L’industrie minière africaine

Les Etats cherchent à négocier des contrats équitables
Afrique Renouveau: 
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Large mining operations in AfricaEn Afrique, les grandes exploitations minières ont rapporté d’importants profits aux sociétés étrangères mais peu aux populations locales. Les Etats africains tentent aujourd’hui de canaliser une plus grande part des revenus miniers vers des objectifs de développement.
Photo: Panos / Jacob Silberberg

Les prix du métal et du pétrole ayant quasiment triplé, les pays africains qui possèdent de riches ressources minières ont connu entre 2002 et 2007 une période de prospérité dans ce secteur. Les compagnies minières se livraient à une compétition féroce pour ouvrir de nouvelles mines afin de satisfaire une demande mondiale en expansion. Un certain nombre de pays africains se sont trouvés en conséquence dans une position bien plus avantageuse pour négocier avec des investisseurs étrangers qui pouvaient auparavant exiger et obtenir des concessions importantes avant d’investir. Ces pays pouvaient maintenant conclure de meilleurs contrats avec les nouveaux investisseurs et même renégocier les anciens. “Nous voulons simplement nous assurer que nous obtenons la meilleure offre possible pour nos gisements miniers”, a déclaré en septembre 2007 Alhaji Abubakarr Jalloh, le Ministre des mines de Sierra Leone.

Mais depuis, dans le contexte d’un ralentissement de la croissance mondiale, les prix du métal et du pétrole sur le marché mondial ont considérablement baissé, ce qui fait craindre que les investisseurs n’hésitent à nouveau à s’engager et que le pouvoir de négociation des pays africains s’affaiblisse. La Zambie, par exemple, comptait imposer une taxe sur les profits exceptionnels réalisés par les compagnies extractrices de cuivre et l’allouer à un fonds de financement des infrastructures, mais elle a dû abandonner ce projet.

Bien qu’elle soit abondamment pourvue de ressources minières et pétrolières, l’Afrique a généralement peu profité de cette richesse. Les profits miniers et pétroliers ont longtemps été transférés à l’étranger ou été gaspillés, sans bénéfice pour les populations. L’émergence de gouvernements plus démocratiques ainsi que le militantisme de groupes locaux et d’organisations de la société civile ont cependant renforcé les efforts faits pour que le secteur minier contribue mieux au développement.

‘Négocier des contrats équitables’

Donc, en dépit de la chute récente des prix mondiaux, les pays africains continueront probablement à négocier pour obtenir de meilleures conditions. Leur but n’est pas simplement d’assurer à leur pays des revenus plus élevés, mais également de prendre en compte les préoccupations depuis longtemps exprimées par les populations sur les questions de la pollution de l’environnement et de l’indemnisation des habitants déplacés par les exploitations minières.

Planting new trees near a manganese mine in GhanaArbres replantés près d’une mine de manganèse du Ghana. De nombreuses compagnies minières ont désormais l’obligation d’indemniser les dégâts environnementaux que leurs opérations peuvent provoquer.
Photo: Peter Arnol, Inc. / Ron Giling

La plupart des contrats miniers africains ont été négociés dans les années 1980 et 1990, quand les bas prix du marché mondial et les risques politiques importants décourageaient les investissements extérieurs dans le secteur minier du continent, observe Festus Mogae, ex-Président du Botswana, généralement considéré comme un des pays africains ayant le mieux tiré profit de ses exportations de minerais. Prenant la parole en décembre 2008 lors d’une réunion de la Banque africaine de développement (BAD), il a noté qu’auparavant les pays africains étaient contraints d’attirer les investisseurs en leur accordant des avantages comme de larges exemptions d’impôts et de redevances d’exploitation ; en conséquence, ces contrats rapportaient très peu dans de nombreux pays. “C’est pourquoi il est nécessaire de renégocier certains d’entre eux, a-t-il affirmé.

Mais réviser les contrats miniers n’est pas seulement important pour obtenir des revenus plus élevés, les gouvernements répondent également ainsi aux pressions d’organisations de la société civile et de populations qui veulent s’assurer que les contrats et les codes miniers prennent en compte la protection de l’environnement, l’indemnisation correcte des populations concernées et la restauration de l’état des terres après la fin de l’exploitation minière.

Ibrahim Aidara, le coordinateur du programme sur les industries extractives de l’organisation non gouvernementale britannique Oxfam, remarque que peu de pays possèdent des mécanismes adaptés à la régulation des effets des exploitations minières sur les populations. Même là où elle existe, la législation sur l’environnement et l’indemnisation est rarement appliquée. Les compagnies minières consacrent donc très peu d’argent aux indemnisations ou aux opérations de nettoyage des sites après la fermeture des mines.

“Les exploitations minières sont une ressource publique et les négociations entre les Etats et les compagnies devraient être transparentes, accessibles et faciles à comprendre pour tous les citoyens, déclare M. Aidara à Afrique Renouveau. Les populations devraient pouvoir examiner les contrats miniers, connaître le montant des revenus dégagés et la manière dont ils ont été obtenus.

Réviser les contrats

En partie pour répondre à de telles préoccupations et en dépit du déclin récent des prix mondiaux des produits miniers, les Etats africains continuent à faire pression pour réviser les contrats. “La plupart de nos décideurs politiques comprennent aujourd’hui que leurs économies nationales ne bénéficient pas de l’exploitation minière et que pour y parvenir il est important de définir pour ce secteur une bonne politique et d’offrir plus de transparence, explique M. Aidara. Ils comprennent qu’il faut des réformes. C’est un bon début."

La Tanzanie a fait quelques progrès dans ce domaine. Auparavant, les investisseurs dans les mines d’or et de diamants obtenaient fréquemment des conditions fiscales avantageuses valables jusqu’à 20 ans. Ainsi, alors que le secteur minier représentait environ la moitié des exportations tanzaniennes, le total des impôts payés par l’ensemble des compagnies minières représentait moins de la moitié de ceux payés à elle seule par une brasserie locale, Tanzania Breweries.

Pour traiter la question, la Tanzanie a mis sur pied une commission de 11 membres composée de fonctionnaires, d’experts miniers et de représentants de la société civile pour examiner comment définir des contrats miniers qui profitent mieux à tous. Les recommandations de cette commission ont été utilisées pour renégocier les contrats en vigueur.

A woman carries her son from a Mozambican health clinicUne femme sort avec son enfant d’un dispensaire mozambicain partiellement financé par la compagnie minière australienne BHP Billiton. Dans toute l’Afrique, un plus grand nombre de projets miniers comportent désormais des bénéfices directs pour les collectivités locales.
Photo: New York Times / Joao Silva

Subséquemment, Nazir Karamagi, le Ministre tanzanien de l’énergie et des mines, a annoncé au Parlement que les compagnies minières AngloGold, Barrick et Resolute avaient accepté de payer directement aux autorités locales des régions où les mines sont situées des redevances annuelles équivalant à 200 000 dollars. Ces fonds seront utilisés pour des projets locaux et 125 000 dollars supplémentaires seront versés chaque année à un “fonds d’autonomisation” qui financera des projets de développement nationaux. Ces compagnies devront également acheter des produits et des services locaux là où ils sont disponibles, plutôt que de recourir à des importations.

Le soutien de la société civile

Afin de mieux répondre aux préoccupations des populations locales, les gouvernements africains collaborent avec des organisations de la société civile. En avril 2008, le secrétariat de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a invité Oxfam à faciliter la participation de la société civile à la rédaction d’un nouveau code minier régional. “Quand le code minier régional aura été ratifié, explique M. Aidara, il liera tous les pays membres et remplacera tous les codes nationaux en vigueur."

Mais de meilleurs contrats pourraient ne pas suffire à garantir que les citoyens des pays riches en ressources minières tirent profit de leurs richesses naturelles. Selon Paolo Desea de la Banque mondiale, qui s’exprimait début 2008 en Guinée à une réunion de responsables miniers africains, la pauvreté générale que connaissent ces pays est moins la conséquence de mauvais contrats que d’un “manque de législation claire concernant la distribution de l’argent par les gouvernements nationaux."

La Guinée illustre ce problème. Les compagnies minières doivent légalement payer une taxe aux propriétaires des terrains sur lesquels elles exploitent une mine. Elles doivent également soutenir des projets de développement local. Mais en juin 2008 au cours d’un entretien avec le Réseau régional intégré d’information de l’ONU, des représentants de la société civile ont fait remarquer que les centaines de milliers de dollars de taxes versés pour soutenir le développement dans les villages guinéens parviennent rarement à leurs destinataires. Ils ont cité le cas d’ACG-Rusal, une compagnie minière russe exploitant un gisement de bauxite, qui a versé en trois ans 100 000 dollars à la préfecture locale. Mais les habitants de Mambia, le village où se trouve la mine d’ACG-Rusal, n’ont reçu qu’un seul paiement, en 2006. Aujourd’hui, Mambia est toujours privé d’électricité et d’eau courante.

Exiger plus de transparence

L’ancien Président Mogae du Botswana reconnaît les problèmes que présentent la corruption et la gestion médiocre des ressources minières de l’Afrique. “Certains des dirigeants de nos pays utilisent leur accès aux ressources financières que procurent les industries extractives pour promouvoir leurs propres intérêts personnels au lieu de les utiliser au mieux des intérêts de la nation tout entière’’, a-t-il déclaré à la réunion de décembre 2008 de la BAD.

Jean-Baptiste Compaoré, ancien Ministre de l’économie et des finances du Burkina Faso en convient, mais il ajoute que des pays comme le sien prennent des mesures pour ne pas tomber dans ces pièges. Le Burkina Faso a récemment adhéré à l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE). Lancée en 2002 par le Premier ministre britannique, elle exige de ses membres qu’ils publient tous les chiffres concernant les revenus de l’exploitation minière et pétrolière. M. Compaoré déclarait en juin 2008 : “en adhérant à l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE), le Burkina Faso s’est engagé à assurer la transparence dans l’exploitation de ses ressources minières et dans l’utilisation des ressources qui en découlent.” Cette décision “vise à maximiser les effets positifs du dévelop­pement du secteur minier sur la croissance et la lutte contre la pauvreté”, a-t-il ajouté.

En théorie, publier tous les chiffres sur les revenus miniers et sur ce que les compagnies minières versent aux Etats devrait permettre de déterminer quelle proportion de ces richesses est utilisée pour réduire la pauvreté. On espère que cela encouragera la transparence et la responsabilisation de la part des gouvernements et des compagnies minières. Seize pays africains dont le Burkina Faso, le Ghana, le Libéria, la Guinée et la Sierra Leone ont adhéré à cette initiative.

Le secteur minier dans les situations d’après-conflit

La transparence est particulièrement difficile à obtenir dans les pays qui émergent d’un conflit. Les militants de la société civile citent souvent le cas de l’industrie minière de la République démocratique du Congo. En mars 2007, une coalition de plus de 100 organisations non gouvernementales (ONG) internationales et congolaises a demandé que le gouvernement “renégocie, révoque ou résilie” les contrats miniers désavantageux qui avaient été signés pendant la guerre ou sous le gouvernement de transition au pouvoir de 2002 à 2006. Les ONG affirment que trois des contrats les plus importants approuvés par le gouvernement de transition avaient “collectivement cédé plus de 70 % des réserves de cuivre et de cobalt les plus précieuses du pays aux compagnies minières internationales."

Un mois plus tard, le nouveau gouvernement — issu fin 2006 des premières élections démocratiques — mettait sur pied une commission interministérielle chargée d’examiner plus de 60 contrats miniers. Bien que son travail se soit conclu en octobre 2007, elle n’en a publié les résultats qu’en mars 2008 après une campagne de pression concertée des ONG. Le rapport de la commission recommande que tous les contrats examinés soient renégociés afin d’accroître la participation de l’Etat dans les exploitations minières — et par conséquent sa part des revenus.

La commission est cependant restée muette sur les questions de la dégradation de l’environnement et de sa restauration après la fin des opérations, ainsi que sur celle de l’indemnisation des populations touchées par l’exploitation minière. Les ONG ont protesté contre le fait que l’équipe opérationnelle chargée de l’application des recommandations de la commission ait été entièrement composée de fonctionnaires. Elles ont estimé qu’étant donné la corruption et le manque de transparence qui caractérisent le secteur minier congolais, des spécialistes internationaux en législation minière indépendants ainsi que des membres de la société civile auraient dû être intégrés à cette équipe.

‘Assainir l’industrie’

Depuis la fin de la guerre civile en Sierra Leone en janvier 2002, divers gouvernements ont tenté de relancer l’exploitation de la première mine d’or d’échelle industrielle du pays et d’augmenter les investissements dans les mines de bauxite et de minerai de fer. Mais des contentieux portant sur la multiplicité de permis d’exploitation accordés par diverses autorités au cours du conflit et après sa fin ont entravé ces initiatives. “Nous… devons assainir l’ensemble de l’industrie”, a déclaré à des journalistes le Président Ernest Bai Koroma élu en 2007. “Nous espérons en finir avec toutes les difficultés que nous avons dans le secteur minier et l’ouvrir, car il possède un énorme potentiel."

Au Libéria voisin, le gouvernement vient d’achever une révision complète des principaux contrats miniers en vigueur, y compris de celui qui a été conclu avec le groupe indien de la sidérurgie Arcelor Mittal. Le contrat révisé résilie les clauses qui affranchissaient la compagnie des lois libériennes concernant l’environnement et le respect des droits de l’homme, abolit certaines exonérations fiscales temporaires et exige l’indemnisation et le respect des droits de propriété des populations qui vivent dans les zones touchées par l’exploitation minière.

Patrick Alley, Directeur de Global Witness, une ONG qui fait campagne pour l’amélioration des contrats miniers, pense que de telles révisions sont essentielles. “Des investissements de nature prédatrice et inéquitable dans les ressources naturelles des pays en développement, particulièrement dans les pays qui émergent d’un conflit, font reculer le processus de développement. C’est une bonne chose que le gouvernement libérien ait ramené Mittal à la table des négociations et que Mittal ait renégocié le contrat, affirme-t-il.

Promouvoir le développement

Les pays africains ont connu dans le passé des cycles de baisse et de hausse des prix des minerais et du pétrole. Auparavant, même dans les périodes de prospérité, les mauvais contrats, la mauvaise gestion, la corruption et le mauvais investissement des gains exceptionnels réalisés ont laissé les populations dans la pauvreté et empêché la diversification des économies. Les experts expliquent que retourner cette situation exigera une plus grande transparence, une meilleure planification de l’investissement des revenus miniers et de meilleurs partenariats entre les compagnies minières, les Etats et les populations locales.

Au Burkina Faso, des compagnies aurifères comme la britannique Cluff Mining, le conglomérat australien Metal Mass et la Société d’exploitation minière d’Afrique de l’Ouest (Semafo) canadienne aident déjà activement le pays à mieux faire bénéficier les populations locales des revenus des ressources naturelles.

Elie Ouédraogo, le Directeur national de la Semafo, a déclaré aux médias locaux : “la mine étant une ressource épuisable, il faut d’ores et déjà penser à l’après-mine… Nous allons donner certes du poisson aux populations locales, mais nous allons également leur apprendre à pêcher”, a-t-il affirmé en rappelant un proverbe bien connu. Dans ce but, la Semafo collabore avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), des ONG et les collectivités locales pour définir un plan de développement durable. La Semafo construit aussi à proximité de sa mine d’or de Mana, dans l’ouest du pays, 2 villages de 425 maisons, pourvus de salles de réunion pour les jeunes et les femmes, de lieux de culte, d’écoles, de puits et de routes.

De tels exemples inspirent l’espoir que l’Afrique émergera de l’actuelle période de baisse des prix plus forte qu’à la suite des cycles précédents. “ Les pays riches en ressources naturelles utilisent leurs gains exceptionnels pour accroître leurs dépenses en faveur de l’infrastructure et des services sociaux. De surcroît, ils économisent beaucoup plus que durant les booms précédents”, explique Abdoulaye Bio-Tchane, Président de la Banque ouest-africaine de développement et ancien Directeur du département Afrique du Fonds monétaire international. “L’Afrique résiste bien, contrairement à ce qui s’est passé durant les précédents booms des produits de base.”