ANTECEDENTES5


Administración, participacion y asociaciones

Si bien las ciudades son centros dinámicos de creatividad, comercio y cultura, esos beneficios a menudo se ven reducidos por los problemas ambientales, la escasez de vivienda, las elevadas tasas de desempleo y la administración y gestión públicas ineficientes e ineficaces.

Casi la mitad de la población del mundo vive en ciudades; para el año 2025, más de dos tercios lo hará. Como las ciudades son las zonas de más rápido crecimiento, también sus problemas se modificarán; pero bien administradas, las ciudades pueden superar los problemas y aumentar al máximo la calidad de la vida urbana. La palabra "administración" es más amplia que "gobierno". Se refiere no sólo a las administraciones públicas y a las instituciones oficiales, estatales, regionales y municipales que se ocupan oficialmente de los asuntos públicos, sino que también abarca las actividades de muchos otros grupos políticos y sociales. Es la suma de las diversas maneras en que los ciudadanos particulares y las instituciones, públicas y privadas, administran sus asuntos en común. Es un proceso permanente mediante el cual es posible conciliar intereses y necesidades conflictivos o divergentes y adoptar medidas de cooperación. Incluye las instituciones oficiales y los regímenes dotados de facultades para hacer cumplir normas, así como arreglos no oficiales que la población y las instituciones han convenido en concertar, o considerar favorables para sus intereses.

Una de las principales prioridades de la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), que se celebrará en Estambul en junio de 1996, es fomentar los medios de lograr una buena administración en todos los niveles de la sociedad, desde el plano local hasta el mundial. Su núcleo es un plan de acción para el desarrollo urbano futuro, basado en las enseñanzas extraídas y las "mejores prácticas" adoptadas en otras ciudades.

El objetivo de una buena administración está implícito en el proceso de preparación de Hábitat II y su Plan de Acción Mundial. Entre otras cosas, Hábitat II es un medio para introducir estilos de administración basados en la transparencia, la rendición de cuentas por parte de los gobiernos, la participación de los diversos grupos sociales y las alianzas entre el sector público y privado, entre los gobiernos y los ciudadanos. De hecho, el proceso de Hábitat II en sí mismo es un ejemplo del espíritu de la buena administración. Se basa en la amplia participación de las autoridades locales, las organizaciones no gubernamentales y empresas privadas además de los gobiernos. Mediante un debate bien fundamentado. estructurado y de amplio alcance, todos los interesados contribuirán a establecer las prioridades del desarrollo urbano.

Elementos de una buena administración

En las reuniones preparatorias de Hábitat se ha determinado la buena administración como un objetivo compartido. La buena administración exige la rendición de cuentas por los integrantes del gobierno, tanto los dirigentes políticos elegidos como los funcionarios públicos. Las funciones públicas deben prestar servicios a la comunidad en general. Esas funciones incluyen la asignación de los fondos públicos, la seguridad y protección de los ciudadanos y la búsqueda equitativa del bienestar económico para la sociedad. La rendición de cuentas reduce la corrupción y asegura a los ciudadanos que las medidas de sus gobiernos están orientadas por las necesidades de la sociedad.

En segundo lugar, una buena administración exige transparencia en los procedimientos, procesos, decisiones sobre inversiones, contratos y nombramientos públicos. No basta con disponer de información. Esa información también debe ser confiable y presentarse de maneras útiles y comprensibles para facilitar la rendición de cuentas. Debe ser accesible en general, de modo que los ciudadanos de todos los sectores sociales puedan participar en un debate político y económico contando con información sólida. La información contribuye a asegurar una base equitativa que aliente la participación eficaz de todos los grupos sociales y la creación de alianzas entre los diferentes sectores.

En tercer lugar, la buena administración exige una participación amplia en las opciones públicas, tales como la elección de políticas y normas (e incluso en el funcionamiento de los mercados). La esencia de la democracia radica en que es un proceso de deliberación y selección cuidadosas entre diversos grupos sociales e individuos. En la mayoría de los sistemas políticos, los dirigentes electos y los funcionarios públicos adoptan la mayoría de las decisiones gubernamentales (por lo cual la rendición de cuentas es importante). Las empresas y los particulares adoptan la mayoría de las decisiones en el sector privado, tales como la compraventa de bienes y servicios.

Pero las principales decisiones públicas exigen una amplia participación y un debate, no sólo entre los organismos gubernamentales sino también con organizaciones no gubernamentales, diversas, representativas y responsables. Un objetivo principal de la buena administración en lo tocante a la participación es el de alentar una dirigencia política que refleje y fomente los ideales del buen ciudadano, tales como la participación basada en la información, la compasión y la justicia. La participación más amplia de los ciudadanos, basada en información adecuada, se ve facilitada por la transparencia y la apertura. La participación también contribuye a asegurar una mayor rendición de cuentas. Además, muchos estudios muestran que una participación más amplia contribuye asi mismo a que se adopten políticas oficiales que se ajusten mejor a las necesidades particulares de los ciudadanos. Esas políticas se consideran más legítimas y representativas. En general, se aplican más cabalmente y, por lo tanto, más eficazmente que las políticas elaboradas como resultado de debates más restringidos y exclusivos.

En cuarto lugar, la buena administración se basa en el imperio de la ley. Las sociedades modernas, especialmente las urbanas, son sumamente complejas. Las que siguen estando bien organizadas y son prósperas lo hacen porque las normas y las expectativas se corresponden estrechamente con el funcionamiento de los procedimientos políticos y los mercados. La rendición de cuentas, la transparencia y la participación contribuyen a velar porque las instituciones políticas y económicas elaboren normas justas y legítimas. El imperio de la ley tiene por objeto garantizar que las normas se apliquen en forma pareja, sin prejuicios, a todos los miembros de la sociedad.

En quinto lugar, las instituciones públicas y privadas, tales como los organismos del gobierno y los mercados, deben ser en cierto modo previsibles. El imperio de la ley contribuye a proteger contra la aplicación errática y desigual de las normas y contra la arbitrariedad de los integrantes del gobierno. El proceso de elaborar y modificar las normas públicas y las expectativas también debe ser previsible. Esa necesidad se hace más evidente en las transacciones económicas, especialmente en las decisiones relativas a las inversiones a largo plazo. Los inversionistas se orientan mayoritariamente hacia el futuro cuando confían en un trato justo y en una situación estable. Los problemas urbanos más severos, tales como el tratamiento de aguas residuales, el abastecimiento de agua potable y otros elementos de la infraestructura, exigen una visión a largo plazo.

Estos cinco elementos esbozan una modalidad de administración posible y equitativa. Entrañan la necesidad de la responsabilidad fiscal y de una gestión atinada de los recursos nacionales y locales. Exigen que se fomenten y utilicen la capacidad de análisis y la formulación de políticas sociales y económicas apropiadas. Describen la buena administración como una colaboración entre os sectores público y privado, entre el gobierno y los ciudadanos, entre la administración y la mano de obra. El papel del gobierno consiste en parte en catalizar las actividades del sector privado mediante la prestación eficaz y eficiente de servicios públicos esenciales, mientras desempeña una función menor en las actividades económicas mejor administradas por el sector privado. Estos cinco principios describen un sistema que puede proporcionar una administración justa y legítima. La legitimidad es esencial para mantener el apoyo y la participación del público y asegurar la justicia social en la asignación de los recursos públicos.

Para lograr una buena administración hace falta fomentar la capacidad y aplicar estos principios a las instituciones existentes. Pueden ser necesarias nuevas capacidades para contribuir a garantizar el imperio de la ley y abrir el acceso a la información pública Pero también el concepto de "fomento de la capacidad" es más amplio. Incluye la necesidad de velar porque los diferentes grupos sociales puedan obtener la información necesaria y participar en la elaboración de las políticas públicas. Incluye la necesidad de que existan mercados dinámicos y un sector privado que funcione en colaboración con el gobierno y que ambos tengan suficiente estabilidad y confianza como para efectuar las inversiones necesarias para la infraestructura urbana del futuro.

Buena administración en Hábitat II

Hábitat II contribuye de dos maneras al desafío mundial de proporcionar una buena administración urbana.

En primer lugar, Hábitat II ha iniciado un proceso de debate internacional sobre los problemas, perspectivas y prioridades de las ciudades. En ese contexto, Hábitat II no impone ni fomenta un punto de vista exclusivo y particular de la buena administración. Antes bien, mediante un debate estructurado sobre cuestiones importantes relativas a la urbanización (por ejemplo, la protección del medio ambiente, la redacción de la pobreza y la prestación de servicios urbanos), los participantes en el proceso de Hábitat II estudiarán los componentes de la buena administración cuando consideren los problemas que afectan a las ciudades.

El esfuerzo de elaborar planes de acción en la etapa preparatoria de Hábitat II ayudó a los países y las ciudades a centrarse en una amplia gama de cuestiones urbanas que se ven afectadas y condicionadas por la administración. La elaboración de planes de acción nacionales ayudará a los países a fijar prioridades mediante las deliberaciones concentradas. Los planes nacionales contribuyen a este proceso en los países en forma individual; el Plan Mundial ayuda a todas las naciones a debatir su futuro. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) se empleó un proceso de ese tipo, cuyo resultado fue el plan básico para el desarrollo sostenible conocido como Programa 2l. Desde entonces, la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, 1994), la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995), y la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), entre otras, utilizaron la elaboración de planes nacionales e intergubernamentales para aumentar el grado de conciencia y fomentar la acción. Cada una de esas conferencias planteó cuestiones vinculadas con la buena administración, haciendo de ésta un tema mundial. El desarrollo de los asentamientos humanos confiere un contexto práctico a esas cuestiones, por lo que Hábitat II constituirá la culminación de esas conferencias.

El proceso de preparación de planes de acción locales, nacionales y mundiales en Hábitat II es en sí mismo un ejemplo de buena administración en el plano mundial. El proceso ha contribuído a centrar y organizar las deliberaciones de muchos grupos de todos los planos de la sociedad en la tarea común de planificar el futuro de las ciudades. Aunque es un proceso internacional iniciado por los gobiernos nacionales, Hábitat II alienta la participación activa de los municipios, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de base comunitaria y las comunidades académica y científica. El apoyo a la participación amplia se basa en la convicción de que las asociaciones con todos esos grupos son vitales para mejorar la planificación, la movilización de recursos y las inversiones en todos los aspectos del desarrollo de la vivienda y los asentamientos humanos, y para distribuir de modo más equitativo los beneficios del crecimiento económico. Los Estados Miembros también están preparando informes nacionales para comunicar sus experiencias y perspectivas sobre la urbanización a otros participantes en el proceso mundial de Hábitat II. En la gran mayoría de los países, los gobiernos invitan a los representantes no gubernamentales a sumarse a los comités nacionales que preparan esos informes. El proceso de preparación de los informes y el plan de acción de Hábitat II se lleva a cabo en el espíritu de fomento de la participación y las alianzas cívicas mediante la transparencia, la rendición de cuentas y la difusión de información útil a todos los grupos.

Las mejores prácticas

El segundo modo en que Hábitat II contribuye a la buena administración es la determinación y el fomento de ejemplos de "las mejores prácticas". Éstas incluyen las historias de resultados satisfactorios logrados a nivel local en la solución de problemas de administración. Al difundir esos modelos y utilizarlos como ilustración en los debates sobre el futuro y las oportunidades de las ciudades, el proceso de Hábitat II ayudará a los participantes a aprender de qué modo ya ha mejorado la adminisración.

Por ejemplo, las "mejores prácticas" de Hábitat II muestran de qué modo las asociaciones que entrañan la participación de las comunidades locales y los gobiernos federales pueden mejorar la vivienda pública y reducir el costo de los subsidios oficiales. En el Brasil, el Gobierno inició el programa Mutirao, que proporciona financiación para comprar materiales de construcción. Se suministra dinero a un fondo administrado por la comunidad. Los miembros de la comunidad utilizan los fondos para construir nuevas viviendas, que posteriormente se asignan. Los ocupantes pagan una cuota mensual, fijada en un porcentaje reducido del salario mensual mínimo, durante un período determinado, al fondo comunitario. A medida que se repone el fondo comunitario, se construyen las viviendas. Hasta ahora se han construido más de 1 1.000. Como la mano de obra es gratuita y las cuotas mensuales reintegran aproximadamente el 50% del valor del subsidio al fondo comunitario, el costo de este proyecto de vivienda subvencionado por el Gobierno es sumamente bajo.

Otras de las "mejores prácticas" ilustran el modo en que las leyes y los programas públicos pueden ser catalizadores para las personas y las comunidades en la resolución de los problemas urbanos más acuciantes. En 1988, el Gobierno de Filipinas inició un programa de hipotecas comunitarias para ayudar a las familias pobres de las zonas urbanas a adquirir títulos de propiedad de la tierra que ocupan y a desarrollar esos terrenos y construir su vivienda en zonas "deprimidas". El programa se centró en prestar asistencia al 30% más pobre de los hogares, especialmente los que ocupan ilegalmente las tierras. Se proporcionan préstamos por conducto del programa para permitir a las asociaciones comunitarias adquirir tierras en nombre de sus miembros, mejorar los terrenos, procurar la adquisición individual de las tierras y proporcionar préstamos individuales, destinados a mejorar o construir viviendas.

Para obtener los préstamos, se exige a los residentes organizarse en una asociación comunitaria responsable de recaudar los pagos y asegurar que se siga reintegrando el préstamo. Las tierras se compran en nombre de los miembros de la asociación e inicialmente permanecen bajo la propiedad común de ésta. La asociación es responsable de recaudar de los beneficiarios la renta mensual y la amortización hasta que el préstamo comunitario se convierte en individual. Las organizaciones de base comunitaria, las organizaciones no gubernamentales y los gobiernos municipales pueden obtener préstamos y prestar asistencia para organizar a los miembros beneficiarios e informarles acerca de la disponibilidad de préstamos. Más de 40.000 hogares han recibido asistencia mediante este programa.

Una parte esencial del programa es que un organismo gubernamental, un gobierno local, una organización comunitaria o no gubernamental actúa como intermediario, ayudando a los residentes a formar una asociación y dándoles apoyo cuando negocian la tenencia oficial de las tierras, solicitan y obtienen las tierras y comienzan el desarrollo y la operación financiera del préstamo. El programa ilustra que la participación de las organizaciones no gubernamentales a menudo es esencial para resolver los problemas públicos. De hecho, muchos de los sistemas de crédito para vivienda más innovadores proporcionados en la actualidad por los gobiernos comenzaron con la experiencia del personal de las organizaciones no gubernamentales que fue incorporado al gobierno para mejorar las estrategias y los programas de viviendas para las familias de bajos ingresos.

Además de las "mejores prácticas", los participantes en el proceso de Hábitat II también se centran en muchos problemas comunes en las ciudades. Entre éstos se incluyen la enorme repercusión de la intervención gubernamental en el costo de la vivienda y la capacidad de respuesta del sector de la construcción a los cambios en las necesidades públicas. Por ejemplo, en un estudio realizado por el Banco Mundial se compararon las pronunciadas diferencias en la oferta de vivienda en la República de Corea, Malasia y Tailandia. Se llegó a la conclusión de que la complejidad de la legislación y las normas, así como el rigor en su aplicación, eran responsables de las diferencias entre esos países. De mediados a fines del decenio de 1980, se exigía a los constructores de Malasia que cumplieran con 55 requisitos diferentes de un proceso de reglamentación que podía llevarles de cinco a siete años antes de poder entregar sus productos al mercado. Por el contrario, en Bangkok, todo el proceso de obtener aprobación para la subdivisión, construir y registrar la propiedad de la tierra lleva aproximadamente 100 días. Esto se refleja en diferencias marcadas en la disponibilidad de vivienda, medidas por la relación entre precio de la vivienda e ingresos, entre los tres países.

Hábitat II será un foro en que se puedan debatir los principios de la buena administración, y en el que "las mejores prácticas" de la buena administración podrán compartiese a fin de que los participantes en la administración urbana puedan saber qué ha dado mejores resultados en otros lugares. Se trata de un esfuerzo por difundir las ideas de la buena administración urbana en todo el mundo y, al hacerlo, de mejorar la administración en todos lados.

Para más información pública diríjase a:
Departamento de Información Pública
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United Nations
New York, NY 10017
Tel: (212) 963-3771
Fax (212) 963-1186
E-Mail: vasic@un.org

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