorquer de l’argent et de quoi manger auprès des civils, déclare Ross Mountain, Représentant spécial adjoint du Secrétaire général de l’ONU. Tous ceux qui s’occupent de questions humanitaires en RDC conviennent maintenant que la réforme du secteur de la sécurité doit “être au premier rang des priorités”. Alors qu’il visitait le Nord-Kivu pour aider à coordonner l’assistance humanitaire aux victimes du conflit, il a compris que la sécurité était la première préoccupation de la population. “Si l’on ne pouvait prendre qu’une seule mesure à ce stade, ce serait de payer les militaires”, raconte-t-il. “Je viens du secteur humanitaire et il semblait complètement aberrant que la principale mesure à prendre consiste à payer les militaires. Mais tout le monde était d’accord."

Même si elles sont encore fréquentes, les exactions commises par l’armée semblent diminuer, en partie grâce à une meilleure formation, un commandement plus ferme, de meilleures conditions de vie et la condamnation des officiers et soldats qui commettent des atrocités.

Formation de la police

Les brutalités commises par la police nationale ont cependant considérablement augmenté du premier au deuxième semestre 2006, passant de 24 à 39 % de l’ensemble des exactions commises. D’après un rapport remis à l’Assemblée générale des Nations Unies en août par un expert indépendant, Titinga Frédéric Pacéré, éminent juriste burkinabè, la police a continué à commettre de graves violations des droits de l’homme en 2007. M. Pacéré cite à l’appui une longue liste de crimes commis par des officiers, y compris des passages à tabac de prisonniers, des viols de femmes et de fillettes et des meurtres de villageois.

Des policiers congolais achèvent un programme de formation de la MONUC : un plus grand professionnalisme devrait contribuer à réduire les brutalités commises à l’encontre des civils.

Photo: UN / Myrian Asmani

Par le passé, la police s’est caractérisée par une grave insuffisance de fonds, de formation et d’efficacité. Le pays compte aujourd’hui un peu plus de 100 000 policiers. La moitié environ ont reçu une formation de la MONUC dans différents domaines, notamment le maintien de l’ordre pendant les élections. L’Union européenne finance des réformes de la police, tandis que le PNUD gère un fonds visant à la doter des moyens nécessaires.

Le procureur national du Congo s’est engagé à combattre énergiquement les policiers qui imposaient des amendes arbitraires ou extorquaient des fonds par d’autres moyens. En septembre, le Ministre de l’intérieur Denis Kalume a lancé un avertissement aux policiers: “Le policier congolais en tant que gardien de la loi doit, à tout moment, savoir que les lois, l’intérêt du pays et la légalité constituent le guide de toute son action.”

Réparer un système de justice ‘dépravée’

En théorie, les tribunaux de RDC sont censés faire appliquer la loi. Mais comme les autres institutions, le système judiciaire a subi des années de délabrement. On ne compte qu’un juge pour 30 000 habitants, la plupart étant mal rémunérés et les tribunaux sont vétustes. Les procédures judiciaires sont très lentes et les verdicts semblent souvent arbitraires. Ceux qui sont riches ou ont des relations comparaissent rarement devant la justice.

Dans un pays qui a connu autant de crimes de guerre au cours des dix dernières années, seuls quelques-uns des plus importants criminels ont été jugés et reconnus coupables par les tribunaux nationaux (la Cour pénale internationale de La Haye a également intenté des poursuites judiciaires contre des auteurs présumés de crimes de guerre).

Selon Bruno Mbiango, premier président de la Cour suprême, les pressions politiques et la corruption ont abouti à “une justice déréglée, pervertie, galvaudée, dépravée”.

Etant donné l’insécurité généralisée et le peu de confiance qu’accorde la population à la police et aux tribunaux, les milices ont proliféré. A Bukavu, capitale de la province du Sud-Kivu, la police et les défenseurs des droits de l’homme constatent que des auteurs présumés de vols, de viols et d’autres crimes sont assassinés quasiment toutes les semaines. Certains sont battus à mort, d’autres brûlés vifs.

Moïse Cifende Kaciko, qui dirige un groupe de défense des droits de l’homme dans la province du Sud-Kivu, met en garde contre ces lynchages, qui privent de tout droit les accusés – dont certains peuvent être innocents – et peuvent servir à régler des comptes. Julienne Mushagalusa de l’Association congolaise des femmes juristes estime qu’il faut combattre ces milices en poursuivant en justice ceux qui y participent, tout en réformant parallèlement le système judiciaire. “Il faut diffuser cette culture de foi en la justice”, a-t-elle déclaré à un journal congolais.

Bien que le financement public du système judiciaire augmente, il reste nettement inférieur à celui d’autres secteurs du gouvernement. Dans le budget national de 2007, 2,6 milliards de francs congolais (environ 5,2 millions de dollars des Etats-Unis) ont été alloués aux tribunaux, contre 24 milliards – soit neuf fois plus – au pouvoir exécutif. Dans une certaine mesure, les donateurs externes apportent les fonds manquants, le Royaume-Uni, la Commission européenne, le PNUD et d’autres organisations finançant divers programme visant à renforcer les tribunaux, à former les juges et à améliorer les conditions déplorables de détention des prisons.

La réforme judiciaire “est un défi majeur pour ce pays”, a déclaré à Afrique Renouveau Babacar Cissé, chef du PNUD. Le PNUD a constitué au sein du Ministère de la justice une division technique chargée de superviser la mise en oeuvre des divers programmes financés par les donateurs. Dans les provinces, certains tribunaux sont en cours de rénovation. Le PNUD et ses partenaires envisagent également des moyens de relier le système judiciaire officiel aux tribunaux traditionnels des divers groupes ethniques du Congo. “Il est important, dit M. Cissé, qu’on amène une justice au niveau local et au niveau provincial”.

Des élections locales à l’horizon

En mettant la dernière main aux accords de paix de Sun City de 2002, les différentes parties à la guerre civile du Congo ont reconnu que le nouvel Etat ne pourrait être efficace s’il se contentait d’agir principalement depuis Kinshasa. Selon l’accord, les élections devaient d’abord avoir lieu au niveau local, puis national. Mais cela n’a pas été le cas, du fait de contestations au sein du gouvernement de transition et de la difficulté, d’un point de vue purement logistique, d’organiser de multiples élections dans un pays aussi vaste. Les députés de 11 assemblées de province ont été élus en même temps que l’Assemblée nationale en juillet 2006, mais les élections locales ont été reportées.

L’adoption de lois fondamentales sur la décentralisation et la création d’une nouvelle commission électorale indépendante ayant été retardées, il est encore impossible de planifier la tenue d’élections locales, bien que certains responsables congolais et fonctionnaires de l’ONU estiment qu’elles pourraient avoir lieu en 2008. “Les élections locales sont plus complexes” à organiser que les élections nationales et provinciales, note Blé Kacouchia, responsable du bureau d’inscription des électeurs de la MONUC. Lors des élections de 2006, on dénombrait 385 circonscriptions nationales et provinciales, mais pour les élections locales, il y en aura plus de 6 000.

Néanmoins, affirme M. Kacouchia, les élections locales seront vitales: “Si on veut ramener une paix, une sécurité durable dans ce pays, surtout aux niveaux locaux, les populations doivent pouvoir élire les personnes qui vont gérer au jour le jour leurs choses.”

Depuis la fin de la guerre, il y a eu une revitalisation des associations de la société civile congolaise.

Photo: UN Photo / A. Burridge

Recettes et responsabilité

En plus des élections, il reste beaucoup à faire pour améliorer l’infrastructure matérielle et les capacités institutionnelles des pouvoirs publics locaux. Certaines assemblées provinciales de la RDC manquent même de locaux et de bureaux adéquats. La plupart d’entre elles ne disposent que de budgets très restreints.

D’après la constitution, 40 % des recettes “nationales” perçues dans une province donnée devraient lui être redistribués. En juin, un houleux débat a éclaté entre le gouvernement national et les gouverneurs de province. Les gouverneurs ont exigé que ces 40 % leur soient redistribués immédiatement, alors que le gouvernement tenait à ce que des mécanismes soient mis en place pour garantir l’utilisation adéquate de ces fonds.

M. Kamitatu, Ministre de la planification, indique que cette allocation de 40 % “n’est pas un cadeau”. Les provinces devront utiliser ces fonds pour l’assainissement, la protection de l’environnement, l’entretien des routes rurales et d’autres services publics. “Ce n’est pas simplement un transfert de moyens financiers mais un transfert de charge. Pour un transfert de charges, il faut une vraie capacité administrative.”

Une véritable décentralisation passe par un transfert de moyens financiers et de charges aux provinces, explique le Ministre de la planification Olivier Kamitatu.

Photo: MONUC / Phyllis Grobl

Quelle que soit la façon dont ces questions seront réglées, M. Menkerios de l’ONU estime que la mise en place de pouvoirs publics locaux viables permettra de mieux résoudre les nombreux conflits portant sur les terres et autres problèmes qui existent entre les différentes communautés de la RDC. “Il est nettement préférable pour ces communautés, dont la vie dépend du règlement de ces conflits, d’y remédier [localement] plutôt qu’à l’échelle nationale, où ils seront bien plus politisés… Les gens qui vivent ensemble seront mieux à même de faire des compromis."

En outre, ajoute M. Menkerios, les élections locales peuvent, de manière plus générale, élargir la participation à la vie politique. “Ces élections, qui n’existaient pas par le passé au Congo, vont aboutir à une plus large diffusion du processus décisionnel, qui mènera à une plus grande participation à la démocratie.”

Actions locales

Pendant toutes ces longues années de déliquescence de l’Etat en RDC, les Congolais ordinaires ont trouvé d’ingénieux moyens de s’adapter à la situation. Dans le cadre d’association de villages, d’églises, d’organismes professionnels et de groupes de la société civile, ils ont cherché à résoudre leurs problèmes de survie quotidienne et à se protéger de la rapacité des fonctionnaires, soldats, propriétaires de mines et exploitants forestiers. Des centaines, si ce n’est des milliers, de ces groupes existent, certains seulement dans telle ou telle localité et d’autres à l’échelle de provinces ou du pays entier.

Pendant les élections de 2006, d’importantes figures de la société civile se sont jointes à des partis ou en ont formé et ont été élus à des fonctions publiques. En conséquence, affirme Pierre Kibaka, président d’un groupe de défense des droits de l’homme de Kisangani, “la sociéte civile a perdu beaucoup de ses animateurs, surtout parmi les plus remarquables.” Deogratias Vale, autre figure importante de la société civile de Kisangani, est du même avis: “Ils sont partis brutalement.... Cela a créé des vides, car la relève n’a pas été préparée."

M. Menkerios estime que la guerre, plus que les élections, a été la principale cause d’affaiblissement de la société civile. Et avec la fin de la guerre, la société civile “est sur le retour” – un avis que partage M. Cissé, du PNUD. “Depuis quelques années on sent qu’il y a une sorte de revitalisation de la société civile dans ce pays.” Si certains se sont tournés vers la politique, beaucoup restent impliqués dans les affaires civiles. “Les associations de femmes … sont extrêmement actives en ce moment."

D’après certains dirigeants de la RDC, le dynamisme des associations locales et des groupes de la société civile offrent des possibilités aux dirigeants de la RDC. Plutôt que de mettre en place une bureaucratie étatique coupée de la société, ils ont ainsi la possibilité de mieux adapter le gouvernement et l’administration aux intérêts et préoccupations des Congolais ordinaires. A long terme, cela signifierait non seulement que les aspirations de la population seraient davantage satisfaites mais également que le nouvel Etat congolais pourrait fonctionner plus efficacement dans l’ensemble du vaste territoire.

M. Kacouchia de la MONUC est optimiste. Si les dirigeants arrivent à se mettre d’accord sur le chemin à suivre, le peuple congolais aura alors la possibilité de réaliser le potentiel du pays. Ce sera un énorme progrès, dit-il, non seulement pour le Congo mais “aussi pour la région et toute l’Afrique”.

Une bureaucratie plus saine, un Trésor public renfloué

L’administration du Congo a besoin d’une réforme en profondeur, reconnaît le Ministre de la planification Olivier Kamitatu. L’objectif tient en quelques mots: “Moins de corruption, plus d’efficacité, plus de transparence.” En septembre, le groupe Transparency International, basé à Berlin, a publié son “indice de perception de la corruption”, qui classe les pays d’après diverses études réalisées notamment auprès des milieux d’affaires. La RDC se place au 168e rang sur 179 – soit parmi les pays ayant la pire image en matière de corruption.

Mais “le Congo a profondément changé et je crois qu’il n’est plus synonyme d’un environnement de corruption”, a déclaré M. Kamitatu à Afrique Renouveau. “Un nouveau leadership” est apparu, résolu à combattre la corruption. Il semble, d’après les médias, que les Congolais prennent ces changements très au sérieux. Dans la province du Bas Congo, le directeur d’une entreprise nationale de ciment est actuellement jugé pour avoir détourné du ciment. Au Sud-Kivu, le gouverneur a démis de ses fonctions le maire de Bukavu pour détournement de fonds et vente illégale de terres. A Kikwit, les employés d’une agence gouvernementale chargée d’aider les petites et moyennes entreprises ont dénoncé leur patron qui avait détourné des fonds réservés aux salaires.

Une administration allégée

Le problème, explique M. Kamitatu, tient au fait que l’administration est “pléthorique”, au moins sur papier. D’innombrables “éléments fictifs” figurent sur les registres du personnel. Grâce à un “dégraissage” des effectifs par l’informatique et d’autres meilleures techniques de gestion, explique-t-il, les économies réalisées en éliminant ces employés fictifs permettraient de rémunérer plus régulièrement les véritables fonctionnaires.

Ces dernières années, les dirigeants des diverses entreprises publiques de la RDC ont été nommés pour des raisons “politiques”, note la Ministre du portefeuille Jeannine Mabunda, chargée de superviser les entreprises publiques. “Il faudra que les choses reviennent à la normale”, affirme-t-elle. Des concours de recrutement ont été organisés en juin pour tous les postes de direction des 26 entreprises publiques. Depuis, sur 6 500 candidats, 1 482 ont été reçus à un concours et ce nombre doit être réduit à 455 après une nouvelle sélection. Les syndicats se sont montrés critiques, estimant qu’ils n’ont pas été suffisamment consultés. Les sceptiques examineront attentivement les candidats retenus pour déterminer s’ils ont été favorisés en raison d’éventuels liens avec les partis pro-gouvernementaux.

Percevoir plus d’impôts

De telles réformes ont pour objectif non seulement d’empêcher le gaspillage des fonds publics, mais également de renforcer la capacité des pouvoirs publics à percevoir davantage de recettes sur le plan national – l’un des principaux indicateurs de la solidité d’un Etat dans quelque pays que ce soit. En juin, le Premier Ministre Antoine Gizenga a annoncé que les contrats d’une soixantaine de compagnies minières étrangères seraient examinés, bon nombre des contrats signés pendant la guerre – souvent avec des dirigeants corrompus – autorisant un rapatriement excessif des bénéfices à l’étranger et ne garantissant que des paiements minimum au Trésor public congolais.

Le Gouvernement réforme actuellement son administration fiscale et douanière, éparpillée en de nombreux organismes, ce qui aide les plus riches à ne pas payer d’impôts. En 2006, les recettes publiques n’ont permis de financer que 60 % des dépenses budgétaires, le reste étant pris en charge par des prêts extérieurs ou l’aide des donateurs.

Le Gouvernement prévoit également de simplifier le code fiscal, de renforcer sa division des “grands contribuables” et de créer dans l’ensemble du pays dix centres fiscaux s’occupant des petites et moyennes entreprises – contre un seul aujourd’hui. Le gouvernement a déjà considérablement augmenté le recouvrement des recettes fiscales, qui est passé de 91 milliards de francs congolais (FC) en 2001 à environ 529 milliards en 2006. Même en tenant compte de la croissance économique qui a suivi la fin de la guerre, le recouvrement des recettes a considérablement augmenté, passant de 6,5 % du produit intérieur brut en 2001 à 13,2 % en 2006 (voir graphique).

— Ernest Harsch, Kinshasa