Personnes déplacées : vers la fin du calvaire

La convention de l’Union africaine marque un progrès mais des défis persistent
Afrique Renouveau: 
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Civilians in Southern Sudan displaced by fighting Civils déplacés par les combats dans le Sud du Soudan : L'Afrique compte près de 12 millions de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays, mais bénéficiant d'une assistance et d'une protection juridique moindres que celles accordées aux réfugiés qui traversent une frontière.
Photo: ONU / Tim McKulka

C'était un départ auquel ils n'avaient jamais eu le temps de se préparer ; cherchant à échapper à la mort - parfois pris entre deux feux dans les combats entre l'armée sénégalaise et les rebelles de la région de Casamance, au Sud du pays - ils ont été des milliers à fuir leurs foyers. Au cours des vingt dernières années un grand nombre d'entre eux se sont installés par vagues successives à Ziguinchor, une importante ville de Casamance.

Depuis, retourner chez eux reste un rêve insaisissable, "nous le voulons, mais nous avons peur d'être tués, " a expliqué en décembre à un journaliste de Radio France Internationale Gabriel Tandar, qui a fui quand son village a été attaqué en 1991. Leurs vies ne se sont toujours pas améliorées, se plaignait-il, "nous n'avons pas de travail et nous dépendons des autres pour nos besoins les plus élémentaires."

M. Tandar et des milliers d'autres comme lui, forcés d'abandonner leurs foyers mais qui restent dans leur propre pays, sont connus sous le nom de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays. Ce sont les victimes oubliées d'un conflit de basse intensité prolongé. Peur, deuil, dénuement et le sentiment décourageant d'être en exil dans leur propre pays, tel est leur sort depuis près de deux décennies.

Ils sont loin d'être les seuls à subir une telle épreuve. Selon les estimations de l'ONU et de l'Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC), Centre de surveillance des déplacements internes, le principal organisme d'étude de la question qui travaille en étroite collaboration avec l'ONU*, près de 12 millions de personnes (soit près de la moitié des personnes déplacées dans le monde) partagent le même drame à travers l'Afrique.

Il y a des différences fondamentales entre les personnes déplacées et les réfugiés, qui cherchent refuge dans un autre pays. L'Afrique compte environ 3 millions de réfugiés protégés par le droit international au titre de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés de 1951 et de la Convention de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, adoptées toutes deux sous l'égide des Nations Unies. La Convention de Genève fait obligation à la communauté internationale de protéger et d'aider les réfugiés en leur fournissant abri, nourriture et soins médicaux. Les Nations Unies disposent d'une institution centrale qui se consacre à cette mission importante, le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR).

Les personnes déplacées ne bénéficient pas du même soutien juridique et institutionnel que les réfugiés. Le principal instrument destiné à assurer leur protection est un ensemble de principes certes reconnus mais pas juridiquement contraignants. Bien que ces principes définissent des normes pour apporter la meilleure réponse possible aux besoins des personnes déplacées, aucune institution n'est chargée d'en garantir l'application. La responsabilité de la protection des personnes déplacées incombe avant tout à leur propre gouvernement.

African Union doctor examines a patient La nouvelle convention de l'Union africaine vise à améliorer les soins de santé et les autres formes d'aide apportées aux personnes déplacées.
Photo: ONU / Arpan Munier

Cependant, de nombreux États ne disposent pas des capacités ou des ressources, ni même parfois de la volonté politique nécessaires pour apporter une assistance adéquate aux personnes déplacées. Ces dernières s'efforcent de faire face à des conditions de vie difficiles mais ne reçoivent souvent qu'une aide inefficace.

C'est précisément à cause de leurs souffrances que 17 pays africains ont signé la Convention de l'Union africaine sur la protection et l'assistance aux personnes déplacées en Afrique - connue également sous le nom de Convention de Kampala, d'après la capitale de l'Ouganda où le traité a été signé le 23 octobre 2009. Si elle est ratifiée, cette convention remplira ce vide dans le droit humanitaire international à l'avantage des populations africaines déplacées.

La Convention de Kampala est un "accord historique visant à protéger et à assister nos frères et nos sours déplacés au plan interne," a déclaré à la presse le président ougandais Yoweri Museveni le jour de la signature.

'Une lueur d'espoir'

En acceptant le premier traité continental juridiquement contraignant relatif aux personnes déplacées, les dirigeants africains ont fait un audacieux pas en avant pour faire face à "l'une des grandes tragédies de notre époque", selon les termes employés par l'ex-Secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan.

Ce document est potentiellement porteur de profondes implications politiques. Les États qui le signent acceptent d'assumer la principale responsabilité en matière de prévention des déplacements forcés, notamment en menaçant de poursuites les responsables de ces déplacements, dont les acteurs non étatiques comme les groupes rebelles et insurgés, les compagnies militaire privées et les sociétés multinationales. Il oblige aussi les États à aider les personnes déplacées et à faciliter leur relocalisation après un déplacement forcé.

Aux termes de la convention, les États aussi bien que les groupes armés, sont tenus de protéger et d'assister les personnes déplacées dans les zones qui sont sous leur contrôle effectif, d'aider les communautés qui les accueillent et de faciliter l'accès des organisations humanitaires à ces populations.

Le traité exige en outre des États qu'ils dédommagent les victimes pour le préjudice que le déplacement leur a fait subir; il appelle de ses voux une coopération entre les États, les organisations internationales, les agences humanitaires et les organisations de la société civile pour assurer la protection des personnes déplacées.

Selon Julia Joiner, la Commissaire aux affaires politiques de l'UA, "cet instrument démontre clairement que les dirigeants africains sont conscients des difficultés que rencontrent les personnes déplacées et qu'ils sont prêts à faire tout leur possible pour mettre un terme à leurs souffrances."

Walter Kälin, le Représentant du Secrétaire général pour les droits de l'homme des personnes déplacées dans leur propre pays, a comparé la Convention de Kampala à "une lueur d'espoir pour 12 millions d'Africains." Dans un entretien avec Afrique Renouveau, M. Kälin souligne le fait que, par rapport aux principes directeurs sur les personnes déplacées soutenus par l'ONU, le traité de l'UA clarifie les responsabilités des États et des autres acteurs. Il note cependant qu'il reste "un long chemin à parcourir avant qu'il ait un effet sur le terrain."

'Une crise tragique'

En raison de conflits prolongés, de violations massives des droits de l'homme et de catastrophes naturelles de grande ampleur, les déplacements internes de populations ont atteint des proportions colossales en Afrique. "Entre 1969 et 1994 … le nombre de personnes déplacées a fait un bond et se situe entre 10 et 15 millions," écrit Francis Deng, le premier Représentant du Secrétaire général de l'ONU pour les personnes déplacées dans un livre largement salué qu'il a rédigé en collaboration avec Roberta Cohen, une ancienne chercheuse du Brookings Institute de Washington aux Etats-Unis**. C'est cette augmentation alarmante, ajoutent les auteurs, qui a poussé en 1994 l'Organisation de l'unité africaine, à laquelle a succédé l'Union africaine en 2002, à affirmer que le déplacement interne était "une des crises humanitaires et des droits de l'homme les plus tragiques que connaisse aujourd'hui l'Afrique."

Depuis le milieu des années 1990, les nombreuses guerres qui ont embrasé la région des Grands Lacs (Burundi, Rwanda, République démocratique du Congo, Ouganda), l'Afrique de l'Ouest (Libéria, Sierra Leone, Côte d'Ivoire) et la Corne de l'Afrique (Éthiopie, Erythrée, Somalie) ont forcé des millions de personnes à fuir de chez elles.

Ces dernières années, avec la diminution du nombre de conflits, un plus grand nombre de personnes déplacées sont retournées dans leurs foyers. En Ouganda, plus de la moitié des 1,8 million de personnes déplacées recensées en 2005 étaient rentrées chez elles en décembre 2009. Au Burundi, leur nombre est passé de 800 000 en 1999 à 100 000 à la fin de 2009. Selon l'IDMC, le nombre de personnes déplacées actuellement recensées en Afrique est à son plus bas niveau depuis dix ans.

Cependant, ces deux dernières années, trois des cinq déplacements internes de populations les plus importants dans le monde se sont encore produits en Afrique. Avec 4,9 millions de personnes déplacées, le Soudan compte la plus importante population déplacée, composée de victimes du conflit dans la région du Darfour et de l'instabilité qui affecte le Sud du Soudan. On estime à 2 millions les personnes déplacées en République démocratique du Congo ; en outre, quelque 1,3 million de personnes ont dû fuir leurs foyers en Somalie. Au total, 19 pays africains font face à des problèmes de déplacements forcés en conséquence d'un conflit, de violences et de violations des droits de l'homme généralisées. "Les communautés déplacées à l'intérieur des pays africains font face à des risques multiples en raison, dans certains cas, de menaces immédiates contre leur sécurité" note le rapport de l'IDMC. Le viol et la violence sexuelle à l'encontre des femmes et des filles ainsi que le recrutement forcé d'enfants par des groupes armés sont des menaces particulièrement insidieuses et répandues, ajoute ce centre.

La communauté internationale aussi bien que les États africains ont généralement été lents à trouver des solutions. Jusqu'à la fin de la Guerre froide, l'action en faveur des personnes déplacées était très limitée. En 1992, le Secrétaire général a nommé M. Deng, un ancien Ministre des affaires étrangères soudanais, au premier poste de Représentant pour les personnes déplacées. Il a joué un rôle essentiel dans la mise au point et la promotion de mécanismes juridiques, dont les principes directeurs, destinés à assurer leur protection.

En Afrique, au fil des ans, une position plus ferme a été adoptée. En 2006, 11 pays des Grands Lacs ont adopté un protocole concernant les personnes déplacées. Avant même la Convention de Kampala, certains pays avaient mis ou s'apprêtaient à mettre en place des cadres juridiques pour assurer la protection des personnes déplacées.

La Convention de Kampala est le fruit d'un processus complexe long de trois ans et impliquant des gouvernements, des organisations non gouvernementales et des experts, de l'ONU notamment. A ce jour, elle est l'initiative la plus ambitieuse pour traiter le problème des personnes déplacées.

Les défis du futur

A peine la convention signée, que des observateurs attiraient déjà l’attention sur les nombreux défis auxquels elle sera confrontée. En premier lieu se pose le problème de la ratification ; pour prendre force de loi, la convention doit être officiellement adoptée par 15 pays. Katinka Ridderbos de l’IDMC a déclaré à Afrique Renouveau : “il est improbable que la totalité des 53 pays africains ratifient la convention.”

Cependant, Mme Ridderbos affirme qu’un nombre suffisant d’États ratifiera le document pour lui donner force de loi. Les 11 signataires du protocole de la région des Grands Lacs devraient adopter sans problème la convention de l’UA, les 15 membres de la Communauté de développement de l’Afrique australe se sont engagés à l’endosser, mais début mars 2010, seul l’Ouganda, le pays hôte, avait ratifié le traité.

Un autre problème sera celui de l’application effective de la convention. M. Kälin, dont le travail pour l’ONU comprend un rôle d’appui aux autorités nationales qui s’efforcent de protéger les personnes déplacées, prévoit que “le manque de capacités et de ressources tant financières qu’humaines” constituera un sérieux obstacle.

“L’Afrique ne peut pas y arriver toute seule, explique Mme Joiner de l’UA. C’est pourquoi nous appelons à la formation de partenariats.”

Pour que la convention bénéficie aux millions d’Africains déplacés, l’engagement politique des dirigeants du continent sera l’élément le plus important ; “une absence de volonté politique suffisante d’adhérer aux engagements pris” serait désastreuse, affirme M. Kälin. Dans certains cas, il a été difficile de venir en aide aux personnes déplacées parce que les autorités nationales refusaient de reconnaître leur existence ; invoquant leurs droits d’États souverains, ils ont été réticents à laisser intervenir des acteurs étrangers.

Trop souvent, les gouvernements ou les groupes rebelles n’acceptent pas leurs responsabilités envers les personnes déplacées et nient fréquemment les avoir forcées à quitter leurs foyers. Dans certains cas, les déplacements de population ont même fait partie d’une stratégie militaire et des civils ont été utilisés comme boucliers humains.

A l’époque de l’Organisation de l’unité africaine, les États africains hésitaient à s’ingérer dans les affaires intérieures de leurs voisins, même en cas de massacres ou de déplacements de populations à grande échelle, au nom du principe de souveraineté nationale,” regrette Salim Ahmed Salim, ancien secrétaire général de l’OUA.

Mais depuis, des progrès ont été réalisés. Selon M. Kälin, bien que la Convention de Kampala reconnaisse la souveraineté des États, elle “comprend ce concept non comme le droit des gouvernements à ne rien faire face à des situations de déplacements internes de populations, mais plutôt comme une responsabilité d’assister et de protéger leurs personnes déplacées — une responsabilité qui découle du fait qu’ils sont les seuls à pouvoir le faire.”

A présent que ce traité existe, les gouvernements africains ont le devoir de faire en sorte que “la convention devienne un instrument contraignant,” déclare Jean Ping, le président de la Commission de l’Union africaine. “A ce stade, cela constitue une réalisation, mais non pas une fin en soi.

* “Global Overview of Trends and Developments in 2008” (avril 2009) établi par le Centre de surveillance des déplacements internes.

** Roberta Cohen et Francis Deng, Masses in Flight: the Global Crisis of Internal Displacement, Brookings Institute, Washington, 1998.