Taxes minières : le développement en ligne de mire

La signature des contrats miniers doit prendre en compte les communautés
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Accra
Afrique Renouveau: 
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Mineurs d’or à petite échelle d’Obuasi (Ghana)Mineurs d’or à petite échelle d’Obuasi (Ghana) : Dans toute l’Afrique, les communautés minières exigent des grandes entreprises des conditions plus avantageuses.
Photo: Panos / George Osodi

Obuasi, à environ 200 kilomètres au nord-ouest d'Accra, la capitale du Ghana, accueille l’une des mines d'or les plus riches du monde. Depuis plus d'un siècle, le métal précieux recueilli ici est acheminé vers l’ouest et au-delà pour y être travaillé par des bijoutiers et rapporter des millions de dollars aux compagnies minières et à leurs actionnaires.

Mais pour les habitants des villages des environs de cette mine opulente, le minerai qui a été extrait de sous la roche pendant toutes ces années n'a apporté que des difficultés. Les cours d'eau pollués au cyanure ou encore les terres agricoles contaminées par les rejets toxiques ne sont que deux exemples des dégâts provoqués par son exploitation, et les infrastructures font défaut.

« Obuasi illustre à merveille la manière dont le secteur minier est mis en valeur en Afrique, » explique à Afrique Renouveau Yao Graham du Third World Network, un groupe de la société civile. « Les ressources sont exploitées et les communautés en profitent très peu, tout comme le pays d'où provient le minerai. »

Le paradoxe

Les pays africains disposent d'une part enviable des ressources minérales mondiales, parmi lesquelles on trouve les six matières premières les plus échangées à la Bourse des métaux de Londres : l’aluminium, le cuivre, le plomb, le nickel, l’étain et le zinc. Le chrome, le cobalt, les diamants, l’or, le fer, le manganèse, le phosphate, le platine, le rutile, l’uranium et le vanadium font partie des autres minéraux précieux que l’on trouve en quantité dans le sous-sol africain.

Le développement sans précédent de la Chine, du Brésil et de l’Inde s'appuie en partie sur les vastes ressources naturelles de l’Afrique. Et pourtant selon les experts, les économies africaines sont les grandes perdantes de ce commerce mondial. Par le biais des taxes minières, elles ne recueillent qu'une infime fraction des profits générés par un boom qui dure maintenant depuis des décennies.

« Ce sentiment s'est particulièrement renforcé depuis les premières années de la montée en flèche des prix des minéraux, qui a abouti à une augmentation substantielle des profits des compagnies minières, » note Minerais et développement de l’Afrique, un nouveau rapport qui a été lancé à Addis-Abeba en Ethiopie en décembre dernier, lors de la deuxième Conférence des ministres de l’Union africaine en charge de la mise en valeur des ressources minières.

En 2010, les bénéfices nets des 40 plus grandes sociétés minières ont augmenté de 156 pour cent par rapport aux années précédentes. Et pourtant, comme le déplore Stephen Karingi, l’un des directeurs de la Commission économique pour l’Afrique « la part de ces retombées [pour le continent] a été minuscule. »

Et ce alors que sur tout le continent, les communautés minières subissent les effets négatifs liés à l’exploitation de ces mines : manque d'écoles et de routes, problèmes sanitaires liés à l’utilisation de produits chimiques toxiques et à la contamination de l’eau potable, réinstallations forcées et désorganisation des moyens d'existence. Un groupe de défense local, l’Association Wassa des communautés touchées par l’exploitation minière, a effectué des recherches sur la qualité de l’eau dans les communautés minières d'Obuasi et de Tarkwa au Ghana et découvert qu'en 2010, quelque 250 rivières avaient été empoisonnées au cyanure et aux métaux lourds. Ces communautés estiment que leurs intérêts ne sont jamais pris en compte quand leurs dirigeants signent les contrats avec les sociétés minières.

Un changement de politique

Les participants de la conférence d'Addis-Abeba se sont penchés sur les moyens de mettre en oeuvre un ambitieux programme intitulé Vision pour l’industrie minière en Afrique, qui a été adopté par les chefs d'Etat africains en 2009. La Vision pour l’industrie minière est une série de recommandations politiques permettant d'assurer l’exploitation optimale des ressources minérales de l’Afrique en vue d'assurer la transformation des économies et l’éradication de la pauvreté.

Pour les experts, il s'agit pour les pays riches en minerai de prendre des décisions stratégiques afin d’accroître au maximum la contribution de l’industrie minière au développement. Ces décisions exigent un changement de politique pour ne plus seulement extraire le minerai, mais aussi intégrer la politique minière et les politiques industrielles, de développement économique et de protection environnementale.

Un plan d'action visant à atteindre les objectifs de la Vision pour l’industrie minière a été adopté lors de la réunion d'Addis-Abeba. Il appelle les gouvernements à améliorer leurs politiques, à renforcer les institutions minières et les structures juridiques et réglementaires, et à investir dans les compétences humaines et la collecte de données afin de faciliter la gestion du secteur.

La gestion médiocre des ressources minières et la faiblesse de la réglementation ont alimenté les reproches faits aux entreprises et aux gouvernements, et ont parfois même suscité des réactions hostiles. En février 2012, les habitants d'un groupe de villages en colère ont manifesté massivement dans une région riche en platine d’Afrique du Sud pour exiger une meilleure répartition des bénéfices de Xstrata, une multinationale minière.

La Vision pour l’industrie minière reconnaît l’importance des rentes et des taxes minières. Mais elle appelle aussi les gouvernements à lier l’exploitation minière au développement de l’énergie, des routes, des voies ferrées, de l’agriculture et de l’infrastructure sociale aussi bien lors de la signature de nouveaux contrats miniers que lors des renégociations des contrats existants.

Afin d'éviter les conflits et de limiter les effets négatifs de l’exploitation minière, la Vision pour l’industrie minière considère qu'il est essentiel de « disposer d'un secteur minier transparent et inclusif qui soit responsable sur les plans environnemental et social et qui procure des bienfaits durables à la communauté tout en prônant une vision intégrée des droits des différentes parties prenantes. »

La négociation contractuelle, un point crucial

Compte tenu de la flambée des prix des ressources minières, on affirme aujourd'hui que l’Afrique est la prochaine frontière de la croissance mondiale. Toutefois, à la table des négociations, les gouvernements africains ne seront pas forcément en position de force : les sociétés minières étant souvent mieux financées et plus compétentes que les délégations africaines, la Vision pour l’industrie minière fait valoir qu’il importe d'améliorer les capacités de négociation des gouvernements africains.

En Sierra Leone, une équipe présidentielle spéciale chargée des négociations des contrats miniers est mise à disposition par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et permet d'avoir accès à certains des meilleurs experts du monde, que ce soit dans les domaines juridique ou technique. Il en a résulté une amélioration des revenus pour le gouvernement, et de meilleures conditions d'existence pour les communautés concernées par l’exploitation minière.

En 2010, la Banque africaine de développement (BAD) a mis en place un organe de conseil juridique chargé d'aider les gouvernements à négocier des contrats à long terme. En plus de contribuer aux frais juridiques et de recommander les meilleurs bureaux d'avocats possédant des compétences spéciales, la BAD demande aussi que les juristes locaux soient intégrés au processus. « Cette dernière mesure est cruciale, » explique Coumba Doucoure Ngalani de la BAD à Afrique Renouveau. « Nous ne soutenons pas seulement les pays pour qu'ils obtiennent les meilleures conditions possibles au moment de la signature du contrat, nous renforçons aussi les capacités juridiques locales. »

Un dialogue au niveau communautaire

Mme Ngalani reconnaît qu'il est essentiel pour les gouvernements de dialoguer avec les communautés locales, et ce en amont de la signature des contrats miniers. « Pour peu qu'il s'agisse d'exploration minière, la communauté sera toujours affectée. On touche à l’environnement, les habitants sont déplacés, leurs moyens d'existence sont anéantis. Si les choses sont prévues dès le début dans le contrat, les sociétés seront forcées d'en tenir compte, » insiste-t-elle.

La Vision pour l’industrie minière pose que la marge de négociation des gouvernements pour tirer le maximum de bénéfices des contrats miniers dépend de ce qui est obtenu lors de la phase préliminaire. « Il est difficile, explique le document, de renégocier fondamentalement des contrats à une date ultérieure sans envoyer des signaux négatifs aux investisseurs. »

Selon Yao Graham, il est essentiel que l’ordre ancien cède la place à la nouvelle approche exposée dans la Vision pour l’industrie minière et le plan d'action. « Cela nécessite à la fois une volonté politique et une mobilisation au niveau interne » explique-t-il.

Ainsi, dans des pays comme le Bostwana, l’Afrique du Sud et la Namibie, l’exploitation minière a contribué au développement. Dans ces pays, les succès peuvent être attribués à une amélioration de la gestion minière, à des pratiques saines en matière de gouvernance, à l’installation d'infrastructures adéquates ou encore à la mise en place d'un environnement favorable aux affaires. Autant de points sur lesquels la conférence d'Addis-Abeba ne pouvait pas assez insister.