Exactions des casques bleus : l'ONU est ferme

Le sens du devoir dont ont fait preuve neuf soldats de la paix de l’ONU tombés le 25 février sous les balles des rebelles dans l’Est de la République démocratique du Congo est un sombre rappel du prix élevé qu’il faut parfois payer pour la paix. Ce sacrifice contraste cruellement avec le comportement d’une petite minorité de “casques bleus” coupables d’exploitation et de violences sexuelles qui ont porté atteinte à la crédibilité de la mission des Nations Unies au Congo (MONUC). Le Secrétaire général de l’ONU, Kofi Annan, a dénoncé ces méfaits qui ont sali la réputation de l’Organisation. Il a adopté pour y mettre fin de nouvelles mesures énergiques, dont un couvre-feu pour les militaires de la tombée de la nuit jusqu’au lever du jour et l’interdiction de tout contact illicite avec la population locale.

Des enquêteurs ont été dépêchés sur place pour donner suite aux allégations d’abus sexuels commis par le personnel de l’ONU, ce qui a entraîné des dizaines d’expulsions et des poursuites pénales par les gouvernements des pays d’origine des auteurs de ces actes. La Vice-Secrétaire générale, Louise Fréchette, s’est rendue en Afrique de l’Ouest auprès des missions de maintien de la paix pour souligner la politique de “tolérance zéro” de l’Organisation envers les agressions sexuelles, la maltraitance des enfants et la prostitution.

Soldats de la paix de la MONUC à Bunia (Congo oriental) : ils ont un devoir de protection envers les civils.

Photo : AP Photo / Sayyid Azim

Malgré ces initiatives, les informations parues dans la presse indiquent que des comportements répréhensibles se poursuivent au sein de missions de maintien de la paix. Cela montre combien il est difficile de maintenir la discipline parmi quelque 80 000 soldats et civils actuellement déployés dans 16 pays, sans compter une nouvelle mission prévue pour le Soudan. A cela s’ajoute le fait – souvent méconnu – que la formation, le commandement et la discipline des troupes incombent presque entièrement aux Etats membres qui fournissent les contingents. Ceci limite la possibilité qu’a l’ONU d’imposer des normes aux opérations de maintien de la paix et peut faire croire à tort que l’Organisation tolère les abus sexuels ou n’en tient aucun compte.

Alors que les enquêteurs analysent les méfaits présumés de membres de plusieurs missions de maintien de la paix et qu’il apparaît de plus en plus clairement que des abus ont été commis par des casques bleus en Haïti, au Burundi et au Libéria, M. Annan a rappelé au Conseil de sécurité en février que le succès de la lutte contre ces abus “ne devrait pas se juger par une diminution mais, au contraire, par une augmentation probable des accusations” à mesure que l’on découvrira de nouveaux cas. “Il ne faut négliger aucune piste."

Lorsqu’il a été question pour la première fois d’abus sexuels commis par des casques bleus en République démocratique du Congo (RDC), au début de l’année dernière, le Département du maintien de la paix a demandé au Bureau des services de contrôle interne (BSCI) de l’ONU de procéder à une enquête. Le Bureau a mis au jour des abus consternants. Un ancien membre civil de la mission a été expulsé après la découverte par la police congolaise de vidéos et de photographies dans lesquelles il était entouré d’enfants et de jeunes femmes congolais. Il est maintenant en prison en France dans l’attente de son procès. D’autres allégations mettaient en cause des membres du personnel en uniforme de la mission des Nations Unies en République démocratique du Congo, stationnés dans la ville de Bunia à l’Est du pays, qui ont été accusés de faire appel à des prostituées et d’offrir à des réfugiées – dont certaines n’avaient que 12 ans – de l’argent et des vivres en échange de rapports sexuels.

Début mars, les enquêteurs du BSCI avaient déjà recommandé des mesures disciplinaires à l’encontre de neuf civils membres de la MONUC et de 65 soldats, dont 63 ont été expulsés de la mission et rapatriés. Ils ont noté toutefois que certaines affaires avaient été classées car les victimes ne pouvaient identifier leurs agresseurs ou bien s’y refusaient.

"La réputation des casques bleus a été gravement ternie par leur propre faute. Nous ne nous arrêterons pas tant que le casque bleu n'aura pas recouvré son éclat."
-- Mme Jane Holl Lute, Sous-Secrétaire générale aux opérations de maintien de la paix

Selon les enquêteurs, l’absence de programme visant à appliquer la politique de “tolérance zéro” adoptée depuis longtemps à l’ONU était “tout aussi troublante”. Cette politique a été renforcée ces dernières années face aux problèmes qui se sont posés et intégrée aux efforts visant à obtenir une représentation plus équilibrée des hommes et des femmes dans les opérations de maintien de la paix et une plus grande sensibilisation au sexisme. Elle interdit tout rapport sexuel avec des personnes âgées de moins de 18 ans ainsi que l’octroi d’argent, de biens ou de services contre des faveurs sexuelles ; la fréquentation de maisons closes ou d’autres lieux déclarés “hors d’accès” et toute conduite considérée comme relevant de la violence et de l’exploitation sexuelles ou sexuellement dégradante. Le BSCI a toutefois indiqué que la MONUC n’avait pas mis en place de dispositifs visant à faire respecter ces mesures – ce qui était, selon les enquêteurs, une “application zéro” de la tolérance zéro.

Adoption de mesures répressives

“Nous sommes devant un problème bien réel et non pas devant un problème de relations publiques qu’il nous faut présenter sous un jour favorable, a déclaré Jean-Marie Guéhenno, le Secrétaire général adjoint aux opérations de maintien de la paix après la parution du rapport le 8 janvier. Nous devons résolument et sans attendre chercher ensemble une solution à ce problème. Et nous devons empêcher que cela ne se reproduise à l’avenir."

À cette fin, M. Annan et d’autres hauts responsables de l’ONU ont imposé à la MONUC et à d’autres membres du maintien de la paix de nouvelles restrictions ; ils ont intensifié la surveillance et les mesures d’application, ont modifié la formation, le commandement et les méthodes disciplinaires en accord avec les pays fournisseurs de contingents. Ces nouvelles mesures n’ont toutefois pas encore permis d’éliminer l’inconduite sexuelle. Certains critiques, dont des membres conservateurs du Congrès américain, ont alors exigé que l’ONU impose des sanctions plus lourdes aux casques bleus incriminés et aux gouvernements ne punissant pas les délinquants.

Toutefois, le Secrétariat de l’ONU n’a jamais été investi par les Etats-Unis et les autres grandes puissances membres de l’ONU d’une telle autorité. Bien que le règlement du personnel de l’ONU et les codes de conduite du personnel de maintien de la paix aient été régulièrement renforcés ces dernières années, c’est à chacun des pays fournisseurs de contingents qu’il incombe de donner effet à ces règles, en sanctionnant notamment les violations. Conformément aux accords régissant les liens entre l’ONU et les pays fournisseurs de contingents, les troupes de maintien de la paix sont déployées en tant que contingents nationaux et chaque contingent a ses propres commandants. L’ONU peut demander que les personnes soupçonnées d’actes répréhensibles soient rapatriées et que le pays qui a fourni le contingent prenne les mesures disciplinaires qui s’imposent et interdise aux suspects de participer à l’avenir à des missions. Mais l’Organisation ne peut engager de poursuites pénales contre les casques bleus ni les condamner en cas d’inconduite. C’est à chaque gouvernement de décider s’il y a lieu de punir ses ressortissants en cas d’inconduite lors de missions de l’ONU et, si tel est le cas, de la peine à infliger.

Consciente de ces difficultés, Mme Jane Holl Lute, Sous-Secrétaire générale aux opérations de maintien de la paix, a donné en mars un aperçu des diverses mesures déjà adoptées par le Secrétariat de l’ONU lors d’une séance d’information destinée aux membres du Congrès américain. “Séparément, ces mesures peuvent paraître insuffisantes, a admis Mme Lute. Mais ensemble, elles constituent un programme exhaustif qui reflète notre détermination."

En ce qui concerne la MONUC, l’ONU a :

• interdit les contacts non officiels et fraternisations du personnel de la mission avec la population locale

• imposé aux militaires un couvre-feu, qui les empêche de quitter leur base durant leurs heures de liberté la nuit

• interdit au personnel en uniforme de porter une tenue civile pour faciliter la surveillance et l’identification du personnel de l’ONU

• accru sa coopération avec la police congolaise afin de réduire les contacts non officiels entre le personnel de l’ONU et les femmes du pays

• renforcé la formation portant sur les codes de conduite de l’ONU et les règlements régissant le personnel en ce qui concerne la violence et l’exploitation sexuelles

• désigné certains établissements commerciaux locaux, dont des maisons closes et certains bars, comme étant interdits d’accès au personnel de l’ONU

• amélioré les équipements et les installations de loisir sur la base

• amélioré les communications avec la population locale et les autorités civiles, et notamment créé une “ligne directe” confidentielle permettant de signaler des abus

• mis en place un nouveau département au sein de la MONUC pour enquêter sur toute nouvelle allégation.

Le Secrétaire général a demandé que 100 policiers militaires de plus soient déployés pour aider à mettre en oeuvre les nouvelles restrictions imposées à la MONUC, qui dispose actuellement de quelque 18 000 soldats et civils, dont 175 policiers civils détachés dans des antennes éparpillées dans un pays grand comme l’Europe occidentale.

M. Annan a également promis de demander des comptes à toute personne, dans la chaîne hiérarchique, qui serait déclarée complice de ces abus. Six officiers supérieurs marocains ont été relevés de leurs fonctions et des changements de direction s’annoncent pour cette mission en difficulté. En début d’année, une équipe d’experts dirigée par la Sous-Secrétaire générale, Angela Kane, s’est rendue en RDC pour sept semaines pour enquêter sur les accusations qui subsistent et étudier les procédures de la MONUC en matière de discipline et de commandement.

Des réformes ont également lieu au Siège de l’ONU à New York. Une antenne permanente chargée d’enquêter sur la violence et l’exploitation sexuelles a été créée dans le bureau de M. Guéhenno et une équipe de travail interdépartementale chargée d’enquêter sur les abus sexuels et dirigée par la Sous-Secrétaire générale, Mme Lute, coordonne toutes les mesures prises et formule des recommandations sur la suite à donner. Des agents chargés de veiller au respect des règles adoptées par l’ONU contre l’inconduite sexuelle ont été dépêchés dans tous les pays où se trouvent des missions de maintien de la paix et les conseillers chargés de la question des droits de l'homme et de la parité entre les sexes reçoivent une formation plus solide.

Dialogue avec les pays fournisseurs

M. Annan a également engagé un dialogue avec les pays fournisseurs de contingents et chargé l’Ambassadeur de Jordanie auprès de l’Organisation des Nations Unies, le Prince Zeid Ra’ad Zeid al-Hussein, d’élaborer des propositions en vue d’une réforme générale de la discipline et de la formation. Dans un rapport détaillé rendu public le 24 mars, le Prince Zeid a recommandé, notamment, que l’Assemblée générale demande aux pays qui fournissent des contingents d’enquêter sur les accusations d’inconduite sexuelle formulées par les enquêteurs de l’ONU et de lui rendre compte de l’aboutissement de chaque affaire. Des poursuites disciplinaires devront être engagées dans le pays d’accueil autant que faire se peut, et chaque soldat de la paix devra répondre financièrement des abus qu’il a commis en versant des dédommagements aux victimes, y compris une pension alimentaire pour l’entretien d’un enfant.

S’il est difficile de se mettre d’accord sur l’application du règlement du personnel de l’ONU, c’est en partie, a expliqué Mme Lute au Congrès américain, parce que certaines des actions qui sont interdites aux soldats de la paix, notamment la fréquentation de prostituées et les relations intimes avec des mineurs de moins de 18 ans, sont licites dans certaines régions du monde. Les lois et les moeurs de chacun des 103 pays qui fournissent des contingents étant très disparates et leurs systèmes nationaux de justice pénale et militaire ne disposant pas tous des mêmes moyens d’action, il est extrêmement difficile de se mettre d’accord sur un code de conduite applicable à tous.

Il est également difficile d’obtenir les preuves nécessaires pour engager des poursuites pénales. L’ONU est tenue de respecter les normes juridiques internationales de régularité des procédures, dont la présomption d’innocence. Or, les agressions sexuelles sont difficiles à prouver même dans les pays qui disposent d’une police et d’un système de justice pénale adéquats. Les enquêteurs de l’ONU peuvent avoir d’énormes difficultés à constituer des dossiers dans les zones de conflit car ils sont souvent face à des victimes et des témoins déjà traumatisés par la violence et qui craignent d’avoir à subir les conséquences de leur collaboration avec des enquêteurs.

Méfiance vis-à-vis des dénonciations

Les difficultés sont aussi d’ordre politique. Les enquêteurs du Bureau des services de contrôle interne ont signalé des cas d’inconduite parmi les membres des contingents d’un grand nombre de pays. Toutefois, les représentants de certains des pays qui fournissent le plus de contingents, et qui sont tous des pays en développement, ont dit leur inquiétude de voir leur pays montré du doigt et critiqué en raison des méfaits d’une poignée d’individus. Ces inquiétudes n’ont fait que s’accentuer lorsque certains ont critiqué la manière dont l’ONU a géré le scandale et exigé que l’Organisation nomme expressément les pays d’origine des contrevenants. D’autres suggèrent que l’on interdise complètement aux pays qui n’engagent pas de poursuites contre les accusés de participer aux missions de maintien de la paix.

M. Annan et d’autres hauts fonctionnaires ont indiqué que les discussions en cours avec les pays qui fournissent des contingents sont sur la bonne voie. Selon eux, le fait que le Maroc ait annoncé que six de ses soldats qui servaient en RDC ont fait l’objet d’inculpations pénales traduit la volonté des Etats d’obliger ceux qui ont commis des abus à rendre compte de leurs actes. La France et l’Afrique du Sud ont également engagé des poursuites pénales contre le personnel de la MONUC soupçonné d’inconduite.

Mais avec près de 80 000 militaires et civils actuellement sur le terrain et une nouvelle mission importante autorisée au Soudan, l’ONU a déjà du mal à trouver suffisamment de soldats pour toutes ses missions. Certains hauts fonctionnaires de l’ONU craignent que la publicité négative ou les initiatives pouvant donner l’impression de porter atteinte à la question délicate de la souveraineté nationale ne persuadent certains des pays qui fournissent le plus de contingents de retirer leurs troupes ou de réduire leur participation au maintien de la paix.

Le besoin de casques bleus ayant atteint un niveau sans précédent et un grand nombre de pays du Nord étant plus réticents qu’auparavant à fournir des troupes, on conçoit sans peine que les responsables du maintien de la paix s’inquiètent de la réduction du nombre d’Etats participants. “Nous pourrions remporter un succès rapide en termes de relations publiques en dénonçant les pays concernés, a reconnu Mme Lute. Mais nous sacrifierions l’engagement à long terme que nous avons pris avec les Etats membres afin de nous assurer leur coopération et leur engagement” en vue de réformes.

‘Il faut que jeunesse se passe’

L’ONU s’efforce également de remédier à certains aspects de la culture militaire qui peuvent expliquer en partie l’inconduite sexuelle des soldats de la paix, en particulier la tolérance implicite des abus dont font preuve les commandants et les hauts fonctionnaires civils sur le terrain. On forme par nécessité les soldats à être agressifs, à dominer et à prendre des risques. Il est entendu depuis longtemps que ce sont là des qualités sur le champ de bataille mais qui peuvent avoir des répercussions sur les relations entre soldats et population civile locale, en particulier lorsque ces jeunes gens ne sont plus soumis aux interdits de la culture et des lois de leur pays. Un grand nombre de commandants militaires ont également tendance à fermer les yeux sur certains contacts sexuels entre soldats et civils, par exemple sur la prostitution. Les liaisons de ce type sont souvent considérées comme inévitables.

Toutefois, l’ONU s’en prend maintenant ouvertement à ces attitudes laxistes et s’efforce d’instaurer un climat de discipline rigoureuse dans toutes les missions de maintien de la paix, en accentuant le devoir de protection que les casques bleus ont envers les civils. “La réputation des casques bleus a été gravement ternie par leur propre faute. Nous ne nous arrêterons pas tant que le casque bleu n’aura pas recouvré son éclat”, déclare Mme Lute.

Déjà, presque toutes les armées du monde forment leurs membres aux codes de conduite militaire et au respect des droits des civils dans les conflits. L’ONU exige aussi des pays qui fournissent des contingents qu’ils dispensent une formation supplémentaire portant sur les règlements et les politiques de l’ONU et notamment sur la tolérance zéro ainsi que sur leurs autres responsabilités en tant que représentants de la communauté internationale. Les programmes de formation de l’ONU sur les droits et les vulnérabilités des femmes et des filles en temps de conflit ont été renforcés ces dernières années à la suite des abus commis, dans le cadre des efforts de l’ONU visant à obtenir une représentation plus équilibrée des hommes et des femmes et à sensibiliser à ces questions dans toutes les opérations de maintien de la paix.

Bien que le règlement et les codes de conduite du personnel de maintien de la paix aient été renforcés, c'est à chacun des pays fournisseurs de contingents qu'il incombe de donner effets à ces règles.

Les récentes révélations montrent toutefois que les programmes de formation et les codes de conduite n’ont qu’un effet restreint si les chefs civils et militaires ne veillent pas à leur strict respect. En 2002, des membres du personnel de l’ONU et des organisations humanitaires des camps administrés par l’ONU au Libéria, en Sierra Leone et en Guinée ont été accusés d’avoir forcé des réfugiées et de jeunes enfants à échanger des faveurs sexuelles contre des vivres, des médicaments et d’autres produits qui leur faisaient cruellement défaut. Le Bureau des services de contrôle interne a également enquêté sur ces accusations – remarquablement similaires à celles qui ont été portées en RDC – mais a classé l’affaire faute de preuves. Certaines organisations humanitaires et de défense des droits de l'homme ont reproché à l’ONU de minimiser ces allégations.

Les allégations faisant état de pratiques répréhensibles de membres du personnel de maintien de la paix de l’ONU remontent au moins à 1992–1993, lors du déploiement au Cambodge. Ces allégations, qui portaient surtout sur la fréquentation de prostituées, ont été rejetées à l’époque par le chef de la mission qui s’est contenté d’observer qu’il fallait bien que jeunesse se passe. Certains membres de la police civile et militaire de la mission de l’ONU en ex-Yougoslavie ont aussi été accusés d’avoir participé à un trafic d'êtres humains et à des réseaux de prostitution alimentés par la présence dans la région d’un grand nombre de soldats de la paix de l’ONU et de l’OTAN. Bien qu’un certain nombre de personnes aient été relevées de leurs fonctions, l’enquête officielle qui a été menée a, encore une fois, conclu à l’insuffisance de preuves.

Contrairement à ses habitudes antérieures, l’ONU a pris des mesures énergiques et publiques pour faire face au scandale actuel et éviter qu’il ne se reproduise. Mais même ces mesures, a affirmé le représentant de l’ONU en RDC, ont été prises tardivement. Prenant la parole fin janvier à la Radio de l’ONU, l’Ambassadeur Atoki Ileka a déclaré que le gouvernement avait pour la première fois en 2000 fait part de ses inquiétudes sur les actes répréhensibles de membres du personnel de l’ONU mais que “rien n’avait été fait. On en est maintenant arrivé à un scandale et parce que le monde entier est au courant ... l’ONU est en train de prendre des mesures pour régler le problème”.

Cependant, l’ambassadeur a également rendu hommage à la MONUC pour son rôle dans le processus de paix en RDC et noté que les casques bleus ont permis de mettre fin à une guerre au cours de laquelle des dizaines de milliers de femmes et de fillettes congolaises ont été brutalement violées, agressées et réduites à l’esclavage par diverses forces militaires congolaises. Ce qui est tragique, a-t-il poursuivi, c’est en partie le fait “qu’un grand nombre de Congolais n’ont plus confiance en l’ONU et il nous faut leur redonner confiance . . . L’ONU a un rôle capital à jouer en RDC et nous devons régler ce problème au plus vite”.

L'aide aux victimes

The Democratic Republic of the Congo’s minister of women and family affairs, Ms. Fabiola Faida Mwangilwa, says that it is vital to assist the country’s tens of thousands of victims of sexual violence, often committed by Congolese warring factions -- but also by some UN peacekeepers. “The women of the DRC are demanding reparations,” she told Africa Renewal. “It is not just about repatriating a soldier, it is about a crime that was committed.” In addition to sustaining physical and emotional injuries, many of the girls have been ostracized by their families and communities, she says.

Femmes qui ont été violées par un groupe d'insurgés au Congo : Il est essentiel de venir en aide aux victimes.

Photo : AFP / Getty Images / Gianluigi Guercia

Selon la Ministre des affaires féminines et familiales de la République démocratique du Congo, Mme Fabiola Faida Mwangilwa, il est essentiel de venir en aide aux dizaines de milliers de personnes qui, dans le pays, ont été victimes de violences sexuelles souvent commises par les factions congolaises en guerre – mais parfois aussi par des casques bleus. “Les femmes de la République démocratique du Congo exigent des réparations”, a-t-elle déclaré à Afrique Renouveau. “Il ne s’agit pas simplement de rapatrier les soldats coupables ; il faut tenir compte du fait qu’un crime a été commis."

Indépendamment des blessures physiques et affectives qu’elles subissent, un grand nombre de ces jeunes filles sont ostracisées par leur famille et leur communauté, indique-t-elle.

L’autre problème qui se pose est celui des enfants nés à la suite d’agressions sexuelles ou de rapports sexuels basés sur l’exploitation. “Il faut que l’ONU se charge en partie de ces enfants”, a-t-elle ajouté. “Lorsque les [agressions] sont le fait de groupes armés belligérants, cela peut se comprendre dans une certaine mesure mais quand les soldats sont là pour protéger la population, c’est très préoccupant."

Le gouvernement de la RDC et l’Organisation des Nations Unies ont entrepris un projet commun visant à aider les personnes qui ont été victimes d’exploitation et de violence sexuelles à rebâtir leur vie. Ce projet porte essentiellement sur :

• l’octroi de soins médicaux
• un changement de lieu de résidence et une réinsertion
• un soutien et des soins psychologiques
• la protection et l’éducation des enfants

La Belgique a apporté une contribution de 8,7 millions d’euros à ce projet et lui a ainsi permis de fonctionner dans trois provinces sur les 11 que compte le pays. Il faut, a conclu Mme Mwangilwa, que les donateurs renforcent de toute urgence leur appui.