Conduite des affaires publiques,
participation populaire et partenariats
Les villes sont des foyers de créativité, d’activité commerciale et de culture, mais les problèmes de pollution, la pénurie de logements, le chômage et l’impéritie des pouvoirs publics viennent souvent contrebalancer ces atouts.
Près de la moitié de la population mondiale vit en milieu urbain; en 2025, ce sera le cas des deux tiers des habitants de la planète. Du fait que les villes connaissent une expansion très rapide, leurs problèmes ne pourront que se multiplier. Une conduite avisée des affaires publiques devrait toutefois permettre de surmonter les obstacles et d’améliorer la qualité de la vie dans les centres urbains. La notion de "conduite des affaires publiques" est plus large que celle d’"administration publique". Elle englobe non seulement l’action des pouvoirs publics et des structures de l’Etat (aux niveaux national, régional et municipal) qui sont officiellement chargés d’administrer les affaires publiques, mais aussi les activités de nombreuses autres composantes sociales et politiques. Elle désigne l’ensemble des moyens mis en œuvre par les particuliers et les institutions, tant publiques que privées, pour gérer les affaires publiques. C’est un processus continu qui, parce qu’il vise à concilier des besoins et des intérêts divers et parfois divergents, permet une action collective. La conduite des affaires publiques est à la fois le fait d’institutions et de dispositifs formels incarnant l’autorité publique et de mécanismes informels mis en place d’un commun accord entre gouvernants et gouvernés ou perçus par eux comme servant leurs intérêts.
Un des grands objectifs de la deuxième Conférence des Nations Unies sur les établissements humains (Habitat II), qui se tiendra à Istanbul en juin 1996, est de trouver les moyens de promouvoir la bonne conduite des affaires publiques sur tous les plans, du niveau local au niveau mondial. Les travaux de la Conférence seront axés sur l’élaboration d’un plan mondial d’action qui, en tirant parti des expériences et des meilleures pratiques recensées, devrait orienter la politique urbaine de demain.
L’importance qu’Habitat II attache à la conduite avisée des affaires publiques apparaît en filigrane dans tous les documents préparatoires et dans le projet de plan d’action mondial. Un des objectifs de la Conférence est en effet de promouvoir des principes de gestion fondés sur la transparence, la responsabilité, la participation des différents groupes sociaux et les partenariats entre secteur public et secteur privé, entre gouvernants et gouvernés. En fait, tout le processus préparatoire d’Habitat II illustre ce type de gestion car il s’appuie sur une participation aussi large que possible des autorités locales, des organisations non gouvernementales, des entreprises privées ainsi que des gouvernements. Toutes les parties prenantes pourront ainsi, dans le cadre d’un débat fécond, bien documenté et structuré, fixer ensemble les priorités de l’action à mener en matière d’urbanisme.
Eléments d’une bonne conduite des affaires publiques
Les réunions préparatoires d’Habitat II ont fait apparaître que la bonne conduite des affaires publiques était un but commun. Sa réalisation implique que les agents de l’Etat, élus ou fonctionnaires, aient à rendre compte de leurs actes. Ceuxci doivent être au service de la collectivité tout entière, qu’il s’agisse d’allouer les deniers publics, de veiller à la sécurité et à l’ordre public ou de promouvoir la prospérité dans l’équité. La corruption est moindre lorsque les agents de l’Etat sont tenus de rendre des comptes, et les citoyens ont l’assurance que leurs dirigeants sont animés par la volonté de servir l’intérêt général.
Deuxièmement, il faut que toutes les procédures et pratiques suivies par les pouvoirs publics et les décisions qu’ils prennent en matière d’investissements, d’octroi de marchés et de nominations satisfassent à l’obligation de transparence. Il ne suffit pas pour cela de publier l’information; il faut encore, pour pouvoir déterminer si les agents de l’Etat se sont correctement acquittés de leurs obligations, que l’information divulguée soit exacte, claire et compréhensible. Elle doit aussi être largement accessible pour que chaque citoyen, quel qu’il soit, puisse contribuer, en toute connaissance de cause, au débat politique et économique. Une bonne information garantit que les règles du jeu sont respectées, ce qui encourage la participation de tous les groupes sociaux et la création de partenariats entre différents secteurs.
Troisièmement, les grandes options, qu’il s’agisse de politiques, de réglementations ou même de règles économiques, doivent être définies avec la participation du plus grand nombre. La démocratie procède essentiellement de la concertation entre les diverses composantes sociales et de leur capacité de faire des choix. Dans la plupart des systèmes politiques, ce sont les élus et les fonctionnaires qui décident pour tout ce qui est du ressort public, d’où l’importance de l’obligation redditionnelle. Les entreprises et les particuliers prennent quant à eux la plupart des décisions qui ressortissent au domaine privé, comme la vente ou l’achat de biens et de services.
Les grands choix de société doivent être le fruit de la concertation et du débat, dont les protagonistes sont non seulement les ministères et autres organes de l’Etat mais aussi un large éventail d’organisations non gouvernementales représentatives et responsables. A cet égard, un des principaux objectifs est d’encourager les responsables politiques à adopter une conduite qui incarne et favorise les idéaux de civisme que sont la participation éclairée, la compassion et l’équité. Pour que le plus grand nombre puisse participer en connaissance de cause à la vie de la cité, la transparence et l’ouverture sont indispensables. La participation favorise en retour l’obligation redditionnelle. En outre, de nombreuses études ont montré que la participation populaire débouche sur des politiques mieux adaptées aux besoins des particuliers, ce qui leur confère plus de légitimité et de représentativité. Ces politiques sont généralement mieux appliquées, et donc plus efficaces, que celles qui sont élaborées dans un cadre plus étroit et moins représentatif.
Quatrièmement, la bonne conduite des affaires publiques suppose l’existence de l’état de droit. Les sociétés modernes, surtout lorsqu’elles sont urbaines, sont extrêmement complexes. Elles ne peuvent rester prospères et organisées que si les normes qui les gouvernent et les attentes qui les animent sont compatibles avec les règles politiques et les lois du marché. Responsabilité, transparence et participation sont des moyens de garantir que les règles édictées par les autorités politiques et économiques sont équitables et légitimes. L’état de droit permet de veiller à ce que ces règles soient appliquées de façon uniforme et sans exception à tous les membres de la société.
Cinquièmement, les institutions publiques et privées (services gouvernementaux, entreprises, marchés) ont besoin, pour pouvoir fonctionner, d’un certain degré de prévisibilité. L’état de droit offre une protection contre l’injustice, l’arbitraire et les caprices du pouvoir. Mais les procédures qui permettent d’élaborer et de modifier les règles régissant la vie en société ainsi que les aspirations de la population doivent elles aussi être prévisibles. Cet impératif est particulièrement manifeste dans le domaine économique, surtout lorsqu’il s’agit d’investissements à long terme. Les investisseurs sont plus disposés à prendre des risques lorsqu’ils savent que les règles du jeu seront respectées et qu’ils peuvent compter sur une certaine stabilité. Les grands défis que doivent relever les urbanistes -traitement des eaux usées, approvisionnement en eau potable et autres infrastructures-exigent tous une planification à long terme.
Ces cinq éléments sont les piliers d’une bonne conduite des affaires publiques. Ils supposent l’adoption de politiques budgétaires responsables et la gestion avisée des ressources nationales et locales. Ils exigent aussi la mise au point d’instruments d’analyse permettant d’élaborer des politiques rationnelles dans les domaines économique et social. Ils supposent un partenariat entre secteur public et secteur privé, entre gouvernants et gouvernés, entre patrons et salariés. Un des rôles des pouvoirs publics est de dynamiser les activités du secteur privé en mettant à sa disposition des services publics efficaces, en se gardant d’intervenir plus que de raison dans l’activité économique, qui est avant tout l’affaire du secteur privé. Ces cinq principes définissent les critères auxquels doit satisfaire la conduite des affaires publiques pour être à la fois avisée et légitime. La légitimité est essentielle pour s’assurer du soutien et de la participation populaire et pour que l’allocation des deniers publics réponde à un souci de justice sociale.
La bonne conduite des affaires publiques repose sur la capacité de créer de nouvelles institutions et d’appliquer ces principes aux institutions existantes. Pour garantir l’état de droit et le respect du droit à l’information, la création de nouveaux mécanismes peut s’avérer nécessaire. Mais la notion de vitalité institutionnelle est elle aussi bien plus large. Elle implique que les différents groupes sociaux soient capables d’obtenir l’information dont ils ont besoin et de participer à l’élaboration des politiques. Elle suppose l’existence de marchés et d’entreprises dynamiques œuvrant en collaboration avec les pouvoirs publics, ainsi qu’un climat de stabilité et de confiance propice aux investissements nécessaires pour les infrastructures urbaines de demain.
Conduite avisée des affaires publiques à Habitat II
Habitat II participe de deux manières à la tâche consistant à assurer une conduite avisée des affaires publiques dans les villes du monde entier.
En premier lieu, Habitat II a lancé un débat international sur les problèmes et perspectives des villes et les activités à entreprendre en priorité. A cet égard, on ne cherche à imposer ni à défendre aucune forme particulière de conduite des affaires publiques. Dans le cadre d’un débat structuré sur d’importantes questions touchant l’urbanisation (protection de l’environnement, réduction de la pauvreté, prestation de services urbains, etc.), les participants à Habitat II s’interrogeront plutôt sur ce qui constitue une gestion avisée lorsqu’ils examineront les problèmes que rencontrent les villes.
L’établissement de plans d’action lors de la phase préparatoire a aidé les pays et localités à se pencher sur toute une série de problèmes sur lesquels influe la conduite des affaires publiques et qui sont déterminés par elle. L’élaboration de plans d’action nationaux aidera les pays à arrêter des priorités, en donnant un contenu plus précis aux débats. C’est ce que font les plans nationaux pour les différents pays pris individuellement, tandis que le plan mondial aide la communauté des nations à envisager son avenir collectivement. La Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (Rio de Janeiro, 1992) a usé de ce procédé pour produire le schéma directeur d’un développement durable connu sous le nom d’Action 21. Depuis, la Conférence internationale sur la population et le développement (Le Caire, 1994), le Sommet mondial pour le développement social (Copenhague, 1995) et la quatrième Conférence mondiale sur les femmes (Beijing, 1995), notamment, ont euxaussi eu recours aux plans nationaux et intergouvernementaux pour susciter une prise de conscience et encourager la prise de mesures. Chacune de ces conférences avait soulevé des problèmes liés à la conduite avisée des affaires publiques, conférant à ce thème une portée mondiale. Le développement des établissements humains situe ces problèmes dans un cadre concret, faisant d’Habitat II le couronnement de toutes ces conférences.
Le processus d’élaboration de plans d’action locaux, nationaux et mondiaux entrepris dans le cadre d’Habitat II est un exemple de gestion éclairée à l’échelon mondial. Ce processus a contribué à axer et à articuler les délibérations d’un grand nombre de groupes représentant tous les couches sociales autour de la tâche commune qui consiste à planifier les villes de demain. Bien qu’il s’agisse d’un processus international engagé par les gouvernements, Habitat II encourage la participation active des municipalités, du secteur privé, des organisations non gouvernementales, des organisations communautaires et des milieux universitaire et scientifique. L’adhésion au principe d’une large participation repose sur la conviction qu’il est essentiel de former des partenariats avec tous ces groupes si l’on veut améliorer la planification, la mobilisation des ressources et les investissements dans les domaines du logement et du développement des établissements humains sous tous leurs aspects et répartir plus équitablement les avantages qui découlent de la croissance économique. Les Etats Membres établissent également des rapports nationaux pour faire part de leurs expériences et de leur vision en matière d’urbanisation à d’autres participants au processus mondial amorcé par Habitat II. Dans l’immense majorité des pays, les gouvernements invitent des représentants non gouvernementaux à participer aux travaux des comités nationaux chargés de l’établissement de ces rapports. Ce processus d’élaboration de rapports et du plan d’action d’Habitat II est mené dans l’optique d’un renforcement de l’engagement civique et du partenariat grâce à la transparence, la responsabilité et la diffusion d’informations qui soient utiles à tous les groupes sociaux.
Meilleures pratiques
En deuxième lieu, Habitat II contribue à une conduite avisée des affaires publiques en fournissant des exemples des meilleures pratiques recensées et en encourageant d’autres à faire de même. Il s’agit notamment d’initiatives locales qui ont permis avec succès de s’attaquer aux problèmes rencontrés. En mettant ces modèles en avant et en les utilisant pour éclairer les débats sur l’avenir et les perspectives des villes, le processus préparatoire d’Habitat II contribuera à informer les participants des améliorations déjà apportées à la conduite des affaires publiques.
Ainsi, les meilleures pratiques décrites par Habitat II ont montré comment les partenariats faisant appel à la collaboration des collectivités locales avec les gouvernements fédéraux peuvent améliorer les logements sociaux et réduire le coût des subventions versées par l’Etat. Au Brésil, le Gouvernement a lancé le programme Mutirao, qui finance l’achat de matériaux de construction. Les ressources ainsi obtenues sont versées sur un fonds géré par la collectivité, ses membres les utilisant pour construire de nouveaux logements qui sont ensuite attribués. Les occupants de ces logements s’acquittent tous les mois, pendant une période donnée, d’une redevance représentant un pourcentage infime du salaire minimal mensuel, laquelle est reversée au fonds en question. A mesure que ce fonds se reconstitue, on construit de nouveaux logements. A ce jour, plus de 11000 logements ont ainsi été construits. La maind’œuvre étant gratuite et les paiements mensuels permettant de reverser au fonds communautaire environ 50 % de la valeur de la subvention, le coût de ce projet de logements sociaux subventionné par l’Etat est extrêmement faible.
D’autres "meilleures pratiques" montrent comment les législations et programmes mis en place par les pouvoirs publics peuvent mobiliser particuliers et collectivités dans la solution des problèmes urbains pressants. En 1988, le Gouvernement philippin a lancé un programme communautaire de crédit foncier visant à aider les ménages défavorisés en milieu urbain à devenir propriétaires du terrain qu’ils occupent et de l’aménager ainsi que leur logement dans les zones "défavorisées". Le programme visait à apporter une assistance aux ménages compris dans la tranche des 30 % les plus pauvres, et surtout à ceux qui occupent illégalement un terrain. Le programme octroie des prêts destinés à permettre aux associations communautaires d’acheter des terrains au nom de leurs membres, de les aménager, de promouvoir l’accès à des particuliers à la propriété et de consentir des prêts au logement aux particuliers pour qu’ils puissent moderniser ou construire leur logement.
Pour pouvoir prétendre à un prêt, les résidents sont tenus de créer une association communautaire chargée de percevoir les remboursements et de veiller à ce que le service du prêt continue d’être assuré. Le terrain est acheté au nom des membres de l’association et demeure au départ la propriété collective de cette dernière qui est responsable de la perception des loyers mensuels et de l’amortissement du prêt communautaire par les membres bénéficiaires jusqu’à ce que celuici ait été individualisé. Les organisations communautaires, les organisations gouvernementales et les administrations municipales peuvent souscrire à des prêts, aider les membres bénéficiaires à s’organiser et les informer des prêts offerts. A ce jour, plus de 40 000 ménages ont bénéficié de ce programme.
La particularité de ce programme réside dans le fait qu’un organisme gouvernemental, une administration locale, une organisation communautaire ou une organisation non gouvernementale sert d’intermédiaire, aidant les résidents à former une association et leur fournissant une assistance lors de la négociation de l’achat de terrains, des premiers travaux d’aménagement et du montage financier concernant l’emprunt. Ce programme montre que la participation des organisations gouvernementales est souvent essentielle pour résoudre des problèmes d’ordre social. En fait, un grand nombre des plans de crédit au logement les plus novateurs actuellement offerts par les gouvernements ont vu le jour grâce à du personnel d’organisations non gouvernementales auquel le Gouvernement avait fait appel pour améliorer les stratégies et programmes de construction de logements sociaux.
Par ailleurs, les participants aux processus préparatoires d’Habitat II font également porter leur attention sur de nombreux problèmes communs aux villes. Il s’agit notamment de l’influence considérable de l’intervention des pouvoirs publics sur le coût du logement et de la sensibilité du secteur du bâtiment à l’évolution des besoins de la population. Ainsi, la Banque mondiale a réalisé une étude dans laquelle elle a comparé les différences énormes constatées en ce qui concerne l’offre de logements en République de Corée, en Malaisie et en Thaïlande. Elle a conclu que la complexité des lois et règlements ainsi que leur application plus ou moins stricte expliquaient les différences observées entre les pays considérés. De 1985 à 1990, les promoteurs malaisiens étaient tenus de remplir 55 formalités différentes-ce qui pouvait leur prendre de cinq à sept ans-avant d’être en mesure de mettre leurs produits sur le marché. En revanche, à Bangkok, tout le processus d’approbation de partage des lots, de construction et d’acquisition du titre de propriété prend une centaine de jours. Cette situation explique les différences frappantes qui existent entre les trois pays en ce qui concerne la possibilité de se loger pour un prix raisonnable, mesurée par le rapport coût du logement/revenu.
Habitat II offrira une tribune où débattre des principes d’une conduite avisée des affaires publiques et échanger des informations sur les meilleures pratiques recensées en la matière, de sorte que les participants à la conduite des affaires urbaines puissent en tirer des enseignements utiles. Son but est de diffuser des principes pour la conduite avisée des affaires de la cité dans le monde entier et, ce faisant, d’apporter des améliorations dans ce domaine partout ailleurs.
Publié par le Département de l’information des Nations Unies
DPI/1789/HAB/CON-Fevrier 1996
