Elections en Afrique : entre progrès et reculs

D'encourageantes évolutions côtoient des tendances plus préoccupantes
Afrique Renouveau: 
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Counting votes after the 2006 election in the Democratic Republic of the CongoDécompte des votes après l'élection de 2006 en République démocratique du Congo. Si certaines élections après guerre ont aidé à promouvoir la démocratie, d'autres ont favorisé la poursuite de la « guerre par d'autres moyens ».
Photo ONU / Kevin Jordan

Longtemps, les matches de football ont été les compétitions les plus disputées en Afrique. Des mois durant, des rencontres provoquaient d'interminables débats. Le début des années 90 marque une rupture, avec l'avènement d'élections multipartites. Très vite, la compétition électorale devient le sport le plus populaire. Et ainsi que les connaisseurs s'accordent à le dire, tout comme les matches de football, certaines élections méritent d'être applaudies, d'autres sont de tragiques parodies, mais la plupart se situent entre ces deux extrêmes. Vingt ans après le début de l'ère des élections multipartites en Afrique, et alors que 60 élections (présidentielles, législatives et locales) figurent au calendrier cette année, ces trois tendances persistent.

En mars dernier, le Bénin a connu sa cinquième vague d'élections nationales depuis 1991. Le président en exercice, Yayi Boni, a obtenu un second mandat et son parti a conservé la majorité au parlement. En dépit des accusations de fraudes lancées par certains responsables de l'opposition, les observateurs estiment que le scrutin a été juste. Tout comme au Ghana, au Mali, au Sénégal, à l'île Maurice, au Botswana et en Afrique du Sud, les élections dans ce petit pays d'Afrique de l'Ouest, longtemps abonné aux coups d'État militaires, sont devenues l'exemple à suivre sur le continent.

Ces pays possèdent de nombreux points communs, et notamment une société civile active, une presse dynamique et libre, une commission électorale indépendante, un paysage politique compétitif et un respect largement partagé pour la règle de droit (voir encadré). Les manifestations violentes, avant ou après la proclamation de résultats, y sont peu fréquentes. Et il n'est pas rare que les passations de pouvoir, suite à une victoire de l'opposition, se fassent de manière pacifique. « La plupart de ces régimes sont le fruit de compromis négociés sur des durées relativement longues. La compétition des élites pour le pouvoir se fait selon des règles généralement acceptées » note Achille Mbembe, politologue à l'Université de Witwatersrand à Johannesburg (Afrique du Sud).

D'autres élections, en revanche, révèlent une évolution différente. Comme l'a indiqué un ancien président de la République du Congo, Pascal Lissouba, qui déclara un jour qu' « on n'organise pas des élections pour les perdre », de telles compétitions sont surtout des opérations cosmétiques destinées à légitimer le statu quo. Elles se déroulent souvent dans des pays où les mêmes dirigeants sont au pouvoir depuis dix ans ou plus. Il y a quelques mois, avant que les révolutions populaires en Tunisie et en Égypte ne provoquent la chute d'hommes forts, la plupart des élections en Afrique du Nord appartenaient à cette catégorie.

Actuellement, une dizaine de pays d'Afrique subsaharienne ont les mêmes dirigeants depuis plus de vingt ans, indique Almamy Cyllah, Directeur pour l'Afrique de la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES), groupe de réflexion basé à Washington. Ces dirigeants remportent les élections de diverses manières, notamment en supprimant les partis d'opposition ou « en les interdisant, en se comportant de façon à ce que ces partis boycottent l'élection dans son ensemble, en monopolisant les ressources de l'État ou les médias, en intimidant les électeurs ou en fraudant purement et simplement ».

De tels scénarios se reproduiront certainement au cours des élections à venir. « Selon toute probabilité, la plupart de ces pays ne connaîtront pas de changement politique ni d'élections viables dans un avenir proche, pas avant la mort de leur dirigeant actuel et peut-être même pas après, » déclare M. Cyllah à Afrique Renouveau. Dans ces pays, ajoute M. Mbembe, « les élites au pouvoir (...) ont pu, unilatéralement, imposer un rythme à l'ouverture politique. En en déterminant seules les contours, la nature et le contenu, elles ont édicté des règles du jeu qui, tout en sacrifiant aux aspects les plus élémentaires de la concurrence, leur permettent néanmoins de maintenir leur contrôle sur les principaux leviers de l'État et de l'économie ».

Pour la majorité, un combat difficile

Quelque part entre ces deux extrêmes se trouve une majorité d'élections africaines. Bien qu'ayant été entaché par les habituels cas de fraudes et de violences dans plusieurs régions, le déroulement du dernier scrutin au Nigéria, en avril dernier, a été applaudi. Les analystes jugent que l'élection remportée par le président Goodluck Jonathan a été la plus irréprochable que le pays ait jamais connue. Quelques mois auparavant, en Guinée, 52 années de dictature ont pris fin grâce à une élection qui semblait peu probable. Alpha Condé, un opposant de longue date, est devenu le premier président démocratiquement élu depuis l'indépendance.

Dans ces deux cas, comme dans de nombreux autres pays en Afrique, certains des éléments indispensables à la tenue d'une élection libre et juste faisaient défaut. La pratique des fraudes électorales, une expérience institutionnelle insuffisante et le manque de liberté et d'indépendance des médias n'ont cessé de menacer les processus électoraux. Cependant, la détermination de certains acteurs importants (y compris, dans le cas du Nigéria, du président de la commission nationale électorale) ont permis une véritable avancée.

« Cette catégorie de pays doit maintenant étendre les progrès réalisés dans des circonstances aussi difficiles, » insiste Akinyemi Adegbola, expert en matière d'assistance électorale au sein du Département des affaires politiques de l'ONU à New-York.

Etant donné les nombreuses faiblesses des dispositifs de ces pays, la bataille acharnée qui caractérise souvent les élections qui y sont organisées peut parfois déboucher sur des troubles et des conflits violents. « Les élections compétitives ne se sont pas toujours bien déroulées en Afrique, » observe Mwangi Kimenyi, chercheur à la Brookings Institution, un groupe de réflexion américain. « Au Kenya, au Zimbabwe et en Côte d'Ivoire, les élections ont eu tendance à affaiblir les institutions, » souligne-t-il. « Dans ces cas et dans d'autres, les élections ont contribué à accroître la polarisation des groupes ethniques et conduit à des affrontements violents. »

Voters look for their names on voter registration lists outside a polling station in BeninDes électeurs cherchent leurs noms sur les listes électorales à l'extérieur d'un bureau de vote au Bénin. Sujet aux coups d'état par le passé, le Bénin connait aujourd'hui des élections régulières largement considérées comme transparentes et justes.
Photo: Associated Press / Valentin Salako

Voter après la guerre

Nombre d'élections qui se sont tenues après la fin d'une guerre civile appartiennent aussi à cette catégorie intermédiaire. Ces dix dernières années, de nombreux conflits ayant pris fin en Afrique (voir Afrique Renouveau, décembre 2010), plusieurs élections post-conflit ont eu lieu. Si de telles élections ont aidé à promouvoir la démocratie au Libéria et en Sierra Leone, elles se sont soldées par une reprise de la guerre en Angola en 1992. Plus récemment, les désaccords sur les résultats des élections de novembre 2010 en Côte d'Ivoire ont provoqué certaines des pires tueries et violations des droits de l'homme qu'ait connues le pays au cours des neuf ans de guerre qui l'ont handicapé.

Dans d'autres pays, les élections ont surtout servi à légitimer le camp victorieux et permis « la poursuite de la guerre par d'autres moyens, » commente M. Mbembe.

Il est vrai cependant que les défis que posent les élections après-guerre sont uniques. Les pays sortant d'une guerre « doivent d'abord chercher à créer les conditions indispensables à la démocratie, à savoir, une démilitarisation complète, un système électoral approprié et une administration électorale compétente, » estime Michael Eiseman de l'Institut électoral pour la démocratie durable en Afrique (EISA), basé en Afrique du Sud.

Un processus, pas un événement

Pour divers observateurs, en dépit des difficultés, le fait que des élections ouvertes se répandent en Afrique constitue une évolution positive. « Elles ont permis à de nombreux Africains, qui ont longtemps vécu sous des dictatures oppressives, d'élire des dirigeants qui incarnent leurs aspirations et donnent la priorité au développement, » explique M. Kimenyi de la Brookings Institution. M. Mbembe de l'Université de Witwatersrand a pour sa part des regrets : « Les élections sont devenues le vecteur le plus direct de la conflagration des sociétés africaines (...) Celles qui se terminent par la destruction de biens et de vies humaines sont bien plus nombreuses que les alternances ou les transitions pacifiques du pouvoir ». Certes, concède M. Cyllah, « les élections sont souvent gâchées par les fraudes et les incompétences, et conduisent parfois à la violence ». Mais, insiste-t-il, « aucun autre processus n'a permis le transfert du pouvoir de manière non-violente avec autant de régularité ».

Des efforts sont actuellement en cours pour améliorer les processus électoraux à travers le continent. Au cours des dix dernières années en particulier, les commissions électorales indépendantes sont devenues la norme, fait remarquer Mr Adegbola. Le Programme des Nations Unies pour le développement et certaines organisations non gouvernementales internationales ont soutenu la création de telles commissions et ont également formé des observateurs locaux, aidé à l'inscription des électeurs, à la surveillance et au décompte des votes, et ont collaboré avec les associations de la société civile. De même, les pays donateurs ont contribué au financement de nombreuses élections récentes en Afrique.

L'amélioration des processus électoraux est essentielle, souligne M. Kimenyi. « Les problèmes qui ont surgi récemment lors d'élections controversées en Afrique proviennent des faiblesses des processus électoraux, » indique-t-il. Toutefois, comme l'estime Chris Hennemeyer, consultant électoral et ancien directeur du programme pour l'Afrique de l'IFES, « Peu de pays africains ont actuellement besoin d'en apprendre davantage sur les problèmes techniques que pose une élection. »

L'observation des élections, qui se concentre souvent sur le jour du scrutin, prend peu à peu une plus grande envergure elle aussi. Outre l'enregistrement des irrégularités dans les bureaux de vote, un nombre croissant d'observateurs prêtent attention à d'autres éléments, comme la couverture médiatique des campagnes électorales et le processus d'inscription des électeurs. L'objectif est de garantir, aux candidats de l'opposition comme aux candidats en poste, un même accès aux médias privés et publics ainsi que d'accroître la crédibilité des listes électorales. « Ce changement est important, » déclare M. Hennemeyer à Afrique Renouveau. « Une élection n'est pas un événement, mais un processus. Il est nécessaire de surveiller ce qui se produit des mois, si ce n'est des années, en amont. »

En dépit de l'importance des élections dans la construction de sociétés démocratiques, les analystes estiment que leur qualité dépend des progrès dans d'autres domaines. La réussite des élections est directement liée à l'indépendance du système judiciaire, à l'environnement médiatique et politique, ainsi qu'à la capacité de la société civile de participer à la vie publique.

Au delà de ces aspects, M. Mbembe se dit en faveur de l'emploi plus généralisé de systèmes de représentation proportionnelle pour les élections africaines. Il fait valoir qu'un tel dispositif peut favoriser des transitions pacifiques en réduisant les motifs de troubles et de violences fomentés par ceux qui ont le plus à perdre. Avec de tels systèmes, la victoire ne signifiera plus, comme dans les matches de football, que seul le vainqueur emporte tous les lauriers.    

Concevoir des élections crédibles

Les discussions sur les élections en Afrique sont aussi courantes que les élections elles-mêmes. Des années durant, de nombreux séminaires, réunions et conférences ont cherché à identifier les ingrédients indispendables à la tenue de scrutins crédibles, dont certains étaient organisés par les programmes et organismes des Nations Unies. Ceux-ci ont permis d'identifier un certain nombre de pratiques exemplaires à partir de cas d'élections modèles et de cas plus difficiles.

Il semble qu'existe un consensus sur les facteurs pouvant permettre d'organiser des élections crédibles :

  • Parmi ces facteurs, le plus proéminent est la mise en place d'une commission électorale véritablement indépendante et impartiale. Une telle institution peut servir d'arbitre pendant les élections ; son indépendance et son impartialité peuvent accroître la confiance des citoyens envers le processus. Les commissions doivent agir de manière transparente et être à l'écoute de tous les acteurs impliqués dans les élections.
  • Ajouter à ceci des observateurs électoraux impartiaux — locaux et étrangers — qui peuvent fournir une évaluation objective du processus électoral, aidant ainsi les citoyens à déterminer sa légitimité.
  • Les médias doivent être en mesure de fournir une couverture équilibrée de tous les candidats et partis.
  • Les associations de la société civile doivent intervenir sur des questions allant de l'éducation des électeurs à la promotion du dialogue électoral ainsi que d'iniatives visant à désamorcer les conflits.
  • Tout au long du processus électoral, les forces de sécurité doivent rester neutres.
  • Les partis politiques et candidats rivaux doivent manifester leur volonté de se comporter de manière juste et pacifique. Les dirigeants au pouvoir doivent se montrer tolérants et respectueux envers le processus électoral.

When many or all of these elements are in place they can help set the stage for elections that are inclusive, transparent and accountable to citizens. Where these standards are met, analysts argue, the public is likely to have confidence in the election process and outcome.