Main basse sur les terres africaines?

Les acquisitions étrangères créent des opportunités, mais beaucoup y voient aussi une menace
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Vue aérienne de champs du district de Laikipia, au Kenya. Photo: Panos/Frederic Courbet

L’apparente multiplication d’achats fonciers en Afrique par des entreprises et des gouvernements étrangers destinés à des cultures vivrières, commerciales ou tournées vers l’exportation, provoque des inquiétudes sur le continent et au-delà. Le phénomène a fait les gros titres de la presse: “Le deuxième partage de l’Afrique”, “La quête de sécurité alimentaire engendre de nouvelles formes de colonialisme”, “Sécurité alimentaire ou esclavage économique ?”.

Cette indignation s’explique par les séquelles toujours présentes de l’histoire du continent où, jusqu’au siècle dernier les puissances coloniales et les colons s’emparaient arbitrairement des terres africaines chassant les autochtones. “C’est une tendance inquiétante”, fait remarquer Akinwumi Adesina, ancien vice-président du groupe de défense Alliance pour une révolution verte en Afrique (AGRA). Ces acquisitions étrangères, selon lui, pourraient entraver les efforts nationaux pour augmenter la production alimentaire et limiter la croissance économique globale. Nombre de ces transactions ne s’inscrivent dans aucune stratégie, manquent de transparence ou ne sont pas réglementées; elles n’offrent aucune protection pour l’environnement et n’assurent pas les petits exploitants contre la perte de leurs droits coutumiers d’utilisation des terres, ajoute M. Adesina, l’actuel ministre de l’agriculture au Nigéria.

L’importance des surfaces, ainsi acquises, a attisé les inquiétudes. Le projet d’affermer 1,3 millions d’hectares à la société sud-coréenne Daewoo fut un facteur déterminant dans la mobilisation menant à l’éviction du Président malgache Marc Ravalomanana en mars 2009. Au Kenya, le gouvernement a tenté de surmonter l’opposition locale à la proposition de donner au Qatar ainsi qu’à d’autres pays le droit d’exploiter quelque 40 000 hectares de terres dans la vallée de la rivière Tana en échange de la construction d’un port en eau profonde.

La réaction d’un certain nombre d’organisations internationales fut rapide. L’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et la Banque mondiale ont entrepris des études sur cette “ruée vers la terre”. Lors du Sommet du Groupe des huit pays les plus industrialisés (G8) en 2009 en Italie, le Japon avait appelé à la création d’un code de conduite qui encadrerait de tels procédés.

Tout code de conduite sera difficile à négocier et il sera encore plus difficile pour les pays industrialisés de l’appliquer à des transactions conclues principalement entre pays du Sud, a expliqué Oliver De Schutter, rapporteur spécial de l’ONUsur le droit à l’alimentation, à Afrique Renouveau.

Dans un rapport intitulé Acquisitions et locations de terres à grande échelle, M. De Schutter indique que si de tels investissements apportent certaines perspectives de développement, ils représentent aussi une menace pour la sécurité alimentaire et pour les droits fondamentaux de l’homme. “Les enjeux sont énormes”, confie-t-il à Afrique Renouveau. Malheureusement, “les contrats conclus jusqu’à maintenant ne présentent que des obligations très faibles pour les investisseurs.” Il a également noté que des accords concernant des milliers d’hectares de terres arables ne font parfois pas plus que trois ou quatre pages.

Toutefois, pour les pays africains qui signent de tels contrats, les bénéfices potentiels sont séduisants. En Afrique, l’agriculture bénéficie de peu d’investissements importants ou d’aide extérieure – et la crise économique a encore diminué les sources de financement externes. Louer des terres inutilisées à des entreprises et des gouvernements étrangers qui veulent y réaliser des cultures à grande échelle peut être un moyen de développer un secteur sous-développé et de créer de nouveaux emplois.

Une étude de l’Institut international pour l’environnement et le développement (IIED), groupe de recherche basé au Royaume-Uni, estime que près de 2,5 millions d’hectares de terres arables en Afrique ont été cédées à des entités étrangères entre 2004 et 2009, rien que dans les cinq pays qu’elle a étudiés en détail. La taille des terrains concernés est sans précédent, indique le rapport de l’IIED, ‘Accaparement des terres ou opportunité de développement.

Différents facteurs ont déclenché cet intérêt pour les terres africaines . Côté investisseurs, il s’agit notamment d’une volonté de garantir la sécurité alimentaire et, dans une moindre mesure, de répondre à une demande croissante en biocarburants. Ces motivations s’expliquent par l’anticipation d’une augmentation du prix des terres et de l’eau au moment où la demande mondiale en productions vivrières augmente.
De nombreuses transactions entre États sont destinées à répondre aux besoins alimentaires, en particulier dans les États du Golfe et en Corée du Sud. Des entreprises indiennes, soutenues en partie par leur gouvernement, ont investi des millions de dollars en Ethiopie pour satisfaire la demande croissante en besoins alimentaires pour leur population et leur bétail. Des sociétés privées, surtout européennes et chinoises dominent la culture du jatropha, du sorgho et autres biocarburants à Madagascar, au Mozambique et en Tanzanie.

L’Afrique est particulièrement ciblée par cette explosion d’investissements parce qu’elle a la réputation d’offrir beaucoup de terrains et une main-d’œuvre bon marché, ainsi qu’un climat propice aux cultures, souligne M. De Schutter. Au Mozambique, en Tanzanie et en Zambie, seuls 12% des terres arables sont cultivées.

L’Afrique n’a pu attirer jusqu’à présent que des investissements limités pour mettre en culture ses terres arables. En dépit des appels répétés pour davantage d’investissements publics, l’agriculture est en retard sur d’autres secteurs. L’Union africaine a exhorté les gouvernements à consacrer 10% de leurs dépenses à l’agriculture, mais peu d’entre eux ont atteint cet objectif. Les institutions et les pays donateurs n’ont pas non plus joué leur rôle, la part de l’aide au développement allouée à l’agriculture ayant tendance à baisser. Face à une abondance de terres mais pas d’argent, ce qu’offrent les investisseurs étrangers à savoirle développement des terres agricoles, paraît très tentant. Mais la majorité des terres ne sont pas aussi inexploitées qu’elles le paraissent et les réels bénéfices sur investissements dans ce secteur sont bien moins élevés qu’initialement prévu par les études préliminaires.

“Les gouvernements sont assis sur une caisse de dynamite”, déclairait a la presse, Namanga Ngongi, ancien président de l’AGRA créée par l’ancien Secrétaire général Kofi Annan.

Vers une approche stratégique

Les récentes études menées par l’IIED, la FAO, la Banque mondiale et l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI), basé à Washington, confirment les failles et dangers potentiels de ce processus. Ainsi, les efforts nationaux pour accroître la production alimentaire risquent d’être compromis , les projets agricoles destinés exclusivement aux marchés externes risquent de ne stimuler que très peu les activités économiques des pays concernés et les agriculteurs locaux pourraient perdre leurs droits fonciers.

La plupart de ces études évoquent aussi les avantages potentiels pour un secteur à court d’argent : création d’emplois, introduction de nouvelles technologies, amélioration de la qualité des productions agricoles et opportunité pour développer des activités de transformation des produits de base agricoles, à haute valeur ajoutée. Peut-être même la perspective “d’une augmentation de la production alimentaire pour le marché national et l’exportation”, estime la FAO.

Une étude de l’IFPRI intitulée “Accaparement des terres” par les investisseurs étrangers dans les pays en développement : risques et opportunités conclut qu’afin de profiter de ce nouveau phénomène, les gouvernements doivent être capables de négocier des contrats satisfaisants et d’en l’application. Ceci contribuera à créer “un scénario gagnant-gagnant pour les communautés locales et pour les investisseurs étrangers”. Les études recommandent aux gouvernements africains d’adopter une approche stratégique.

Dans son rapport, M. De Schutter formule un certain nombre de recommandations concernant ces transactions foncières, comme la libre et entière participation des communautés locales concernées ainsi que leur accord, au niveau préliminaire – pas seulement celui de leurs dirigeants - la protection de l’environnement basée sur une évaluation approfondie prouvant la validité environementale, la pleine transparence du projet, suivies d’obligations claires et applicables pour les investisseurs, accompagnées de sanctions appropriées et d’une législation adaptée aux nécessités, ainsi que des mesures pour protéger les droits de l’homme, les droits des travailleurs, les droits fonciers et le droit à l’alimentation et au développement. Des contrats de ce type seraient dans l’intérêt à long terme des investisseurs aussi bien que les communautés locales, note l’IFPRI, soulignant que les désaccords sur la propriété peuvent mener à des affrontements violents et que les gouvernements sont alors contraints de modifier ou de résilier les contrats signés.

Droits fonciers

La propriété foncière est une question cruciale. En Afrique, seule une partie relativement réduite des terres est assortie d’un titre de propriété individuel. Nombre de terres appartiennent à la communauté ou, dans certains pays, à l’état. Même les terres officiellement classées comme non-utilisées ou sous-utilisées peuvent tomber sous le joug de systèmes complexes d’usages “coutumiers”. «Il faut de toute urgence établir de meilleurs moyens pour reconnaitre les droits foncicer», juge la FAO dans un récent document d’orientation intitulé De l’accaparement des terres à la stratégie du gagnant-gagnant.

La Banque mondiale, indique qu’ il est important que les organismes internationaux aident les gouvernements africains à élaborer des cadastres. Quant à l’étude de l’IIED, elle souligne que ces cadastres doivent permettre un enregistrement à titre collectif des terres communautaires afin de protéger les droits fonciers “coutumiers”. M. De Schutter défend l’idée que les instruments de défense des droits de l’homme établis au niveau international peuvent servir à protéger de tels droits, notamment ceux des éleveurs et des indigènes peuplant les forêts.

L’étude de l’IIED affirme que la majeure partie des acquisitions récentes de terres à grande échelle en Afrique passent par l’affermage des terres à des entités étrangères souhaitant les faire exploiter par des ouvriers agricoles. Elle recommande aux gouvernements d’inclure dans les contrats des clauses garantissant l’emploi d’une main-d’œuvre locale. “Les contrats d’affermage ou de vente de terres de grande taille ne doivent en aucun cas être autorisés à se substituer aux obligations des états concernés en matière de droits de l’homme”, soutient M. De Schutter.

Des modèles pour ce type de contrat idéal, soutenus par une législation nationale adéquate et des principes d’application, ont été proposés. Mais, comme le fait remarquer l’étude de l’IIED, établir des clauses contractuelles et les faire respecter sont deux choses qui ne vont pas de pair. L’écart entre la législation théorique et la réalité du terrain peut avoir des conséquences graves pour les communautés locales.

Un code de conduite pour les gouvernements hôtes et les investisseurs étrangers pourrait contribuer à garantir que les opérations foncières bénéficient aux investisseurs comme aux communautés locales, suggère l’IFPRI, citant l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (qui soumet les états et les entreprises impliqués à certaines normes pour les activités minières et pétrolières) comme exemple applicables aux transactions foncières à grande échelle.

M. De Schutter doute qu’il soit possible de négocier ou de faire appliquer un tel code. Il rappelle plutôt l’existence d’un code international des droits de l’homme auquel peuvent être soumises les transactions foncières sur de grandes surfaces et qui peut être utilisé pour contraindre les gouvernements à remplir leurs obligations envers les citoyens. Les spécialistes s’accordent sur le fait que les gouvernements africains doivent avoir la volonté et la capacité de faire respecter la loi. “Il est indispensable de renforcer la capacité de négociation”, insiste M. De Schutter. Et cette capacité ne peut être seulement celle des gouvernements, ajoute-t-il. Les communautés locales doivent avoir davantage de pouvoirs et les parlements nationaux doivent être impliqués. Une évolution qui, comme beaucoup le craignent, pourrait s’avérer difficile .   

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